社會治理變革與行政法主體理論的回應

摘 要：社會治理變革本身是政策變化的產(chǎn)物和社會需要的反映，其呼喚法治方面的應對，中央立法與地方立法都在回應社會治理變化的趨勢。“黨委領導”“政府負責”“社會協(xié)同”“公眾參與”都有其特殊的含義與制度指向。行政法主體理論實際是整個行政法理論的濃縮，有必要在行政法主體理論領域?qū)ι鐣卫碜兏镎归_回應。這種回應對行政行為模式、行政法律責任的定位有著起始的帶動作用，從而迅速構建起“主體-權限-責任”的理論架構，迅速實現(xiàn)“名-權-責”的深度統(tǒng)一。從理論回應需要關注的重點來看，需要精準框定黨規(guī)國法銜接的重點領域，對政府的權責模式規(guī)范化“擠壓”，通過“法法銜接”強化“共管共治”，合理配置私主體的社會治理義務與責任。

關鍵詞：社會治理；黨的領導入法入規(guī)；政府負責

作者簡介：譚波，海南大學法學院（紀檢監(jiān)察學院）教授、博士生導師（海口 570228）

基金項目：海南大學科研基金資助項目“法治視野下的社會信用制度研究”[kyqd（sk）2006]

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.011

一、社會治理變革的政策背景與法治應對

（一）社會治理變革的政策背景

自2013年黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，“社會治理”逐漸經(jīng)歷了從政治概念發(fā)展為法律概念的過程。2017年黨的十九大報告中“社會治理”出現(xiàn)了10次，其第八部分“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”的第六分支內(nèi)容為“打造共建共治共享的社會治理格局”，其中包括“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”以及“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”的表述。2019年黨的十九屆四中全會的主題就被確定為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，該次全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中“社會治理”出現(xiàn)12次，其第九部分“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”，提出要構建“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，在該部分第四分支內(nèi)容“構建基層社會治理新格局”中，又重點提到“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”“發(fā)揮群團組織、社會組織作用”“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。2022年黨的二十大報告“社會治理”出現(xiàn)8次，其第十一部分“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”中的第四分支內(nèi)容“完善社會治理體系”，提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“加強和改進人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”。二十大報告在結構上不同于十九大報告的一處典型就是“社會治理”被置于“國家安全”的大標題之下。另外，社會治理在主體方面的綜合性表現(xiàn)愈發(fā)明顯，對“黨委領導”“社會協(xié)同”“公眾參與”的強調(diào)，更明確了當前的“社會治理”不再是之前政府“社會管理”職能的簡單升級，同時，除了“黨委領導”“政府負責”“社會協(xié)同”“公眾參與”的相對統(tǒng)一表述之外，還增加了“民主協(xié)商”的表述。在概念的延展上，“社會治理”在有些場合被“社區(qū)治理”“市域社會治理”等次級概念所取代，相應的立法拓展與細化也隨之跟進。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）“治理”一詞出現(xiàn)46次，其中與“社會治理”有關的表述有18處。這些實踐與政策表述的變化呼喚行政法理論的整體變化與升級，從行政主體理論到行政行為理論再到行政監(jiān)督救濟理論，都需要回應此種趨勢。這其中行政主體理論作為首當其沖的變化場域，主體多樣化、身份多屬性的確立，對于行為性質(zhì)的分析、行為責任種類的確定有著直接的前瞻性功能。因此，行政主體理論在回應社會治理變革方面首當其沖，值得開展先期關注。

（二）社會治理變革的法治應對需求

社會治理的主要特點在于其已不再是單純的政府管理，而是在政府“社會管理”功能分支的基礎上衍生出的綜合性概念。社會治理的法律依據(jù)也不再局限于傳統(tǒng)的行政（管理）法，而是融合了憲法相關法、行政法、民法、刑法、經(jīng)濟法、社會法、訴訟與非訴訟程序法，實際上是對原有部門法劃定標準的“破”。在305部現(xiàn)行有效法律中占到接近1/6的數(shù)量。①與“社會治理法”能相提并論的“部門法”不再是單純的公法或私法（以及社會法），而應該是如“國家安全法”等涵蓋綜合并在體系上呈開放性的“大類法”的“立”。但從黨的二十大報告中所提出的“國家安全”與“社會治理”的高度關聯(lián)來看，又無法完全將某部法律單單只歸入社會治理法或國家安全法領域。②在這48部有關社會治理的法律規(guī)范之中，既有傳統(tǒng)的依然強調(diào)政府治理的行政法律規(guī)范，也有強調(diào)多元共治的民事法律規(guī)范，同時還包括刑事法律規(guī)范。③與“國家安全法”大體對應的同級概念應該是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等五位一體的諸領域，習近平總書記在《關于〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定〉的說明》的第三部分中，提到“分論”部門主要從“經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國家安全、國防和軍隊等方面部署改革”，大體為“國家安全”的概念定級提供了“定位”。④

社會治理主體集合融入了更多非政府（社會管理）主體?！吧鐣黧w參與社會治理行使的是一種社會屬性的權力即社會權力，社會權力是與國家權力相對應的一種權力形式?！雹偎綑嗔某霈F(xiàn)的那一刻就同樣需要規(guī)制，法治的回應也就變得必然。比如，《民法典》的起草說明中就反復強調(diào)該部法典在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的重要作用，“是保證國家制度和國家治理體系正常有效運行的基礎性法律規(guī)范”②。而從其法條表現(xiàn)來看，有些條文所承載的理念確實已經(jīng)超越了單純的私法規(guī)范范疇。從主體的角度來看，諸如業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)等都已經(jīng)逐漸融入了社會治理的主體行列，這在權利義務方面體現(xiàn)明顯，可以將其稱之為“民事主體的義務公共化”“民事主體的社會義務”。

