中國式鄉村治理現代化：價值轉化、模式轉變和實踐路徑

摘要：鄉村振興對于我國社會主義現代化建設十分重要。當前，國家建設重難點仍在農村治理。新時期，以習近平同志為核心的黨中央不斷推出和優化鄉村治理的措施，加快實現社會主義現代化，成效明顯。但當前我國農村社會發展還存在許多問題。因此，鄉村治理須重塑治理主體，完善聯動機制。這將為農村基層管理工作奠定基礎，實現中華民族的偉大復興提供強大的動力。

關鍵詞：鄉村振興戰略；鄉村治理；實踐路徑

1 “高質量鄉村治理”嶄新的時代命題

“高質量鄉村治理”是具有時代意義的課題，是中國治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。鄉村治理模式大致分為四個階段。一是傳統鄉土社會的縣政村治階段，它發展依賴于傳統宗族和鄉紳等，國家對農村社會政權控制較薄弱。二是集體化階段，國家通過農業合作社和人民公社，對農村社會全方位統治，是高度集中階段。三是家庭聯產承包責任制，農村社會取得一定自治，進入“村民自治”時期。四是新時代下，我國高質量發展對鄉村治理也提出新要求，要以推進鄉村治理現代化為重點，使鄉村高質量治理激活發展新動力。

中國社會矛盾改變也對農村治理方式提出新需求。隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化水平不斷提高?；鶎诱延晒芾碚咿D向服務者[1]。

我國鄉村治理正處于高質量發展階段，農村高質量治理受到治理現代化轉型與社會主要矛盾變化的共同作用。目前鄉村基層治理效能歸納為制度化路徑和主體性路徑。我們必須把農村高質量治理融入國家治理現代化進程中。本課題擬圍繞“高質量鄉村治理”的價值取向、模式轉型與實現路徑展開

研究。

2 鄉村治理的溯源

下面將從價值取向、工作重點和決策幅度三方面來整理[2]。

2.1 價值取向：從生存到生產再到生活

傳統鄉土社會時期，農村治理以非正式制度與鄉紳制為主導。此時期注重家族和血緣關系，有助于維護社會穩定。從自身生存需求出發，發展農業，做到人與自然和諧共生[3]。作為文化載體，人們的精神方面得到了發展。社區的凝聚力，加強社區的自治與發展。

集體化時期，注重集體主義價值取向，對增強農民的集體意識、農業生產發展、鄉村社會穩定具有重要意義。勞動作為高尚品德受到農民廣泛關注。這將促進農業增產增效，提高農民積極性。此外，還注重公平與正義價值取向，有利于促進鄉村社會的公平正義。

家庭聯產承包責任制時期，“分田到戶，自負盈虧”制度對農業發展產生了巨大影響。促進了生產技術的迭代，擴大了農業生產規模，實現了生產資料配置的根本轉變。

現代化鄉村治理時期，黨的十八屆五中全會提出加快社會治理體制。2018年中央一號文件對“依法治國、德治有機統一”提出了更高要求。黨的十九大報告指出，我國社會矛盾發生變化，對“共治共建共享”這一重大戰略作出新安排。體現出國家價值理念已從生產轉為生活。

2.2 工作重心：從內部建設到內外兼顧再到鄉村治理

傳統鄉土社會時期，人們通過農業生產活動，增加農作物產量，以滿足生存需求。此時，人們注重家族和家庭觀念，通過傳承家風等，強化家族和家庭凝聚力。同時加強社區建設與管理，通過參與社區事務、維護社區秩序等推動社區和諧發展。

集體化時期，注重發展農業，充分調動農民生產熱情，生產方式由個人生產轉變為集體生產，生產資料實現公有化。提高了農業生產效益。此時工作重心包括農村建設、農業技術推廣等方面。

家庭聯產承包責任制時期，農民以家庭為單位，把土地等生產資料交給集體組織。農民承包進行生產經營。他們所得到的收入，除去一小部分交給國家和繳納稅收，其余全部歸農民個人支配。這極大地調動了農民的勞動熱情，解放了農村生產力，優化了農業結構[4]。

