民營經濟新質生產力發展的法治保障路徑

摘 要：民營經濟是中國社會主義市場經濟中充滿活力和勇于創新的主要成分，是推動“新質生產力”發展的重要力量。目前，我國民營經濟新質生產力面臨一些制約其高質量發展的因素，這主要表現在政策環境、營商環境、市場競爭和知識產權保護等方面，導致民營經濟在實現技術突破、獲取優質生產要素、實現產業轉型升級上存在相應障礙。為了更好地落實民營經濟的平等主體地位、穩定民營企業的發展預期和信心、優化營商環境，需堅定不移地貫徹實質法治理念，從推動法律與政策協同共振、深化“放管服”改革、營造公平競爭的市場環境、完善知識產權制度體系四個重點面向，著力疏通和解決束縛民營經濟發展的難點堵點，加快實現民營經濟新質生產力的高質量發展。

關鍵詞：新質生產力；民營經濟；實質法治；營商環境；形式法治

作者簡介：鄧建鵬，中央財經大學法學院教授、博士生導師，金融科技法治研究中心主任（北京100081）；李鋮瑜，中央財經大學法學院經濟法學博士研究生（北京 100081）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.009

一、問題的提出

近年來，“新質生產力”成為黨和國家的重要發展政策。①習近平總書記明確指出，新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力，②是推動各行業快速發展的新的競爭力和持久動力。③權威數據顯示，我國民營企業貢獻了50%以上的稅收、60%以上的國內生產總值、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮勞動就業、90%以上的企業數量，①是我國經濟肌體的“毛細血管”，是開發“新業態試驗田”和創造新質生產力的關鍵力量。

正如習近平總書記所說，發展新質生產力的核心要素是科技創新，必須加強原創性、顛覆性技術開發，其在民營經濟中重點體現為顯著提高生產效率、大幅提升人才素質能力、加速科技成果形成。習近平總書記曾多次提出，要毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，②國家連續出臺政策促進民營經濟發展壯大，但法律和制度政策存在不平等規定、發展成本過高等問題屢見不鮮，使民營經濟仍面臨諸多現實障礙，③難以形成開放活躍的新生態。是故，如何破解影響民營經濟新質生產力發展的制度障礙，是研究者當下需要思考的重點內容。

有部分學者指出，民營企業具備發展新技術、新經濟和新業態的重要優勢，應引導民營企業參與關鍵核心技術攻關，動員民營企業推進新型工業化和產業現代化，④破除制約民營企業公平參與市場競爭的制度障礙，⑤完善科技成果產權歸屬等制度，⑥優化民營企業發展環境。⑦但上述研究建議較為抽象宏觀，多基于經濟學或馬克思主義理論討論新質生產力的基本內涵和發展路徑，較少以法治研究為視角，深化探討如何發展民營經濟新質生產力。法治是保護科技成果和知識產權、維護經濟市場秩序、懲戒市場違法行為的重要制度支撐。因此，民營經濟新質生產力的發展需要法治化的經濟體制與市場體系，以保證其更高水平、更多數量的科技成果競相涌現。綜上，本文擬以我國民營經濟發展現狀為重要出發點，剖析阻礙新質生產力發展的制度性因素，論證實質法治理念對推進民營經濟新質生產力發展的重要意義，進而提出相應的法治路徑。

二、影響民營經濟新質生產力發展的制度因素

民營經濟新質生產力的發展以全要素生產率大幅提升為核心標志，以科技創新為驅動力，故而必須重點提升民營企業生產效能，支持民營企業承擔重要科技開發和創新工作，在市場內貫徹自由、平等、誠信的價值理念，保障民營經濟擁有生存發展的空間和物質條件，防止公權力過度干預市場和企業運行，⑧但當前仍然存在某些制約其發展的體制與機制性因素，亟須高度重視和切實解決。

（一）政策制定存在的不足

伴隨著市場經濟的繁榮發展，民營經濟已經從純粹的“公有制經濟的補充”成長為“我國經濟制度的內在要素”⑨。為適應日趨復雜和波詭云譎的經濟局勢，由政府制定產業政策回應社會需求成為常態，民營經濟領域內呈現部分“政策豐富但法律稀少”的局面，一些政策不透明、不穩定等問題給民營經濟發展帶來負面影響。一方面，部分監管者在制定政策時沒有與包括民營企業家在內的市場主體進行充分協商和溝通，在尚未深入了解市場主體需求與全面評估政策效用的情況下匆忙制定政策，實則未能有效回應部分民營企業真正的急難愁盼，個別政策社會認可度、接受度不高，部分政策宣傳力度不足、推送精準度不佳，導致民營企業有時仍然處于信息劣勢地位，①政策的規范功能亦大打折扣。另一方面，部分政策的變動缺少緩沖期，或存在“朝令夕改”現象。相較于法律不宜輕易、頻繁修改之特點，政策隨著時移勢易常發生較大改變，甚至不再延續原有策略和標準。此時，突如其來的政策變動將給行業穩定帶來顛覆性沖擊。近年來，尤其在諸如金融科技、人工智能及新能源開發等新質生產力重點發展行業，部分產業政策和監管風向變化過于頻繁，一些民營企業因來不及調整轉型或快速整改，面臨慘淡退場或被依法取締的風險。某些經營主體失去對市場秩序和法治的穩定預期，企業暴雷跑路和市場恐慌引發嚴重的社會問題，②沖擊企業持續生產、經營、投資活動的信心，影響民營企業經營活力。