另一方面，一些傳統(tǒng)的行政法領域的規(guī)范，也開始對一些非政府類的主體賦予義務。如2021年《安全生產(chǎn)法》修改，其對生產(chǎn)經(jīng)營單位的第一責任人義務以及平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領域的生產(chǎn)經(jīng)營單位落實全員安全生產(chǎn)責任制和履行法定安全生產(chǎn)責任制的規(guī)定做了明確，其實就已經(jīng)在明確社會（行政）法中的私主體義務之公法屬性。③在此基礎上，一些地方立法又進行立法的延展，如2022年6月23日通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》則在第3條明確了“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、責任主體內(nèi)部監(jiān)督、社會廣泛監(jiān)督的監(jiān)管工作機制”，從機制上明確了各類主體的傾向性職責。又如2022年7月28日修訂通過的《湖南省安全生產(chǎn)條例》第2條第2款對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人這一概念進行了界定，從主體上進一步明確了私法人的公義務主體地位。

這說明，無論是中央立法還是地方立法，無論是公法或私法，都已逐漸成為當前社會治理在主體方面實現(xiàn)范圍拓展和義務拓展的重要依據(jù)，逐漸形成了功能指向上的“殊途同歸”。

二、社會治理主體的拓展趨勢分析

對應前述黨的全會報告中的表述變化，社會治理主體在“黨委領導”“政府負責”“民主協(xié)商”“社會協(xié)同”“公眾參與”等方面均有明顯的實踐表征及拓展趨勢。

（一）作為社會治理領導主體的黨組織

伴隨著2018年憲法修改過程中將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法首條，“黨的領導入法入規(guī)”在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面的立法上愈發(fā)顯示其全方位的布局性。從目前現(xiàn)行有效的305部法律來看，明確體現(xiàn)“中國共產(chǎn)黨（的）領導“”入法（條）”共計121處，其關涉的主要法律包括一些重要的憲法相關法（如《全國人大組織法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委議事規(guī)則》《立法法》《地方組織法》《選舉法》《監(jiān)督法》《國家安全法》《對外關系法》）、“特殊公職人員法”（如《公務員法》《法官法》《檢察官法》《監(jiān)察官法》《軍人地位與權益保障法》《公職人員政務處分法》《人民武裝警察法》《海警法》），以及其他行政領域的部門法（如《兵役法》《預備役人員法》《軍事設施保護法》《教育法》《民辦教育促進法》《學位法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《體育法》《婦女權益保障法》《無障礙建設環(huán)境法》《慈善法》《退役軍人保障法》《統(tǒng)計法》《審計法》《黃河保護法》《鄉(xiāng)村振興促進法》《工會法》《國防教育法》《愛國主義教育法》《安全生產(chǎn)法》《生物安全法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《糧食安全保障法》《突發(fā)事件應對法》《密碼法》《法律援助法》《行政復議法》《反壟斷法》《關稅法》《公司法》等）。從上述法律的表述方式來看，憲法相關法中對黨的領導的強調(diào)更為宏觀，但其他法律部門諸如行政法、經(jīng)濟法、社會法等則從“社會治理”的角度來詮釋“黨的領導入法入規(guī)”的情形。但如果從社會治理法的角度來審視，“黨的領導入法入規(guī)”的比例與融合度還可以進一步提升。

伴隨著“黨的領導入法入規(guī)”的深度推進，“黨政同責”“一崗雙責”等一些政治性要求的適用范圍逐漸廣泛，①并在一些黨規(guī)國法中得以銜接、細化。以安全生產(chǎn)領域為例，2018年中辦國辦聯(lián)合發(fā)布的《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》就是以《安全生產(chǎn)法》《公務員法》等國法作為制定依據(jù)，并結合了《中共中央、國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》黨政聯(lián)合發(fā)文和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)，是安全生產(chǎn)這一社會治理領域責任主體及其責任具體化的落實典范。該《規(guī)定》在規(guī)定地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制時采取“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的表述方式，是對政治責任與法律責任、黨內(nèi)干部與行政干部等不同領域的公務員或公職人員權責的徹底打通，其規(guī)定“地方各級黨委和政府主要負責人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責任人，班子其他成員對分管范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負領導責任”。這既是對《安全生產(chǎn)法》中安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導的具體化，也是將“黨政主要負責人與班子其他成員”“領導責任”這類政治責任的具化，也是將《中國共產(chǎn)黨問責條例》第6條中的“全面領導責任”“重要領導責任”“主要領導責任”的具體落實。2019年9月中共中央發(fā)布修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》，除了繼續(xù)確認“黨組織領導班子在職責范圍內(nèi)負有全面領導責任”，對“領導班子主要負責人和直接主管的班子成員”“承擔主要領導責任”的前提增加了“在職責范圍內(nèi)”的表述，還對“參與決策和工作的班子成員”“承擔重要領導責任”也增加了“在職責范圍內(nèi)”，落實了《問責條例》“分清責任”的“立規(guī)精神”，從而保證這種政治責任的承擔與行政法或社會治理法中的法律責任承擔之間合乎比例?！吧鐣卫碇黧w政治責任”的細化，凸顯了當下社會治理過程中的強烈政治需求，也是解決我國主要社會矛盾的重要抓手。

毫無疑問，這些中央政策與黨規(guī)規(guī)定也影響到地方立法，比如2023年修訂的《江西省安全生產(chǎn)條例》第7條規(guī)定，“黨政主要負責人是本轄區(qū)安全生產(chǎn)第一責任人，其他負責人對分管范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負領導責任”。但從地方黨委文件的角度來看，江西省委、省政府2014年就印發(fā)了《江西省安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責”暫行規(guī)定》，其中對“黨政同責”和“一崗雙責”都做了界定，前者是指各級黨委、政府對安全生產(chǎn)工作都負有領導責任，其班子成員按照職責分工分別承擔相應的安全生產(chǎn)工作職責，后者是指各級黨政領導干部在履行崗位業(yè)務工作職責的同時，按照“誰主管、誰負責”“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則，履行安全生產(chǎn)工作職責。②2018年12月30日，中共江西省委辦公廳和江西省人民政府辦公廳又聯(lián)合印發(fā)《江西省黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制實施細則》，這既是對前述黨規(guī)的貫徹，也是對地方安全生產(chǎn)立法的回應。該《實施細則》第4條第2款規(guī)定，“全省各級黨委和政府主要負責人是本地方安全生產(chǎn)第一責任人，班子其他成員對分管范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負領導責任”。①這與前述江西省地方立法第7條新增的表述一致。政治責任入（地方）法的過程，不僅確立的是黨組織主體的法律地位及其擁有的權力屬性，更是對新時代黨組織政治責任存于地方行政立法或社會治理法中的模式創(chuàng)設。