現代化鄉村治理時期，重點轉向鄉村建設，充分發揮社會組織和農民主體的作用，提高法治保障作用。形成靈活、開放的新局面。

2.3 決策幅度：從鄉村社會復雜性到實際政策調整再到治理主體多元化

傳統鄉土社會時期決策幅度相對較小，主要由于當時社會結構較簡單，人們經濟活動和生活方式也較單一[5]。此時，鄉村治理主要依賴傳統習俗和規矩及當地鄉紳等地方精英的權威和經驗。因此決策比較封閉和保守，決策幅度也相對較小。交通和信息傳播手段的落后，也弱化人們之間的交流和互動，制約著政策制定的幅度與范圍。

集體化時期，農民被聯合起來進行生產，實現了生產資料集體所有制。在此條件下，決策更為集中，決策幅度也相應擴大。

家庭聯產承包責任制時期，農民在生產中，作為獨立的經濟實體從事承包經營活動，對土地等生產資料按照合同進行承包、經營和管理。其經營收入除了上交集體和上繳國稅之外，其余的歸農民所有。集體作為發放方，除承擔必要的協調、管理和運作，還向農戶提供生產服務，這就擴大了鄉村決策幅度。

現代鄉村治理時期，需健全農村社會治理體系，集黨委領導、政府負責、社會協作、公眾參與、法治保障于一體，自治、法治、德治三管齊下[6]。為此，農村治理要在社會治理方式和社會轉型大背景下，在健全基層黨委的領導下，通過發揮主體意識，強化法治保障，重構治理主體，完善聯動機制，進一步強化基層政府的責任。

3 鄉村治理的模式轉變

新中國成立后，我國鄉村治理方式不斷發展。分為三個階段。每階段的治理模式都結合實際情況和社會需求進行調整和優化。階段一：新中國成立初期，國家權力重心下移，鄉鎮正式納入國家權力體系。當時我國是整體型社會，鄉村社區管理堅持集權式治理。階段二：改革開放后，我國實行村民自治，堅持放權式管理。階段三：21世紀初，新公共管理理念出現，市場和個體參與社會組織得到重視。黨的十八大后，鄉村治理模式從放權式治理轉向賦權式治理。

3.1 集權式治理

黨領導革命，改變了農村經濟、政治格局。國家向鄉村滲入是20世紀初，集體化時期仍在發展，并達到空前程度。實際在新中國成立前，黨通過鄉村土改，把自己勢力范圍擴大到鄉村基層，對鄉村社會進行精細化管控。

國民黨統治時期，也曾試過分權至縣下，但未取得理想效果。建國后，黨對國家權力進行“下沉”。從組織結構看，國家治理體系已正式將鄉鎮政府納入其中。在縣級層面，設立正規行政組織，并配置與之對應的管理人員，從而使國家的權力和制度得以實質下沉，促進農村行政化發展。

人民公社成立不到2個月，就撤換了農業高級合作社。人民公社是“政社合一”的體制。讓農民走進集體的生活。正是在這樣的決議下，村級組織管理體制逐步形成“三級所有，隊為基本”的局面，這一制度促進了農村集體經濟的發展。

3.2 放權式治理

廣西壯族自治區宜州市屏南鄉合寨村果園是我國首個村民委員會，受到中共中央肯定[7]，1982年憲法對群眾自治組織村民委員會給予充分肯定。1983年國務院頒布“村民委員會是基層群眾自治組織，實行村民自治，自我教育，自我服務”。至此，農村社區形成了鄉（鎮）為國家正式權力機構、鄉以下的村級組織則依法自治。鄉鎮是農村最基層的組織機構，肩負鄉村社區治理重擔。但僅靠鄉鎮政府很難完成，必須依靠村委會合作。促進了村民自治，鄉村與國家之間、國家與社會之間不斷地良性互動。由于村委員會具有高度自治權，鄉鎮政府無法直接向村委會發號施令，只能通過指導、支持等間接影響村委會的決策。在此過程中，國家將部分權力下放至鄉村，從而促進鄉村社會的發展。然而隨著權力的下放，政府把大多數社會公共事業委托到農村，農村治理陷入了困境。