（二）政務環境有待優化

為明確市場在資源配置中的決定性作用，處理好政府與市場關系，“簡政放權、放管結合、優化服務改革”成為近年來我國政府工作的重點內容。③通過“放管服”改革工作，我國政府以精簡行政審批制度降低民營企業進入新興產業的門檻，以加強宏觀、微觀調控促進優質生產資源向創新企業流動，以優化公共服務保障民營企業勇攀科技創新高峰。可以說，“放管服”改革與近年新質生產力發展同頻共振，是對“如何助推民營企業新質生產力發展”的同題共答。但在實踐中，“放管服”改革尚未達到理想效果。

首先，在簡政放權階段，我國政府公布市場準入負面清單，通過“證照分離”和“簡化審批”舉措，降低農業、制造業、能源等領域的市場準入門檻，但在實際審批過程中，個別行業仍然存在另設“隱形門檻”和“準入壁壘”現象，如金融領域對民營資本設立隱形“防火墻”④，高精尖技術軍民融合中民營企業面臨較高的進出壁壘。⑤這使企業在未來布局產業時無所適從，導致我國要素市場、商品市場被嚴重分割，資本、技術等無法依據市場需求在各行業、各主體間自由暢通流動。

其次，在監管與執法階段，政府在部分領域將監管權“一放了之”，存在監管缺位，如為推進綠色產業發展，政府取消環評機構資質審批，釋放環評產業活力，但由于缺少后續對從業人員的嚴格監管，“環評師資質買賣”亂象高發，出現嚴重的環評造假事件，⑥人才資源成為不良企業的牟利工具。除了“一放就亂”，我國在新興產業領域易陷入“一管就死”的困境。監管者難以在創新與安全之間保持平衡，如在區塊鏈領域曾對發展前沿技術提出較高監管要求，引發從業者對行業未來發展的擔憂，導致一些尖端技術研發和產業在國內生存空間日漸逼仄。⑦在監管方式上，個別機構受趨利性執法影響，以行政處罰甚至刑事手段不當介入涉民營企業的經濟糾紛案件，以直接凍結、劃扣存款等方式扣押異地民營企業和企業家的合法財產，侵擾民營企業正常經營活動。在部分案件中，執法者對民營企業家和民營企業的財產混同追繳，所產生的“水漾效應”給企業其他利益相關者帶來負面影響，⑧傷害了一些民營企業與市場的整體信心。

（三）市場機制亟待完善

發展新質生產力并不僅限于國有企業，而是市場全產業鏈的協同并進和價值共創，應打造廣泛參與和緊密協作的產業生態圈。推動民營經濟新質生產力成長應以公平競爭秩序為基礎保障，以公有制經濟和非公有制經濟并重為價值導向，通過產業融合發揮行業“領頭羊”對中小微企業的帶動作用，①確保經營主體公平參與市場。有學者認為，確立和強化競爭政策基礎地位，實現公平競爭引領的發展轉型，有利于界定政府和市場的關系，推進政府職能轉變，打破壟斷和抑制尋租，促進社會公平正義。②具體而言，民營經濟能否真正公平參與競爭需從兩個角度觀察：一是民營經濟內部是否存在顯著的壟斷等不公平現象，二是民營經濟與其他所有制經濟相比是否遭到歧視。結合我國目前的市場經濟運行狀況，可以發現以公平為核心的競爭機制仍不完善，民營企業的平等發展地位有待明確和重申。

首先，民營經濟內部的競爭機制尚未得到完善，大型民營企業在數字化產業中易濫用優勢地位，實現行業壟斷和排他性限制，尤其在網絡規模效應和鎖定效應影響下，科技“龍頭”與中小民營企業間距離逐步拉大，呈現“贏家通吃”“弱者恒弱”的競爭特點。公權力機關在通過反壟斷法規制相關企業時存在執法威懾力、執行力不足等問題，難以有效克制部分企業壟斷和平臺野蠻生長等問題，導致中小企業面臨數據孤島、技術壁壘等發展障礙。

其次，部分民營企業在生產經營環節難以獲得與其他所有制經濟主體相同的待遇。與同為“內資經濟主體”的國有企業相比，民營企業進入市場參與競爭時受到諸多顯性和隱性限制，如出于對公眾利益、國家安全、生態等因素的考量，民營經濟不得參與一些特定業務。在高精尖制造業、能源開發等國民經濟支柱領域隱性限制民營企業“與國相爭”，限制民營企業的自主經營權。相較之下，國有企業的“行業邊界”極為模糊，其幾乎可以向任何行業拓展，與民營企業“同臺競技”。不同于規模大且有政府信用背書的國有企業，只有較少民營企業在生產經營和科技研發時能獲得銀行貸款。即使在優惠政策支持下，2023年我國小微企業貸款利率仍顯著高于全年企業貸款平均利率，③民營企業背負較重的利息負擔，難以加大科技研發投入。

（四）知識產權制度尚不健全

在新質生產力理論引領下，民營企業基于以往優勢，不僅應在創造顛覆性科學認識方面作出重大突破，更需將科技成果向市場轉化和應用，以此才能在根本上擺脫傳統經濟增長方式，以科學技術高效提升生產效率。因此，必須通過法定程序明確科技成果的權利歸屬和授權范圍，配備完善的權利保護制度，科技成果與產品才能在穩定秩序中創造、流轉和使用。但我國現行知識產權制度未完全釋放其應有價值，相關制度在設計和具體運作等層面存在部分障礙。

