行政公益訴訟檢察建議的實踐檢視與規范建構

摘 要：行政公益訴訟檢察建議是檢察機關履行法律監督職能，對行政機關因作為或不作為的方式致使國家利益和公共利益受損的情況進行監督的必要手段。行政公益訴訟檢察建議制度具有鮮明的法律監督屬性，在運行過程中秉持行政優先的原則，在效力上具有一定的拘束性，并獨立于行政公益訴訟程序。檢視當前行政公益訴訟檢察建議制度的實踐，發現其存在約束效力不足、制發次數的非限定性、跟進監督機制不完善、與行政公益訴訟請求不銜接等亟待解決的問題。為有效發揮行政公益訴訟檢察建議的制度功效，應當強化檢察建議的約束力，確立一次制發為限的原則，進一步完善制發后的跟進監督機制，促進檢察建議內容與訴訟請求的銜接，以提高行政公益訴訟檢察建議的實效。

關鍵詞：行政公益訴訟；檢察建議；法律監督；約束效力

作者簡介：譚宗澤，西南政法大學紀檢監察學院教授、博士生導師（重慶 401120）；胡曉航，西南政法大學紀檢監察學院博士研究生（重慶 401120）

基金項目：最高人民檢察院檢察理論研究課題“行政公益訴訟檢察建議理論與實踐研究”（GJ2021D33）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.010

一、問題的提出

黨的二十大報告強調要“完善公益訴訟制度”①，這既是對公益訴訟實踐工作的充分肯定，也是對進一步提升公益訴訟效能作出的戰略部署。自2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）確立公益訴訟制度以來，公益訴訟制度逐漸從頂層設計到實踐落地、從局部試點到全面推開、從初創開拓到發展完善，成為習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。②作為公益訴訟制度的亮點之一，行政公益訴訟檢察建議制度在實現案件分流、提高行政機關履職的能動性方面發揮著重要作用。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等文件的相關規定，檢察機關在向人民法院提起行政公益訴訟之前，應當先向行政機關提出檢察建議。由此，行政公益訴訟檢察建議成為行政公益訴訟必經的法定訴前程序，并承載著人民檢察院對行政機關有無法定職責的判斷、行政機關是否存在違法作為和不作為的判斷，以及對公共利益受損情況的判斷。①目前，學界針對行政公益訴訟檢察建議的研究主要從理論視角切入，圍繞其開展的必要性、類型劃分、法律屬性等方面展開，對行政公益訴訟檢察建議實踐運行的研究付之闕如。本文旨在闡釋行政公益訴訟檢察建議制度屬性的基礎上，對該制度的運行現狀進行分析，進而對行政公益訴訟檢察建議制度的完善路徑展開探討。

二、行政公益訴訟檢察建議制度的屬性厘定

行政公益訴訟檢察建議的本質是檢察機關通過辦理行政公益訴訟案件的前置程序，督促行政機關依法履職，被建議的行政機關需在壓力下被動地改正違法行政行為。《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）是行政公益訴訟檢察建議最相關的規范依據，為分析行政公益訴訟檢察建議制度的屬性提供了四個關鍵視角：一是行政公益訴訟檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職責的重要方式，體現了檢察權對行政權的監督；二是行政公益訴訟檢察建議的適用范圍限于“履行職責中”，不能對行政權的正常運行造成過度干擾；三是行政公益訴訟檢察建議作為檢察機關辦案職能的延伸，具有法律上的拘束力，能夠對被建議的行政機關產生法律效果；四是行政公益訴訟檢察建議是獨立于行政公益訴訟的前置程序，兩者不具有依附關系。這四個方面不僅明確了行政公益訴訟檢察建議制度的運行邏輯，而且進一步指出了行政公益訴訟檢察建議制度的屬性特征。基于此，關于行政公益訴訟檢察建議的制度屬性分析將圍繞這四個方面展開。