（二）擔責具體化的政府職能部門

就社會治理而言，一方面，政府決策（權）不同于黨委決策（權）。政府相對于黨委而言是具體“負責”的法律關系主體，但“自行政權三分的實踐開展以來，決策權作為一項獨立的行政權能在公共行政中發(fā)揮著重要作用”。②另一方面，政府內(nèi)部的責任劃分也日漸清晰。對于權力內(nèi)部的調(diào)整而言，更多的是基于權責統(tǒng)一的理念展開權力的明確歸位。在“濟南明生物流有限公司訴濟南市交通運輸監(jiān)察支隊行政處罰糾紛”一案中，一審法院根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第7條第2款和第3款③以及《山東省道路運輸條例》第6條④認定被告濟南市交通運輸監(jiān)察支隊有查處該案件的職責，具備行政處罰主體資格。2018年12月二審法院支持了一審判決。值得注意的是，2020年11月山東省修改了《山東省道路運輸條例》，其中對第6條的表述有明顯變化，“縣級以上人民政府交通運輸行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路運輸管理工作”。交通運輸監(jiān)察支隊這種“內(nèi)設機構”在地方性法規(guī)中的地位表述被取消。⑤但與之形成鮮明對比的是，《中華人民共和國道路運輸條例》（2016）修改后施行的時間卻是在2022年5月，即在《山東省道路運輸條例》之后，將原第7條的第2款和第3款改為“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門負責本行政區(qū)域的道路運輸管理工作”。在這一修改過程中，作為《中華人民共和國道路運輸條例》下位法的《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》曾在2019年有修改，但作為交通運輸部制定的規(guī)章，其沒有涉及第5條的相應內(nèi)容，即“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門負責組織領導本行政區(qū)域的道路貨物運輸和貨運站管理工作”“縣級以上道路運輸管理機構具體實施本行政區(qū)域的道路貨物運輸和貨運站管理工作”。2022年9月26日《交通運輸部關于修改〈道路貨物運輸及站場管理規(guī)定〉的決定》將第5條第2款改為“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門負責本行政區(qū)域的道路貨物運輸和貨運站管理工作”，與《中華人民共和國道路運輸條例》保持了一致。⑥這種地方性法規(guī)先于行政法規(guī)修改的做法存在一定的政治性風險，但從權責更加統(tǒng)一的角度來看，實際上是對地方特定職能部門權責的一種明確化，也代表一種趨勢。但不可否認在很多現(xiàn)有的立法中仍有類似的表述存在。如2017年3月12日通過的地方性法規(guī)《江西省交通建設工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第5條的前三款就分別規(guī)定了“縣級以上人民政府交通運輸主管部門”“省、設區(qū)的市人民政府交通運輸主管部門所屬的交通建設工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構”“縣級人民政府交通運輸主管部門可以委托所屬的交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構”，這三類主體分別從事“本行政區(qū)域內(nèi)交通建設工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作”“本行政區(qū)域內(nèi)交通建設工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)的具體監(jiān)督管理工作”“受委托負責本行政區(qū)域內(nèi)交通建設工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)的相關監(jiān)督管理工作”。這種不明確的表述極易影響到最終的責任承擔。①因此，上述山東省修法的典型例證很大程度上明確了未來“政府負責”中“負責”的具體意蘊，這也成為“權責一致”在行政權運行領域的主要體現(xiàn)，是在政治責任逐漸明確的同時法律責任也逐漸收緊的一種表現(xiàn)。

（三）系統(tǒng)思維下的主體協(xié)同

黨的二十大報告中專門強調(diào)了“系統(tǒng)觀念”及其下的“系統(tǒng)思維”。在具體的社會治理過程中，“系統(tǒng)觀念”則可能表現(xiàn)為協(xié)同立法、公務協(xié)助等具體制度。2021年《行政處罰法》在修訂過程中，對“系統(tǒng)觀念”“系統(tǒng)思維”做了較為系統(tǒng)的安排。除了其第26條對“公務協(xié)助”這種原本存在的制度作出明確規(guī)定外，第24條第3款和第27條分別對有關人民政府對下放行政處罰權的組織協(xié)調(diào)和“行刑銜接”過程中行政處罰實施機關與司法機關的“協(xié)調(diào)配合”都做了規(guī)定。這種“協(xié)”的理念，與前述的公私協(xié)作“共建”相對應，成為廣泛存在于機關與機關之間的“共治”關系模式。這一點不僅是國法在彰顯的趨勢，也有像《國務院辦公廳關于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》《湖南省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于建立城市管理領域事中事后監(jiān)管與行政處罰銜接機制的指導意見》等規(guī)范性文件在推進。在有些綜合執(zhí)法改革進行得比較徹底的地方，為了保證綜合行政執(zhí)法部門與有關業(yè)務主管部門之間的協(xié)同，還須有相應的地方文件，如《海南省綜合行政執(zhí)法協(xié)作暫行規(guī)定》②《湘潭市城市管理綜合執(zhí)法協(xié)作規(guī)定》《達川區(qū)綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合暫行規(guī)定》《鳳岡縣行政管理與綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合暫行規(guī)定》《新塘街道綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作聯(lián)動機制暫行規(guī)定》?？梢?，這種協(xié)作已經(jīng)在法律和政策之間形成一種相對完整的閉環(huán)。