首先，知識產權制度與新質生產力的主要特征（科技創新）之間存在脫節。近年來，百度、騰訊、京東等互聯網頭部企業率先參與生成式人工智能、區塊鏈等新興技術創新活動，中小民營企業緊跟市場需求，創造了大量智力成果與產品，同時也帶來新型著作權問題和侵權風險。如生成式人工智能所生成的內容是否屬于《著作權法》中的“作品”④，數據模型在預先學習階段，如何合法獲取和使用海量數據進行學習，是否構成對他人知識產權的侵犯，上述問題暫未得到法律法規的明確回答。基于前沿科技出現的數字藏品（NFT）向市場涌現，其在鑄造、上鏈過程中容易侵害合法權利人的知識產權，沖擊數字藏品財產權利的正當性，①如何規范和督促“鑄造者”“發行者”獲取原權利人授權，如何明確相關交易主體（如平臺經營者及平臺內經營者）的審查義務和責任，目前亦未有明確的制度安排。制度缺失和立法滯后導致部分民營企業的科技成果難以得到法律認可和保護，企業家無法穩定預測新型技術發展趨勢，難以放心大膽地從事先進技術研發工作。

其次，知識產權保護工作在實踐中存在不足。我國知識產權保護工作目前采取行政和司法“雙軌制”模式，即司法機關和行政機關均可責令知識產權侵權人停止侵害行為或對相關主體處以罰款。②在“雙軌制”模式下，知識產權保護以行政執法為主，在產業數字化與數字產業化進程中，侵權行為或犯罪活動因技術創新變得更為隱蔽、迅速，監管者收集和保存違法行為線索與證據的難度大大增加。③與此同時，在民營企業相關的知識產權糾紛中，由于較多權利人無法提供充足證據確定賠償數額，大量案件由法官自由酌定，實際上無法補償被侵權者的全部損失。④加之懲罰性賠償制度不完善，司法審判工作未能有效懲罰和威懾侵權者，最終導致我國民營企業陷入“維權成本高、侵權成本低”的不良局面。

三、實質法治推動民營經濟新質生產力發展的意義

綜上而言，政策環境的不穩定與市場競爭的不對等給民企經營帶來阻力，政府“放管服”工作不到位和知識產權制度不健全導致民營企業部分合法權益得不到保障，使民營經濟新質生產力發展局部面臨根本支撐不足、市場預期不穩、發展后勁不夠的經營困局。對此，只有發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，通過法律規定、確認并保證民營企業權利的實現，提升市場主體誠信經營的契約意識，規范政府執法和司法權力的行使，才能使科學立法、嚴格執法、公正司法等在民營經濟發展中全方位落實，為民營企業架起“防護網”⑤，充分釋放民營經濟科技創新活力，促進民營企業和新質生產要素緊密結合，緊抓新質生產力發展機遇。

現代社會之所以選擇法治，并非它是完美、萬能之策，而在于它能使人們持之有據、行之有效和踐之有信，⑥是保持社會秩序長期處于穩定狀態的根本。但是，法治內涵豐富多樣，如何確定一條適宜民營經濟新質生產力發展的法治之路，需要深層次的思考和辨析。形式法治與實質法治代表兩種主流的法治觀念。其中，形式法治強調法律的一致性、公開性、不可溯及既往等形式要件。⑦立法只要滿足形式合法性要求即可形成法治狀態，無須評價其實際價值和效果。⑧監管者和司法者靈活對待和適用法律規則，將造成對法治秩序的破壞和信任危機，應盡量忠誠且有原則地適用法律。⑨形式法治所堅守的價值標準，有助于形成程序安定的法治環境，指引主體行為和穩定主體預期，應當成為法治的核心內涵。但要真正通過法治保護人類本性中固然存在的善意與正義，始終保證法治不偏離“良善”軌道，還需在堅守形式正義的基礎上向法治填入具體的實際價值，追問法治結果是否受到大部分人的接受和認可，形成實質法治觀念。①所謂實質法治，并非與形式法治完全對立，其贊同法治應當遵守形式要求，只是提出在滿足人們對法治穩定性的基本要求上，法治需明確地指出其所追求的理想與效果，在法律出現漏洞時允許官員自由裁量，②不斷細化和調整現有的法律規則內容，明確公正執法和能動司法的重要意義。此種具備形式與實質雙重要求的現代法治觀念，在“以新促質”的發展背景下更具重要性，新質生產力以戰略性新興產業和未來產業為主要載體，要求民營企業主動推進產業變革和加強自主創新能力，確立實質法治理念不僅能改善民營經濟創新創業環境不穩定的困局，還完整指出“保障民營經濟自由平等發展”這一具體目標，在急劇變動的經濟發展中真正明確社會主體的行為方向和法治建設的最終追求，為我國開辟新領域和塑造新動能提供科學指引。

（一）實質法治是落實民營經濟平等發展地位的重要環節

民營經濟是推動科技創新和培育新質生產力的關鍵，但其歷史定位和法律地位在改革開放前夕尚未得到明確，長期處于弱勢狀態。隨著我國《憲法》逐步確認多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，民營經濟的合法權益被明確為應受到與其他所有制主體同等的保護。③《憲法》確認民營經濟的平等主體地位，指引社會認可并尊重民營經濟，是推動民營經濟發展的重要轉折點。

但正如學者所言，形式合法性不能確保法律明確清晰，無助于政府及公眾準確理解法律和嚴格依據法律行事，④憲法條文具有高度抽象性、概括性，沒有對民營企業的權利內容及保護方式做出明確規定，沒有全面預設主體行為失范場景和規則適用條件。因此，盡管在《憲法》強有力地宣示和指引下，我國不斷為民營經濟新質生產力發展創造有利環境，但由于具體法律制度與政策的不完善，民營經濟的平等主體地位實則未得到明確保護，社會輿論不但常對其抱有揮之不去的“偏見”，近年來由此產生的一些錯誤論調極大損傷了民營企業家的形象聲譽，給企業正常經營活動造成沖擊，打擊了企業創新創業信心。