3.3 賦權式治理

“賦權”是對個體或組織進行賦權，挖掘與激發潛能的過程。它讓被賦權的個人或組織以自治的方式作出決定和行動，農村治理因國家權力下放而陷入“瓶頸”，因此，國家逐步向賦能型轉變。十六屆三中全會將強化“自主管理”和“自主服務”兩方面，以強化農村社會保障和服務為重心。把城鄉社區建設為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”這一點，在十七大報告中表述更為清晰。2008～2010年中央一號文件可見國家向農村賦權的事實，在2012年的十八大報告中，更清晰地表明了。雖然十八大報告仍沿用社會管理理念，但從其含義已經越來越接近社會治理了。在強調管理、服務和引導的同時，也強調群眾在社會管理中的基礎作用。

4 鄉村治理的聯動機制

農村治理工作需統籌全局。如農村治理中各因素獨立運作，一方面很難形成有效合力，另一方面也可能會加劇各要素間的矛盾，從而嚴重制約鄉村社區治理進程。推進鄉村振興，要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，夯實基層基礎健全治理體系。以共建共享共治為重點，健全自治、法治、德治一體的治理體系。

4.1 完善基層黨委領導

領導農村工作是我黨的傳統優勢。鄉村治理工作是一項系統工程，必須毫不動搖地堅持和加強黨對鄉村治理的領導，為健全鄉村治理體系提供堅強的政治保證。讓縣、鄉黨委切實擔負起一把手的責任，加強和完善基層黨組織對基層組織的領導，深入開展黨員聯系群眾活動，切實解決問題，讓基層黨組織根植于農民內心深處，把政治優勢轉為現實成效。農村黨委要堅持領導農民、為民服務，獲得農民的信賴和支持，實現善治，推動鄉村振興。

4.2 強化基層政府責任

鄉村振興關鍵在于基層政府。因此，政府要不斷強化責任意識，建設成為服務型政府。一是明確鄉村基層政府的職責范圍；二是強化行政管理能力；三是要強化監督；四是推進村民參與[8]；五是加強各部門的合作與協調。

4.3 發揮社會組織作用

近年來我國社會組織數量不斷增加，在鄉村基層治理中也愈發重要。一是促進農村社會多樣化發展；二是促進農村經濟發展；三是培育農村社會資本。

4.4 培育農民主體意識

農村振興必須維護農民的根本利益和堅持主體地位，即堅持“以人民為中心”，才能激發億萬農民的潛能，調動農民的積極性、主動性和創造性。使農民真正成為農村振興的受益主體、建設主體和治理主體。實施鄉村振興戰略，必須充分發揮農民主體作用，培養農民主體意識[9]。可從以下方面著手：一是宣傳與教育，政府加大對農村管理的宣傳力度，增強農民參與意識；二是參與決策，政府構建有效的參與機制，使農民在參與鄉村治理的過程中，使其感到自己的呼聲得到重視，增強其主體意識；三是培訓與能力建設，基層組織為農民提供技能和素質提升的機會，使其更好地參與鄉村治理；四是建立激勵機制，對積極參加鄉村治理工作的農民給予適應的獎勵和表彰，調動其積極性；五是增強黨的領導能力，為培養農民主動參與提供堅強的組織保障。

4.5 提升法治保障力度

全面依法治國的背景下，農村治理也要走法治道路。在三治體制下，法治是實現自治與德治的保障，法制健全能有效地約束農村公共權利，更好維護農民權益。就要把德治與自治有機結合，必須堅持法治。一是堅持科學立法，完善鄉村法律法規體系；二是加強農村綜合執法能力，并建立有效的責任制體系；三是堅持公正司法，加大審判監督力度；四是堅持司法為民，遇事有人管，讓百姓切實感受到公平正義；五是深入開展農村法治教育，以加強農民法律素質建設。

參考文獻

[1] 張新文，張國磊.社會主要矛盾轉化、鄉村治理轉型與鄉村振興[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2018，18（3）：63-71.

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