（四）參與社會治理的私組織

這種私組織的形成以當前城市生活中的社區(qū)化為前提。以《民法典》第286條為例，其涵蓋的主體包括業(yè)主大會、業(yè)主委員會、有關行政部門。③一方面，業(yè)主大會、業(yè)主委員會這些主體與作為傳統(tǒng)民事主體的“業(yè)主”有所不同，其具有較強的組織性，同時與傳統(tǒng)（私）經(jīng)濟治理中強調(diào)社員權的公司社團法人也不相同。如前所述，業(yè)主大會與業(yè)主委員會作為基于購買房產(chǎn)或居住而形成的區(qū)域性極強的組織，與很多事先基于共同目標而組成的非政府其他社會組織亦有不同，這種更多基于偶然情形而“組合”成的“組織化群體”，在“社會治理→社區(qū)治理→小區(qū)治理→家庭治理”中發(fā)揮著獨特的功用。④不僅如此，以家庭治理為依托的家風治理或以小區(qū)治理為基礎的社區(qū)文化治理的興盛，則會帶動社會治理文化的提升，這才是業(yè)主大會、業(yè)主委員會等基于契約關系而形成的“人合”組織最終能帶給整個社會治理格局的潛在塑造，或許正是重拾社區(qū)信任而促進社會治理的無形妙筆。黨的二十屆三中全會的《決定》也專門在“健全社會治理體系”中提到“健全發(fā)揮家庭家教家風建設在基層治理中作用的機制”。而有關行政部門作為接受報告與投訴的部門，也已將社會治理關系的“公”的因素代入民事法律關系之中。

物業(yè)服務企業(yè)作為特殊的民事主體，一方面其與業(yè)主之間有合同關系，另一方面又執(zhí)行政府依法實施的應急處置措施或其他管理措施，而這類措施具有明顯的“公”屬性。對于業(yè)主來說，既要遵守物業(yè)服務合同，還要遵守法律法規(guī)等“硬法”和“管理規(guī)約”等“軟法”，同時在“有關當事人”向行政主管部門報告或投訴后，其還要面對行政主管部門的“依法處理”。從整個過程來看，這已經(jīng)不是單純在《民法典》中出現(xiàn)行政法律規(guī)范的問題，而應歸因于現(xiàn)代社會治理中急需的“共建共治”。民事合同關系中的約束加上行政部門的管理，成為公私法義務共同約束業(yè)主行為的合力，再加上業(yè)主大會和業(yè)主委員會這類非傳統(tǒng)民事主體的出現(xiàn)以及“軟法入（硬）法”的助力，這些社會治理結構發(fā)生的質(zhì)變正是在回應當前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。這就與公司治理結構在公司法這類商法中表現(xiàn)的功用明顯屬于同樣的道理。如果我們說公司法作為商法具有很強的公法架構屬性，那么作為社會治理法表現(xiàn)之一的《民法典》也就承接了社會治理結構在其中法治變化的“供給側(cè)改革”任務?！皹I(yè)主自治”“社區(qū)自治”與“公司自治”在治理結構上實現(xiàn)了殊途同歸。

我們再以2021年《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》（以下簡稱《海南條例》）的修訂為例。其在首條制定依據(jù)中明確了《民法典》和國務院的《物業(yè)管理條例》作為其上位法。但在“物業(yè)管理”的界定上，《海南條例》與國務院《物業(yè)管理條例》并不完全相同，《海南條例》強調(diào)可以由業(yè)主自行管理，但兩者都強調(diào)除了維護建筑物、附屬設施設備和相關場地以及環(huán)境衛(wèi)生外還有對相關秩序的維護。《海南條例》第54條的前兩款回應了《民法典》第286條的部分規(guī)定，對物業(yè)服務人于業(yè)主裝修過程中的義務進行了重點規(guī)定，“應當書面告知業(yè)主房屋裝飾裝修中的禁止行為和注意事項，并對房屋裝飾裝修施工進行現(xiàn)場監(jiān)督”，如果出現(xiàn)違法或違反管理規(guī)約的行為，“物業(yè)服務人應當及時督促其改正”，對仍不改正的，“物業(yè)服務人有權禁止裝飾裝修施工人員和施工材料進入物業(yè)管理區(qū)域，并報告有關主管部門，有關主管部門應當及時處理”。而按照《海南條例》第71條第2款的規(guī)定，一旦物業(yè)服務人拒絕履行上述義務的，可能承擔被警告或罰款的行政法律責任。物業(yè)服務人的這種義務，實際上是基于業(yè)主在裝修過程中未履行“第一性”義務，而其現(xiàn)場監(jiān)督的權利并不是單純基于私法或管理規(guī)約（軟法）的規(guī)定，更多是緣于社會治理的需要，在此基礎上還必須將監(jiān)督結果及時告知有關主管部門，這就與《民法典》第286條第1款的相關規(guī)定有立法精神上的契合。但與《民法典》第286條第3款的“有關當事人”是否契合，則可以探討。但從廣義上來看，不管是《民法典》的規(guī)定還是《海南條例》的規(guī)定，都是為了更好滿足社會治理的需要。物業(yè)服務人的“公（含管理規(guī)約）義務”和“私（含民法本身和物業(yè)服務合同）義務”在這里具有目的趨同性。《海南條例》作為地方立法，是否有必要一定有公法或私法的定位，也可以反思。作為行政法規(guī)，國務院《物業(yè)管理條例》在2018年修改后并沒有在《民法典》出臺后再作修改，在制定依據(jù)上也沒有反映出私法背景。該條例的出臺更多是在2003年時基于行政管理的需要，而當下社會的亟需則是社會治理。2021年11月，海口市綜合行政執(zhí)法局、發(fā)改、資規(guī)、住建、市場監(jiān)管等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于加強小區(qū)加建、改建、擴建等違法行為管控工作的通知》，對小區(qū)違章搭建行為進行治理，實際上對《民法典》第286條也有實現(xiàn)“最后一公里”立法目標的功能。其中對“住建部門”來說，其可以配合“綜合執(zhí)法部門”“要求物業(yè)服務企業(yè)對發(fā)現(xiàn)裝修人申報的裝修方案存在違法情形的，要及時指出并制止，同時第一時間向?qū)俚鼐C合執(zhí)法部門報告”，而對于“對存在違建事實的業(yè)主”“物業(yè)服務企業(yè)可根據(jù)綜合執(zhí)法部門的要求，限制其建筑材料（鋼筋、水泥、砂石等）進入小區(qū)”。這種規(guī)定的級別雖然只是規(guī)范性文件，但其從權利和義務角度進一步規(guī)范了物業(yè)服務企業(yè)的公法義務，是對上位法（《民法典》和《海南條例》）在實現(xiàn)社會治理目標上的很好配合。這種報告義務和限制義務，其實更多來源于之前社會管理的需要。①物業(yè)服務企業(yè)就不再只是扮演收取物業(yè)費的合同相對方角色。在海口市綜合行政執(zhí)法局發(fā)布的《關于印發(fā)〈住宅小區(qū)違建專項整治工作方案〉的通知》（海綜執(zhí)發(fā)〔2023〕10號）中，專門在規(guī)定市政府職能部門、屬地鎮(zhèn)街的職責之外，規(guī)定了小區(qū)物業(yè)服務公司預防、制止和報告的責任，其依據(jù)雖是?？谑凶〗ň趾秃？谑芯C合行政執(zhí)法局聯(lián)合印發(fā)的《關于落實物業(yè)服務企業(yè)對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違法建筑行為履行預防、制止和報告責任的通知》，但“責任”具體包括動態(tài)巡查、書面告知并現(xiàn)場監(jiān)督、制止違法或違規(guī)行為、及時報告、加強人員進出登記管理并宣告相關規(guī)定以及配合執(zhí)法工作。