以形式是否完善論證法治質量十分關鍵，但還需關心法律的實際內容與實踐效果。民營企業能否真正成為助推新質生產力躍進的主力軍，首先應在《憲法》上賦予其平等發展的權利，但究其根本還需要根據《憲法》精神，有針對性地通過下位法（如《民法典》《公司法》《中小企業促進法》等）及其他行政法規和部門規章等把民營企業平等對待的要求嚴格落實。法律的生命力在于實施，執法、司法和守法同樣影響憲法價值的實現效果，要使民營經濟真正公平參與市場競爭，共享先進生產力成果，需明確要求監管者和司法者圍繞公平正義的價值目標，為民營經濟建立良善的市場機制，使優質生產要素向民營企業自由流通。簡言之，追求形式合法與實質價值的統一，踐行實質法治，才能真正彰顯民營經濟在《憲法》上規定的平等主體地位，實現民營企業平等發展的目標。

（二）實質法治是穩定民營企業創新發展信心的根本

民營企業長期沖刺在產業發展最前沿，穩預期一直是民營經濟面臨的難題。尤其在發展新質生產力的要求下，為推動科技創新，民營企業更需穩定的發展環境以保證其不失時機、蹄疾步穩，確保我國市場經濟大盤行穩致遠。然而，隨著新興技術的應用和國際市場的開放，民營經濟不僅遭受傳統風險的持續沖擊，還隨時面臨各類前所未有的新風險，加之近年來國際經濟政治局勢更趨動蕩，民營企業在缺乏制度指引和預測的情況下，難以敏銳感知和自行判斷行業生命周期。為靈活回應社會變化和新興產業發展要求，現行法律往往授權政府出臺經濟政策填補法律空缺，個別政策的易變性、隨機性和短視性等弊端導致一些民營企業難以安心置產、大膽創業，尤其當政策在實質上具有增加行為主體義務或限制主體合法權益的效果時，政策變動可能壓斷新興產業的稚嫩“脊柱”。形式法治所強調的確定性價值，認為只有通過完備的程序制定法律，運行法治體系，制度環境中的不確定性因素才能顯著減少，這能夠較好地阻卻政策不穩定、不清晰帶給民營企業的危險和傷害。

不過，靜態的形式法治論與社會的“實踐性”特征略微失諧，有時無法解決法律動態運轉過程中的問題，①“靜態法秩序”在風云變幻的市場環境中存在先天不足。“新”正是民營經濟新質生產力的本質，民營經濟雖局部飽受政策變動之苦，但其預期不穩主要源于市場飛速變化帶來不可預計的沖擊。因此，即使我們為民營經濟制造了精密的法律“武器”，法律卻由于形式穩定之要求而無法及時跟隨情勢變化作出調整，有可能在現實問題面前發揮不了任何作用，甚至可能與實踐之間出現巨大鴻溝，最終引發公眾對法治價值的質疑和抱怨。

法治不可偏離的是民營企業所期望的制度環境穩定，但平等、自由、公正等具體價值亦是民營企業家“預期”的重要內容。法治應在形式穩定與實質明確的雙重要求下不斷調適、完善，才能構建民營經濟所希冀的有預期、有信心的市場環境。是故，貫徹以形式合法性為前提、以實質價值為核心的實質法治之路更為重要，以此才能保護民營經濟在最大程度上抵御不確定風險，在恢復經營信心的同時激發其創新潛力，最終推動產業升級和新質生產力發展。

（三）實質法治是優化民營企業營商環境的關鍵

營商環境是指市場主體生存發展的制度環境和條件，面對新質生產力所帶來的新要求，市場經濟面臨提升生產要素利用效率、深度優化產業結構和落實綠色發展理念的迫切要求，亟須在一流營商環境下激發民營經濟的科技創新活力，使新質生產力的主要特征得以實現。在一定程度上，優化營商環境的重點是以民營企業需求為中心轉變政府職能。一方面，市場經濟是以市場為根本手段調節資源合理分配的經濟形態，新質生產力強調各類資源（如勞動力、資本）在市場中自主有序流轉，以“無形之手”推動資源分配，為此應區分政府與市場主體間的合理邊界。另一方面，在世界銀行營商環境新指標的要求下，提升政府公共服務質量成為改善營商環境的重要環節。②那么，政府如何行事才能為民營經濟創造優質發展環境？

形式法治觀認為，如果要求政府只依據公開、明確且不會溯及既往的法律來行動，將有效防止政府專斷或濫用權力的現象發生，這對社會主體建立穩定預期非常重要。③政府職權應受法律原則和具體規則的明確限制和規范，否則將帶來“趨利性執法”“懶政怠政”等問題。由此，在我國法治政府建設的基本工作中，政府職能不再被定位為“管制型政府”，“簡政放權”改革要求一部分政府權力退出市場。但“放管服”改革同時強調我國政府應充分尊重市場規律，鼓勵和支持科技創新，肩負維護市場正常運行之責任。可以說，限制權力并非法治政府建設唯一目標，“放管結合”“優化服務”同是法治建設無法忽視的重要環節，我們不可能離開政府的自由裁量，因為在諸如人工智能和區塊鏈金融等法律滯后的行業，權利義務結構部分被重構，必須依靠監管者主動理解市場規律并調整方針策略，才能精準確保各類主體權益平衡，形成適應市場機制和特點的營商環境。可見，民營經濟營商環境的優化并非寄居在純粹形式法治觀念之上，新質生產力要求政府主動培育和引導新興領域發展，因此需給予監管者和司法者一定的自由裁量權，并將“保障民營經濟平等主體地位”等核心價值作為依法行政的原則和目標，建立監督體系壓實法治政府責任，這與“以形式合法為前提、以實質價值為指引”的實質法治觀一致。