三、行政法主體理論在社會治理領域的深度回應

社會治理領域的這種主體范圍與功能的拓展，需要整個行政法理論都要及時作出回應。但行政法主體理論務求在此方面率先作出回應，這種回應對行政行為模式、行政法律責任的定位有著起始的帶動作用，從而迅速構建起“主體-權限-責任”的理論架構，迅速實現(xiàn)“名-權-責”的深度統(tǒng)一。

（一）精準框定黨規(guī)國法銜接的重點領域

“黨的領導入法入規(guī)”不單單是作為一種原則，更是要成為一種具體的制度設置，尤其是在關系到安全生產(chǎn)、食品安全、網(wǎng)絡安全等這種關鍵領域的權責歸結的問題上，更需要將黨政權責一致的制度支撐構建起來。就黨規(guī)目前的體系而言，除《中國共產(chǎn)黨章程》外，在黨的組織法規(guī)與行政組織法的對應關系尚需強化的前提下，黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)與具體行政法之間的權責關系就成為可以突破的制度切入口。比如除《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年2月印發(fā)的《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》②也規(guī)定了“‘黨政同責、一崗雙責’，權責一致、齊抓共管”原則，規(guī)定了“地方各級黨委和政府對本地區(qū)食品安全工作負總責，主要負責人是本地區(qū)食品安全工作第一責任人，班子其他成員對分管（含協(xié)管、聯(lián)系，下同）行業(yè)或者領域內(nèi)的食品安全工作負責”。這與2015年修訂后的《食品安全法》第五條有直接聯(lián)系，是對“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責”“統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應對工作”等職責的進一步具體化，黨規(guī)的規(guī)定更進一步強調(diào)了作為整體的政府要與黨委一起“負總責”，同時，也對政府內(nèi)部分管、協(xié)管、聯(lián)系等不同的其他分管領導的責任作出規(guī)定，這是對部門行政法的充實，雖然這種充實主要存在于政治責任層面，但這實際上突破了行政監(jiān)督救濟法過于強調(diào)單位責任而忽視個人責任的制度遺憾。

《黨委（黨組）網(wǎng)絡安全工作責任制實施辦法》第2條對主體責任、第一責任人和直接責任人的主體都做了較為明確的規(guī)定。①另外，該《辦法》第4條規(guī)定，“行業(yè)主管監(jiān)管部門對本行業(yè)本領域的網(wǎng)絡安全負指導監(jiān)管責任。沒有主管監(jiān)管部門的，由所在地區(qū)負指導監(jiān)管責任”。這實際上是對行政權責的規(guī)定，塑造了“黨規(guī)行政法”或“政治行政法”的相應內(nèi)容，在黨政合署的背景下具有特殊意義。網(wǎng)信辦與互聯(lián)網(wǎng)辦公室屬于典型的合署辦公表現(xiàn)形式。上述《辦法》第4條的內(nèi)容實際上是對《網(wǎng)絡安全法》第8條和第50條相關主體及其權責的補全。②

（二）對政府的權責模式規(guī)范化“擠壓”

就目前的情況來看，政府責任的精準化成為未來的一種趨勢。政府責任精準化的有效制度渠道是政府擔責情形的類型化。內(nèi)設機構、下設機構、派出機構、委托機構擔責的情形需逐漸精簡，如前述案例中“領導”和“組織實施”應統(tǒng)合為“負責”，而“所屬機構”承擔責任的情形應杜絕，委托直接出現(xiàn)在地方立法中的情形應逐漸減少，而應視具體情況和需要而定，同時應參照《行政處罰法》中對委托制度的規(guī)定。以公共安全治理為例，政府不斷減少甚至消除自身在其中“有形”或“隱性”的存在，通過不斷釋放社區(qū)自治權減少對社區(qū)事務的直接干預。③

隨著2023年9月《行政復議法》的修訂以及行政復議體制改革的深入進行，一級政府統(tǒng)一復議制度逐漸建構，這也將影響到包括社會治理在內(nèi)的各領域行政糾紛解決的機制優(yōu)化。一方面，對工作部門及其管理的法律法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為的復議，都將交由相應級別的政府來完成。另一方面，對于工作部門依法設立的派出機構依照法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定以及派出機構作出的行政行為不服的復議，也將由本級人民政府管轄。這些變化都會影響到“政府負責”與“統(tǒng)一復議”在權責層面的進一步契合。工作部門管理的授權組織與依法設立的派出機構本身及其權力行使都因此受到限制，這種制度空間的“擠壓”思維一旦確立，將會帶動更多領域的責任機制變化，從而倒逼更多領域行政主體的規(guī)范化建設。

（三）通過“法法銜接”強化“共管共治”