綜上所述，在處理民營經濟新質生產力發展這些重大時代課題時，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的形式合法性要求是法治建設的基本目標，但前瞻性新興業態和顛覆性未來產業將成為民營企業的關注重點，市場更期待公權力在明確且精準的價值準繩下，盡可能靈活應對民營經濟發展中不可預測的風險波動。以上需要立法者密切關注立法效果，及時對新興產業發展中的新風險做出明確回應；需要監管者恪守“依法行政”“公平正義”精神，在法律授權下積極開展適度監管和服務工作；還需要司法者在法律可能的適用范圍內能動司法，公正處理和解釋新型糾紛中的司法難題，努力實現定分止爭。因此，強調形式價值與實質價值并重的實質法治對民營經濟新質生產力發展不可或缺，理應成為助力先進生產關系和生產力形成的精神內涵與核心路徑。

四、助推民營經濟新質生產力發展的法治之路

（一）推動“法律主治”和“政策之治”協同共進

在當代中國，政府制定的國家政策已成為指引主體行為的重要方針，其不僅是行政執法的主要依據，還可在司法裁判活動中被轉介適用，①尤其在亟需公權力機關快速響應的重點領域和新興領域，如何提升政府治理效能受到高度重視，②國家政策因程序簡單、靈活多變等優勢被廣泛使用。然而，上述優勢同時意味著政策制定不可能做到程序完備和說理充分，需要反復調適甚至全盤修改，即使政策反復并非政府恣意的后果，但政策變動可能給民營經濟發展帶來無法彌補的傷害。在實質法治的要求下，民營經濟領域首先必須實現“法律主治”之路，③如推進《民營經濟促進法》立法進程。在成熟的立法程序下，法律以人民意志確定根本立場，以書面形式固定主體權利義務，此種具有普適性和穩定性的規范將為民營企業提供安全的經營環境，為民營企業家規劃未來產業提供明確的制度保障。同時，立法者應據法治實際情況完善規則內容，將新出臺的政策通過完備的程序上升為法律，明確憲法和法律是政策的先導或基礎，從依賴政策解決民營經濟問題轉向依據法律保護民營企業順暢發展，并樹立法律精細化理念，④對民營企業主體地位和權利義務做出明確闡釋，這既是對憲法原則的具體落實，亦可避免行政機關隨意執法和濫用裁量權等問題。

此外，立法的滯后性和穩定性特征決定其無法對新出現的問題做出迅速回應，亦不宜隨風險變化而出現劇變。因此，積極認可“政策之治”的優勢并優化，推動其與“法律主治”路徑協同進發，當是保障民營經濟新質生產力發展的良策。盡管實質法治理念允許監管者發揮主觀能動作用，在一定權限內制定政策以靈活維護法治價值秩序的穩定，但其必須重視政策的形式合法性，關注政策的制定程序是否完備，著力增強政策的透明度和穩定性。首先，各級政府在制定指引民營企業開展生產生活的政策時，應當建立健全政策的制定程序，針對如新能源開發、區塊鏈金融、醫療科技等專業性較強的行業，政策制定應充分聽取市場主體意見，向社會公開和反饋公眾意見采納情況，增強政策內容的科學性和實施的可行性。相關政策應結合實際，妥善把握市場安全與產業創新之間的平衡，避免出現內容重復或不協調的政策方針，對民營企業正常生產經營活動造成不利影響，并為企業留出必要的適應調整期。其次，監管者在修改和廢除政策的過程中，應提前與企業家等市場主體充分溝通，合理把握改革節奏，避免過度超越企業對監管的預期，在法律規范可能包含的范圍內謹慎修改和廢止政策。

（二）深化“放管服”改革工作

能否正確處理“有效市場”與“有為政府”之間的關系，直接影響生產要素配置效率和新質生產力發展進度。“放管服”改革是實現政府管制功能和服務功能平衡的重點環節，在給市場主體松綁減負的同時對行政機關的權力“瘦身”，有效提高政務效率，降低企業經營成本。我國應進一步針對“放管服”改革中的不足，持續加強法治政府建設，提升政府治理水平。

首先，實質法治以明確和合理限制監管者權力為前提，強調監管者對法規的忠誠與嚴格遵守，通過“放管結合”規范行政執法的自由裁量權，合理確定監管者在事前準入、事中監管和事后處罰中的權力范圍。一是要求監管者實現民營企業公平參與市場競爭的目標，重點改變準入門檻模糊不清的問題，包括繼續細化負面清單內容，對市場準入標準細致修訂和統一解釋，重點在國有企業長期壟斷的行業清除隱形壁壘，充分鼓勵民營企業牽頭或參與前沿技術開發。二是“簡政放權”不意味著“一放了之”。在全面推行“證明事項和許可事項告知承諾制”等簡政放權工作時，“漸進式”逐步落實和完善政策，對個別“行業頑疾”應謹防監管失靈帶來更為嚴重的市場失靈，在消除準入門檻的同時需加強事中事后監管。三是監管者應依法慎重實施行政監管，避免采取簡單粗暴的“一刀切”方式，包括不得在沒有法規依據的前提下隨意要求市場主體大規模停產、停業，不得隨意創造管轄連接點對民營企業開展跨區域突擊性執法。執法者應明確民營企業所涉及的民事經濟糾紛、行政違法和刑事犯罪間的界限，區分民營企業單位犯罪與民營企業家個人犯罪行為，防止執法機構濫用刑事手段查處民營企業涉及的經濟糾紛。針對近年部分執法機構趨利性執法現象，應嚴禁執法者以亂收費、亂攤派等方式變相向企業索取利益，規范涉案款物處置和罰沒款收繳程序，將來可考慮引入罰款上繳省級財政或中央財政機制，阻滯地方趨利性執法的動機，避免辦案人員“以罰增收”等執法行動，參考法治化營商環境司法評估機制，①評估各類監管與執法行為，對監管機關濫用查封、扣押、凍結等強制措施的行為進行追責問責。