按照前文對社會治理法的劃分，很多法律已經(jīng)在跨部門法治治理方面邁出步伐。2022年6月5日開始施行的《中華人民共和國噪聲污染防治法》在第4條規(guī)定了噪聲污染防治的“社會共治”原則，其第八條第四款規(guī)定“基層群眾性自治組織應當協(xié)助地方人民政府及其有關部門做好噪聲污染防治工作”，其第69條將基層群眾性自治組織在污染防治方面的職責體現(xiàn)出來，即通過“指導業(yè)主委員會、物業(yè)服務人、業(yè)主通過制定管理規(guī)約或者其他形式，約定本物業(yè)管理區(qū)域噪聲污染防治要求，由業(yè)主共同遵守”。該法第70條的規(guī)定模式則與《民法典》第286條較為接近，“對噪聲敏感建筑物集中區(qū)域的社會生活噪聲擾民行為，基層群眾性自治組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務人應當及時勸阻、調(diào)解；勸阻、調(diào)解無效的，可以向負有社會生活噪聲污染防治監(jiān)督管理職責的部門或者地方人民政府指定的部門報告或者投訴，接到報告或者投訴的部門應當依法處理”。2021年8月，民政部公布的《城市社區(qū)居民委員會組織法（征求意見稿）》第54條也專門規(guī)定，“駐社區(qū)單位、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)和社會組織應當支持居民委員會工作并根據(jù)居民委員會安排參與社區(qū)治理，促進社區(qū)共建共治共享”。這里就出現(xiàn)了“行政法+民法+憲法相關法”的組合模式。就社會共治而言，現(xiàn)行有效的305部法律中直接出現(xiàn)的情形包括《食品安全法（2015）》《藥品管理法（2019）》《疫苗管理法（2019）》《反食品浪費法（2021）》《噪聲污染防治法（2021）》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（2022）》《能源法（2024）》。①與“社會共治”表述接近的是“群防群治”，但從“群防群治”出現(xiàn)的場合來看，其規(guī)律性不明顯②。1996年《煤炭法》第7條和1997年《建筑法》第36條都規(guī)定了“建立安全生產(chǎn)的責任制度和群防群治制度”，直到2022年《反電信網(wǎng)絡詐騙法》第4條再次規(guī)定“群防群治”的基本原則，這一表述才在二十多年后再次出現(xiàn)于法條。“齊抓共管”與“群防群治”一起出現(xiàn)在《反電信網(wǎng)絡詐騙法》第四條，其在《安全生產(chǎn)法（2021）》第10條第3款，其表述的意思重點在于負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門相互之間的配合、資源共用與信息共享關系。但總體來看，與“齊抓共管”相對應，又比“群防群治”更顯主動性的表述就是“社會共治”。社會治理從“三治融合”（德治、法治、自治）到“四治融合”（德治、法治、自治、智治），也是“共治”不斷拓展體系、依據(jù)的過程，是我國的基層群眾性自治制度在法治政府建設與法治社會建設之間搭建橋梁的過程。但不論是基于何種前提，社會治理追求的法治社會狀態(tài)應該是在“社會性公共生活領域，社會主體遵循現(xiàn)代法治理念、精神和原則， 在不違反現(xiàn)行法律的強制性規(guī)定即法律義務的情況下，依法自治的社會狀態(tài)”③。

（四）合理配置私主體的社會治理義務與責任

私主體的義務在社會（公）治理的領域往往容易被忽視，這是因為私主體本身的存在機理與制度空間給人造成的制度錯覺。一旦有了義務的相關規(guī)定，相應的責任規(guī)定也容易被忽視。④在2022年9月1日施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第46條和2022年11月30日修訂的《珠海經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)條例》第43條中，分別規(guī)定了物業(yè)服務企業(yè)在對物業(yè)管理公共區(qū)域和共用設施進行巡查時的義務，即發(fā)現(xiàn)存在安全隱患、安全生產(chǎn)違法行為或者發(fā)生安全事故時應當依法采取應急處置措施并及時履行向有關部門報告。但在珠海市2016年的經(jīng)濟特區(qū)立法中，并沒有相應的規(guī)定，2020年珠海市人大常委會公布《珠海經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)條例（征求意見稿）》時，也未見有關物業(yè)服務企業(yè)相關義務的規(guī)定。但從珠海經(jīng)濟特區(qū)和深圳經(jīng)濟特區(qū)各自“法律責任”章的規(guī)定來看，并沒有相應的規(guī)定。就物業(yè)服務企業(yè)來說，其在收取物業(yè)費時的身份已經(jīng)延伸出其新的“發(fā)現(xiàn)”“報告”義務。雖然就其本身屬性而言，物業(yè)服務企業(yè)并不是典型的生產(chǎn)經(jīng)營單位，但由于其本身所關涉的小區(qū)居民的聚居性與社會性，已經(jīng)造就了物業(yè)服務企業(yè)的社會（治理）義務，這一點與基層群眾性社會組織這種憲法相關法中規(guī)定的主體類似。但基層群眾性自治組織在憲法中有明確規(guī)定，而且在一定場合下也具有很強的行政法主體身份，同時在有些情況下能夠成為《民法典》中的特殊法人，而物業(yè)服務企業(yè)更多是基于私法主體的身份這一渠道進入社會治理，這與基于公法身份主體而進入社會治理領域?qū)儆诓煌闆r。