其次，實質法治以提升監管者公共服務實際質量為核心內容，通過“管服結合”要求政府主動作為，從純粹的“管理者”向綜合性“服務者”轉變。服務型政府以人民需求為中心，以現代技術提高服務質量，為社會公眾搭建網絡創新服務平臺，為民營經濟構建更加便利的投資生態環境。隨著“放管服”改革工作不斷推進，我國營商環境大幅改善，但局部地區的民營企業仍面臨較重的稅收或亂收費等問題。各地政府需主動依據減稅降費政策，及時研究減稅降費政策中的具體問題，完善稅費優惠政策精準推送機制，簡化扣稅辦理流程，使政策全面、及時惠及民營企業。

（三）營造公平競爭的市場環境

“平等發展，公平競爭”理念有助于加速各類所有制經濟體共同向更高水平生產力進發，實質法治為保障公平價值的實現，必須使承載這一價值的法律規則和制度體系得到完善。首先，應在民營經濟中打破頭部企業對資源和市場的壟斷，落實中小民營企業傾斜性保護工作，維護民營經濟內部正當的競爭秩序。在發展新質生產力進程中，一些能滿足市場重要需求，且因資金、技術優勢而具有規模效應和行業控制力的大型企業，②已然成為享有權力、具有（準）公共組織特性的特殊主體。一些大型民營企業濫用權力排除他人競爭、獨占生產資源和歧視競爭對手，擠壓了中小企業發展空間。要實現民營企業間的公平競爭關系，必須深刻認識到部分大型企業已成為具有公共性的特殊“私主體”，可能“卡住”所有競爭者“咽喉”，③不能將其單純視為平等主體并簡單通過現有私法規制其權力。同時，隨著Web3.0、區塊鏈和人工智能等前沿技術推動產業組織變革調整，現代企業形態和經營規模的創新給傳統反壟斷法的適用帶來諸多困惑。因此，需在法律中明確大型企業行使“私權力”不得違反比例原則、平等原則等，為其設置相對應的公共責任，④更新相關市場濫用市場支配地位的認定標準，確保相關法規及時應對民營經濟發展帶來的新挑戰，實現各類企業平等自由發展的實質性目標。

其次，應平等對待包括民營企業在內的各種所有制經濟主體，依法保護各類市場主體的平等權和自主經營權。一是保證民營企業享有參與市場活動的平等地位，除在“放管服”環節掃清對民營企業的隱形門檻，公權力機關可鼓勵、引導民營企業專注于如人工智能等特定領域和尚未飽和的新市場，努力在細分市場掌握核心技術，為“專精特新”企業提供專項計劃和政策扶持，幫助民營企業形成科技創新的競爭力。二是保護民營企業獲取經營資源的平等權利，營造公平普惠的金融支持環境。各級政府應明確鼓勵金融機構加大對民營企業科技創新的支持力度，禁止金融機構對民營企業設置不合理、歧視性條件，降低民營企業綜合融資難度。三是平等保護民營企業及企業家的合法權益。在民營企業探索新產業過程中，執法者與司法者應依法平等保護企業經營者的人身和財產安全，嚴厲打擊利用“惡意維權”“惡意訴訟”“惡意詆毀”等方式侵害民營企業及企業家人身財產安全的行為，整治憑空抹黑企業和企業家形象、引導輿論攻擊干擾民營企業正常經營活動的行為。

（四）完善知識產權制度與保護機制

在以發展新質生產力為目標的市場中，民營企業的科技創新成果──知識產權能否得到有效保護至關重要。在民營企業自主發明、成果轉化及產品更新各環節上，知識產權制度需在實質法治理念推動下，依據發展新質生產力要求予以調整，出臺效力確定、內容清晰的法規。首先，新質生產力以科技創新為驅動要素，諸如區塊鏈、人工智能及大數據等新技術可能引發全新的法律問題或挑戰原有規則的適用，立法者在穿透技術本質后，應及時開展釋法或造法工作，以合理解釋將新技術引發的知識產權問題涵攝到現有法規中，僅在無法解釋舊法的情況下“創造新法”，明確技術成果的法律屬性及權利歸屬，最終讓科技創新行為得到市場尊重，使創新成果形成市場價值，激勵科技創新成果涌現。

其次，執法者和司法者應切實保護民營企業知識產權，結合當前知識產權保護制度現狀及實際效果，進一步懲治知識產權侵權和犯罪行為，保證科技創新者享受創新成果。一是著重提升監管現代化、技術化水平，通過建立知識產權侵權線上舉報平臺，快速受理、移交和處理知識產權侵權糾紛，充分借助大數據、區塊鏈技術助力司法行政機關對侵權或犯罪活動追根溯源、固定證據。二是探索建立知識產權侵權懲罰性賠償制度。近年來，懲罰性賠償是知識產權侵權糾紛中備受關注的重點問題，國務院及最高人民法院多次強調應完善知識產權懲罰性賠償制度。①但正如有學者指出，我國知識產權懲罰性賠償的適用條件在各知識產權單行法中尚未統一，如《商標法》《反不正當競爭法》要求侵權人具有較高程度的主觀惡意，與《民法典》的故意要件并非一致，造成認定沖突。②對此，立法者可在《民營經濟促進法》中統一懲罰性賠償的適用條件，依照《民法典》相關規定對上述共性問題做出回應，③將民營經濟中的知識產權懲罰性賠償條件確定為“故意+情節嚴重”。同時，司法者應堅持“補償性賠償為主、懲罰性賠償為輔”的基本原則，在司法能動空間內不斷通過司法解釋或指導性案例持續細化懲罰性賠償數額的計算標準，糾正和彌補當前民事責任力度不夠的缺陷，④在破解補償性賠償過低的困境時，防止賠償數額遠超被侵權人損失或侵權人預期收益，做到嚴格公正司法，確保裁判結果公平正義。

結語

為民營企業創造良好的營商環境，就需要界定政府與市場間的邊界，依法嚴格約束“有形之手”。民營經濟是我國科技創新的核心力量，是經濟活力的基礎，也必將成為發展新質生產力的主力軍。技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級是對民營經濟新質生產力應然狀態的揭示與表達。要實現這三項目標追求，一是鼓勵民營企業在科技創新方面持續脫穎而出，將科技成果投入市場；二是明確市場應助力傳統要素（如勞動力、資本）向民營企業匯集，并不斷挖掘新型要素（如數據、算力）價值潛力，助力民營企業創造新動能；三是期望民營經濟充分發揮創新發展意識和產業創新優勢，①向技術水平高、資源能耗低的新興產業進發。在紓解民營企業發展難題、暢通我國經濟發展血脈的過程中，法治是提振民營經濟活力的關鍵。在實質法治精神指引下，優質的立法工作將提供形式穩定和內核價值明確的法律制度保障，明確鼓勵民營企業大膽創新；嚴格的依法行政將構建一流營商環境，提高政府公共服務的主觀能動性，減少和降低民營企業發展阻礙和成本；公正的司法審判將構筑維護公平正義的最后一道防線，在面臨新興風險時靈活保護民營企業的合法權益；全面的全民守法將引導社會尊重信任民營經濟，激發民營企業家的責任感和創新力，進而助推民營經濟新質生產力發展。

① 《中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報》，新華網，2024年7月18日，http：//www.news.cn/politics/ leaders/20240718/a41ada3016874e358d5064bba05eba98/c.html。

② 《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調：加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，中央人民政府網，2024年2月1日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202402/content_6929446.htm。

③ 參見王琴梅、楊軍鴿：《數字新質生產力與我國農業的高質量發展研究》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2023年第6期，第61頁。

① 參見習近平：《在民營企業座談會上的講話》，《人民日報》2018 年11月2日，第2版。

② 參見習近平：《在民營企業座談會上的講話》，《人民日報》2018 年11月2日，第2版。

③ 參見于文豪：《民營經濟平等發展的內涵與制度體系》，《華東政法大學學報》2023年第6期，第38頁。

④ 參見周文、李雪艷：《民營經濟高質量發展與新質生產力：關聯機理與互動路徑》，《河北經貿大學學報》2024年第2期，第7頁。

⑤ 參見周文、許凌云：《論新質生產力：內涵特征與重要著力點》，《改革》2023年第10期，第8頁。

⑥ 參見徐政、鄭霖豪、程夢瑤：《新質生產力助力高質量發展：優勢條件、關鍵問題和路徑選擇》，《西南大學學報（社會科學版）》2023年第6期，第19頁。

⑦ 參見杜傳忠、疏爽、李澤浩：《新質生產力促進經濟高質量發展的機制分析與實現路徑》，《經濟縱橫》2023年第12期，第27頁。

⑧ 參見韓大元：《中國憲法上“社會主義市場經濟”的規范結構》，《中國法學》2019年第2期，第15頁。

⑨ 參見習近平：《在民營企業座談會上的講話》，《人民日報》2018 年11月2日，第2版。

① 參見沈偉：《法律可以促進中小企業發展嗎？——基于〈上海市促進中小企業發展條例〉立法后評估的實證分析》，《政法論叢》2018年第2期，第37頁。

② 參見馮輝：《金融整治的法律治理——以“P2P 網貸風險專項整治”為例》，《法學》2020年第12期，第29頁。

③ 《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》，中央人民政府網，2016年5月23日，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5079876.htm。

④ 參見田春雷：《金融資源公平配置與金融監管法律制度的完善》，《法學雜志》2012年第4期，第148—149頁。

⑤ 參見丁奕文、周陽、周冬梅等：《從“準入”到“擴張”：限制性市場中科技型民營企業的合法性跨越研究》，《管理評論》2022年第12期，第350頁。

⑥ 《生態環境部通報山東錦華環評造假案》，生態環境部網，2023年5月30日，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/ 202305/t20230530_1031692.shtml。

⑦ 參見鄧建鵬：《區塊鏈的法學視野：問題與路徑》，《學術論壇》2023年第3期，第80頁。

⑧ 參見黃明儒：《論刑法平等保護民營企業的多重意蘊——兼評〈刑法修正案（十二）〉相關條文》，《政法論壇》2024年第2期，第35頁。

① 參見姜長云：《科學把握中國式現代化的內涵要義和創新價值》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2023年第6期，第13頁。

② 參見孫晉：《習近平法治思想中關于公平競爭的重要論述研究》，《法學雜志》2022年第5期，第4頁。

③ 《小微企業融資效率持續提升》，央廣網，2024年4月5日，https：//news.cnr.cn/native/gd/20240405/t20240405_ 526653562.shtml；《金融助力實體經濟“輕裝前行”》，中央人民政府網，2024年1月26日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/ 202401/content_6928345.htm。