結 語

梁啟超在《論自治》中曾言，“省、府、州、縣、鄉(xiāng)、市、公司、學校者，不過國家之縮圖”①，國家治理也在這里與微化的社會治理之間形成了呼應，大至“人大-國務院”的這種產(chǎn)生與監(jiān)督關系，小至“居民大會-居民委員會”“業(yè)主大會-業(yè)主委員會”“股東大會-董事會”這種基層治理的關系表征，歸根結底源于其治理技術與需要上的“同氣相求”?！皣抑卫眢w系的現(xiàn)代化必然是法治化的方式，現(xiàn)代化治理的一個重要標志就是法治化治理”②。因此，對社會治理問題的研究需要達到系統(tǒng)化法治的趨勢，打破傳統(tǒng)的部門法界限，推動“憲法相關法”中的組織法及“私法”中的組織法與行政法主體理論統(tǒng)合聯(lián)動，這不僅僅是行政法一部部門法或行政法學一類二級學科需要作出回應，也不是單單需要行政法理論作出重整和應對，更需要多部門法在“立改廢釋纂”中發(fā)揮合力，需要多個法學學科共同開展理論的調(diào)整，以適應當前社會治理現(xiàn)象規(guī)范和解釋的需要。因此，更為需要的是在部門法協(xié)同與學科交叉的基礎上展開整體規(guī)范與融合，以期達到各級社會治理領域的法治供給側(cè)實現(xiàn)精準配置，實現(xiàn)各方“權力-權利-責任”的合理配置。

① 至2025年1月，現(xiàn)行有效法律為305部，其中增加的14部法律中，2022年9月通過的《反電信網(wǎng)絡詐騙法》與2023年6月通過的《無障礙環(huán)境建設法》以及2024年6月通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，具有較強的社會治理屬性，可以被歸入社會治理法的集合。

② 其實，對公法和私法的劃分也具有相對性，不能簡單將某一部法律劃入公法或私法領域，而只是結合其某一條文或某類規(guī)范將其歸入公法規(guī)范或私法規(guī)范更為合適。但社會治理法與國家安全法這種高度相關的劃分標準，并不是之前非此即彼的類型化分析方法，而是屬于亦此亦彼的不同認識角度下“殊途同歸”的認識論或方法論。

③ 2024年3月，全國人大常委會趙樂際委員長在工作報告中指出，“推進社會治理領域立法。審議通過刑法修正案（十二）”，甚至將刑法置于社會治理法的重要表征位置。

④ 參見習近平：《關于〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定〉的說明》，《人民周刊》2024年9月9日，第1版。

① 蔡寶剛：《聚焦社會：社會主體參與社會治理的法治觀照》，《求是學刊》2021年第6期，第103頁。

② 參見王晨：《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，《深圳特區(qū)報》2020年5月23日，第A4版。

③ 2021年修正的《安全生產(chǎn)法》第四條第二款規(guī)定：“平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應當根據(jù)本行業(yè)、領域的特點，建立健全并落實全員安全生產(chǎn)責任制，加強從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓，履行本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的有關安全生產(chǎn)義務?！薄栋踩a(chǎn)法》第五條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。”

① 2013年7月18日，習近平總書記在中央政治局第28次常委會上提出，要實行黨政同責、一崗雙責、齊抓共管，第一次明確黨政同責原則。參見楊小軍：《黨政同責是問責制的發(fā)展和完善》，《學習時報》2015年10月1日，第3版。2016年中共中央、國務院發(fā)布《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》，其中再次明確“堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”。

② 2014年同期也有其他省級地方先后通過了有關安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責”的暫行規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古、云南等地。但對具體概念的界定略有不同，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責”暫行辦法》第三條對“黨政同責”和“一崗雙責”的定義表述略有不同，前者是指各級黨委、政府對安全生產(chǎn)工作均負有領導責任，黨委、政府主要負責人共同對本地區(qū)安全生產(chǎn)工作負總責，后者是指各級黨政領導干部在履行崗位業(yè)務工作職責的同時，應當履行安全生產(chǎn)工作職責?！逗笔“踩a(chǎn)黨政同責暫行辦法》（鄂發(fā)〔2014〕16 號）將“黨政同責”定義為“各級黨委、政府將安全生產(chǎn)工作納入工作重要內(nèi)容，黨委對安全生產(chǎn)工作負領導責任，政府對安全生產(chǎn)工作負監(jiān)管責任，黨委、政府主要負責人共同對本地安全生產(chǎn)工作負總責、其他負責人負相應責任”。

① 《四川省黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制實施細則》《天津市黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制實施細則》第四條均與之表述相同，且明確了制定依據(jù)為中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》（廳字〔2018〕13號）。

② 譚波、趙智：《重大行政決策類規(guī)范性文件合法性審查研究》，《北京行政學院學報》2022年第4期，第90頁。

③ 《中華人民共和國道路運輸條例》（2016）第七條第二款規(guī)定：縣級以上地方人民政府交通主管部門負責組織領導本行政區(qū)域的道路運輸管理工作”，其第七條第三款規(guī)定：縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。

④ 《山東省道路運輸條例》（2018）第六條規(guī)定：縣級以上人民政府交通運輸行政主管部門負責組織領導本行政區(qū)域內(nèi)的道路運輸管理工作；其所屬的道路運輸管理機構、交通運輸監(jiān)察機構按照規(guī)定的職責具體實施道路運輸管理工作。

⑤ 2022年3月30日《山東省道路運輸條例》再次對第六條進行了修改并施行，將“縣級以上人民政府交通運輸行政主管部門”改為“縣級以上人民政府交通運輸主管部門”。

⑥ 與之相應的還有該部令的第六十一條中的“交通運輸主管部門”取代了2019年版“部令”第五十七條中的“縣級以上道路運輸管理機構”。

① 2022年通過的地方性法規(guī)《江蘇省交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第五條規(guī)定：縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門按照職責權限，主管本行政區(qū)域內(nèi)交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。交通運輸主管部門所屬的交通建設工程監(jiān)督機構在職責范圍內(nèi)，承擔交通建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的具體監(jiān)督管理工作。

② 《海南省綜合行政執(zhí)法條例（試行）》已由海南省人大常委會于2023年11月24日通過，自2024年1月1日起施行。

③ 《民法典》第二百八十六條規(guī)定：業(yè)主應當遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，相關行為應當符合節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求。對于物業(yè)服務企業(yè)或者其他管理人執(zhí)行政府依法實施的應急處置措施和其他管理措施，業(yè)主應當依法予以配合。業(yè)主大會或者業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，請求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失。業(yè)主或者其他行為人拒不履行相關義務的，有關當事人可以向有關行政主管部門報告或者投訴，有關行政主管部門應當依法處理。