④ 參見鄧建鵬、朱懌成：《ChatGPT模型的法律風險及應對之策》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2023年第5期，第92—93頁。

① 參見鄧建鵬：《非同質化通證的法律風險及其規制──以交易平臺為視角》，《法學雜志》2024年第5期，第162頁。

② 參見李雨峰、陳偉：《優化營商環境下政府在知識產權保護中的職能》，《知識產權》2020年第7期，第15頁。

③ 參見董濤：《國家治理現代化下的知識產權行政執法》，《中國法學》2022年第5期，第75頁。

④ 參見蔣華勝、楊嵐：《民營企業知識產權司法保護若干問題（上）——基于廣州知識產權法院的實證數據分析為視角》，《電子知識產權》2017年第10期，第70頁。

⑤ 參見熊選國：《論全面依法治國的戰略地位和作用》，《中國法學》2023年第2期，第12頁。

⑥ 參見高鴻鈞：《英美法原論》（上），北京：北京大學出版社，2013年，前言頁。

⑦ See Lon L. Fuller.， The Morality of Law， New Haven： Yale University Press， 1969， pp.91-94.

⑧ 參見金韜：《價值如何進入法治：形式法治理論的失敗》，《法制與社會發展》2020年第1期，第138頁。

⑨ 參見陳金釗：《實質法治思維路徑的風險及其矯正》，《清華法學》2012年第4期，第70、82頁。

① 參見馮輝：《公共利益、政府規制與實質法治》，《政法論壇》2024年第2期，第138頁。

② 參見李桂林：《實質法治：法治的必然選擇》，《法學》2018年第7期，第73—75頁。

③ 參見于文豪：《民營經濟平等發展的內涵與制度體系》，《華東政法大學學報》2023年第6期，第42頁。

④ 參見李桂林：《實質法治：法治的必然選擇》，《法學》2018年第7期，第77頁。

① 參見金韜：《價值如何進入法治：形式法治理論的失敗》，《法制與社會發展》2020年第1期，第140頁。

② 參見李曙光：《世界銀行營商環境新指標的法治內涵及制度價值》，《中國政法大學學報》2023年第6期，第49頁。

③ 參見陳景輝：《法治必然承諾特定價值嗎？》，《清華法學》2017年第1期，第19頁。

① 參見彭中禮：《中國法律語境中的國家政策概念》，《法學研究》2023年第6期，第24頁。

② 參見劉權：《數字政府建設中數字化與法治化的融合》，《當代法學》2023年第6期，第16頁。

③ 參見邢會強：《政策增長與法律空洞化——以經濟法為例的觀察》，《法制與社會發展》2012年第3期，第124頁。

④ 參見邢會強：《政策增長與法律空洞化——以經濟法為例的觀察》，《法制與社會發展》2012年第3期，第130頁。

① 參見梁平、馬大壯：《法治化營商環境的司法評估及其實踐進路》，《法學雜志》2023年第6期，第76-78頁。

② See Bagley N.， “Medicine as a Public Calling”， in Michigan Law Review， 2015， Vol.114，No.1， pp.75-79.

③ 參見張晨穎：《公共性視角下的互聯網平臺反壟斷規制》，《法學研究》2021年第4期，第159頁。

④ 參見劉權：《網絡平臺的公共性及其實現——以電商平臺的法律規制為視角》，《法學研究》2020年第2期，第52—54頁。

① 《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》，中央人民政府網，2023年7月14日，https：//www.gov.cn/ gongbao/2023/issue_10626/202308/content_6897070.html？ddtab=true；《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》，最高人民法院網，2018年1月2日，https：//www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/76142. html。

② 參見黃細江：《知識產權懲罰性賠償的理論淵源與司法適用》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2024年第2期，第117—118頁。

③ 參見徐方亮：《公司違法分配責任機理與規則完善——基于公司法和民法雙重視角的分析》，《當代法學》2023年第5期，第115頁。

④ 參見肖順武：《反不正當競爭法中懲罰性賠償的拓展研究──兼評〈反不正當競爭法（征求意見稿）〉相關規定》，《當代法學》2023年第2期，第77頁。

① 參見周文、李雪艷：《民營經濟高質量發展與新質生產力：關聯機理與互動路徑》，《河北經貿大學學報》2024年第2期，第5頁。

[責任編輯 李宏弢]

The Path of Legal Guarantee for the Development of New Quality Productive Forces in the Private Economy

DENG Jian-peng， LI Cheng-yu

Abstract： The private economy is a vital and innovative component of China’s socialist market economy， serv？ ing as a significant driver for developing “new quality productive forces”. At present， the new quality produc？ tive forces of China’s private economy faces some constraints on its high-quality development， which are mainly manifested in the policy environment， business environment， market competition and intellectual prop？ erty rights protection， resulting in corresponding obstacles for the private economy when achieving technologi？ cal breakthroughs， obtaining high-quality production factors， realizing industrial upgrading and transforma？ tion. In order to better implement the equal status of the private economy， stabilize the development expecta？ tions and confidence of private enterprises， and optimize the business environment， it is necessary to unswerv？ ingly implement the concept of substantive rule of law. We should concentrate on the four key aspects， which involves promoting the synergy between laws and policies， deepening the reform of the release of management and service， creating a fair and competitive market environment， and perfecting the intellectual property rights system. In this regard， we will focus on solving the difficulties that hinder the development of the private economy， and accelerate the development of the new quality productive forces of the private economy.

Key words： New quality productive forces， private economy， substantive rule of law， business environment， formal rule of law