④ 參見譚波：《習近平法治思想的“治論”理念解讀》，《求是學刊》2023年第3期，第26頁。

① 如2002年由當時的建設部發(fā)布的規(guī)章《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》，其第四十二條規(guī)定：物業(yè)管理單位發(fā)現(xiàn)裝修人或者裝飾裝修企業(yè)有違反本辦法規(guī)定的行為不及時向有關部門報告的，由房地產(chǎn)行政主管部門給予警告，可處裝飾裝修管理服務協(xié)議約定的裝飾裝修管理服務費2至3倍的罰款。此規(guī)章中的“物業(yè)管理單位”包括“物業(yè)管理企業(yè)或者房屋管理機構”兩種情形。該規(guī)章的第十七條和第十八條分別從雙向度規(guī)定了物業(yè)管理單位的制止與及時報告義務以及有關部門現(xiàn)場檢查核實并依法處理的義務。

② 除此之外，還有《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規(guī)定》（2016年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布）、《黨委（黨組）網(wǎng)絡安全工作責任制實施辦法》（2017年8月15日中共中央辦公廳發(fā)布）等類似黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。與之形成區(qū)別的是，作為黨的自身建設法規(guī)類的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》（2020年3月9日中共中央辦公廳發(fā)布），對責任的規(guī)定就不再涉及“政”的責任，沒有涉及“黨政同責”，而是從“黨”的責任的角度來闡釋，其第八條第二款規(guī)定“黨委（黨組）書記應當履行本地區(qū)本單位全面從嚴治黨第一責任人職責，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦”，但是存在一崗雙責的規(guī)定，“黨委（黨組）領導班子其他成員根據(jù)工作分工對職責范圍內(nèi)的全面從嚴治黨工作負重要領導責任”，要“按照‘一崗雙責’要求，領導、檢查、督促分管部門和單位全面從嚴治黨工作，對分管部門和單位黨員干部從嚴進行教育管理監(jiān)督”。

① 即：“各級黨委（黨組）對本地區(qū)本部門網(wǎng)絡安全工作負主體責任，領導班子主要負責人是第一責任人，主管網(wǎng)絡安全的領導班子成員是直接責任人。”

② 2017年6月1日起施行的《網(wǎng)絡安全法》第八條規(guī)定：國家網(wǎng)信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡安全工作和相關監(jiān)督管理工作。國務院電信主管部門、公安部門和其他有關機關依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)負責網(wǎng)絡安全保護和監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府有關部門的網(wǎng)絡安全保護和監(jiān)督管理職責，按照國家有關規(guī)定確定。第五十條規(guī)定：國家網(wǎng)信部門和有關部門依法履行網(wǎng)絡信息安全監(jiān)督管理職責，發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，應當要求網(wǎng)絡運營者停止傳輸，采取消除等處置措施，保存有關記錄；對來源于中華人民共和國境外的上述信息，應當通知有關機構采取技術措施和其他必要措施阻斷傳播?！毒W(wǎng)絡安全法》第八條中的“有關部門”與第五十條中的“有關部門”是否屬于同一涵義，值得關注，但它們的內(nèi)涵確定又都受到2017年8月15日由中共中央批準并由中共中央辦公廳發(fā)布的《黨委（黨組）網(wǎng)絡安全工作責任制實施辦法》第四條的“托底”功能影響。

③ 參見劉鳳：《新安全格局下公共安全治理邊界的變遷及其對策——以城市社區(qū)為例》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2023年第7期，第138頁。

① 以上立法后面括號的時間代表“社會共治”表述的入法時間。

② 1990年2月1日實施的《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》第二條規(guī)定：“群眾治安聯(lián)防組織是指居（村）民委員會組建的治安聯(lián)防隊、治安巡邏隊、護街、護村隊等不同形式的群眾性自治組織?！?023年9月1日施行的《廣東省群防群治組織監(jiān)督管理規(guī)定》已經(jīng)取代了上述規(guī)定，并將該條的規(guī)定取消。但從其基本含義來看，應是群眾自發(fā)組織及配合管理或治理的行為，從程度上來看，其與“社會共治”還存在區(qū)別。但《廣東省群防群治組織監(jiān)督管理規(guī)定》第一條也專門強調(diào)“發(fā)揮群防群治組織在共建共治共享社會治理體系中的作用”。

③ 姚建宗：《中國語境中的法治社會及其地方性》，《當代法學》2024年第4期，第6頁。

④ 2023—2024年筆者主持修正《海南經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)條例》，其中就涉及對私主體（物業(yè)服務企業(yè)）的義務設定與責任規(guī)定，其立法過程需要打破一些固有的立法理念。

① 梁啟超：《新民說》，北京：中國文史出版社，2013年，第109頁。

② 李建新：《現(xiàn)代治理體系構建中的地方治理定位與地方立法權限》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2023年第2期，第25頁。

[責任編輯 李宏弢]

The Change of Social Governance and the Response of Administrative Law Subject Theory

TAN Bo

Abstract： Social governance change is itself a product of policy changes and a reflection of social needs， necessitating legal responses. Both central and local legislation are responding to the trend of social gover？ nance changes. “Leadership of Party committee”， “ government responsibility”， “social coordination”， and“public participation” all have special meanings and institutional orientations. The theory of the subject of administrative law is actually a concentration of the entire theory of administrative law， and it is necessary to respond to social governance reform in the field of administrative law subject theory. This response has a start？ ing driving effect on the positioning of administrative behavior patterns and administrative legal responsibili？ ties， thus quickly constructing a theoretical framework of “subject， authority， and responsibility” and achiev？ ing a deep unity of “name， authority and responsibility”. From the focus of theoretical responses， it is neces？ sary to accurately define the key areas for the connection between party regulations and national laws， stan？ dardize and “squeeze” the government’s authority and responsibility models， strengthen “joint management and governance” through “Interface between administrative law enforcement and criminal justice”， and rea？ sonably allocate the social governance obligations and responsibilities of private subjects.

Key words： Social governance， the leadership of the Party shall be incorporated into laws and regulations， government responsibility