（一）體現檢察職能的法律監督性

行政公益訴訟檢察建議代表了檢察機關對行政機關某一行政行為的理解和判斷，對行政機關構成外部的權力制約。《中華人民共和國憲法》確立了人民代表大會之下的“一府一委兩院”憲制架構，并規定人民檢察院是國家的法律監督機關，②構成了檢察機關行使檢察權履行法律監督職能的法治基礎。設置檢察院并賦予它檢察權以履行法律監督職權，這是社會主義憲法在國家機構建制方面的獨特優勢。③2018年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條明確規定了檢察建議是與抗訴、糾正意見相并列的法律監督職權行使方式。④對于公益訴訟而言，時任最高人民檢察院檢察長張軍強調，“公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監督的本職”⑤，進一步明確了公益訴訟的法律監督屬性，也確定了其保障法律實施、促進國家治理的制度功能。在行政公益訴訟中，檢察機關制發檢察建議是履行法律監督職能的實踐活動，屬于檢察對行政的監督，是檢察機關對行政機關在“法律”層面的監督、個案監督、事中事后監督，⑥并在二者之間產生一種司法性的憲法關系。行政公益訴訟檢察建議具有法律授權的公權力屬性，是以權力監督實現法律監督的非訴監督方式。以往的實踐經驗表明，為了達到理想的監督效果，對權力運行的監督不能只依靠強制性的監督方式，還需要同時配合溝通協商、勸誡說服等柔性的監督方式。檢察機關在行政公益訴訟中通過單一的訴訟監督方式監督行政機關已經捉襟見肘，需要充分發揮檢察建議的非訴監督方式的作用。通過制發檢察建議有利于檢察機關與行政機關進行充分的溝通協商，并得到被建議行政機關的主動反饋，有利于消解監督者與被監督者之間的緊張關系，協調促進其他權力為法律監督共同發力。①

（二）尊重行政優先的謙抑性

行政公益訴訟檢察建議作為檢察機關履行法律監督職責的一種方式，來源于中國特色的權力制約監督理論，②目的是通過限制和約束行政權力，規范行政機關依法履職，從而實現“最佳法治行政”狀態。由此，也涉及檢察權的行使邊界和檢察權與行政權的權力關系平衡問題。通說認為，檢察機關應當謹守檢察權的邊界，堅持行政優先的監督理念，嚴格遵循 “在履行職責中發現” 的基本司法規律，不過度干涉行政權的自主空間，讓行政機關充分發揮主觀能動性和專業技術性的優勢。原因在于：一方面，從權力制約監督的角度來看，檢察機關的法律監督“是一種程序性監督和制約性監督，它絲毫沒有凌駕于其他訴訟主體之上的單向的和絕對的權力”③，其在性質上是一種程序性職權行為，而不是一種實體性的權力處分行為。具體到行政公益訴訟檢察建議層面，體現為檢察機關制發檢察建議是為了督促被建議對象發現和糾正問題，且效力僅限于程序性法律監督關系領域，而非代替行政機關作出行政行為。檢察機關不能越俎代庖對行政權造成過度干涉，否則會導致檢察權的偏位和行政權的限縮，有違國家機關之間權力的分工與制衡。另一方面，從現實角度出發，行政機關具備豐富的行政資源，處于經濟建設和社會發展的工作一線，對社會現實情況最為了解，也具備調動各類資源的能力，因而在履行公共職能、化解社會糾紛爭議等方面具有天然優勢。公益訴訟無法取代行政管理，只是對行政管理不足的補充而已。④在此種情況下，發揮行政機關的主觀能動性，由檢察機關制發檢察建議進行查漏補缺，更符合成本效益分析原則的理念，也體現了國家機關權力之間的分工協作和制約監督功能。訴前檢察建議本質上銜接了檢察權、行政權與審判權，給予行政機關自我糾正、自我整改的機會，依托于這種外部監督的方式，行政機關能夠更好地彌補自我監督的不足，也能更及時高效地恢復受損的國家利益或社會公共利益，實現行政權、檢察權、審判權之間的監督與制衡。⑤因此，行政公益訴訟檢察建議應當為行政機關預留行政裁量的靈活空間，使行政機關充分發揮主觀能動性和專業技術性優勢。

（三）具有確定內容的拘束性

從檢察機關的法律監督職能定位來看，行政公益訴訟檢察建議具有公權力屬性，能夠產生法律上的約束力。根據行政公益訴訟的“雙階構造”訴訟程序，檢察建議先行前置程序屬于督促程序，并在內部結構和結果上表現為“命令—服從”的一種強制樣態，即檢察機關通過向行政機關發出履職“命令”，由被建議的行政機關“服從”并履行此“命令”為其設定的義務。⑥時任最高人民檢察院檢察長張軍在2018年大檢察官研討班上指出，“檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況”，要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”⑦。根據《工作規定》的要求，檢察機關制定的檢察建議書應當以檢察機關的名義送達被建議單位，被建議單位在沒有異議的情況下一般應當在2個月內按照檢察建議書的要求履行法定職責并向檢察機關反饋。這表明，檢察建議是一種“強制而非命令的督促”，而其拘束性源于法律的強制力而非領導關系的命令，體現在被建議對象收到檢察建議后必須啟動自查自糾程序，并以書面形式予以回復，否則應承擔相應的法律責任。①同時，檢察建議的內容還存在向前拘束的例外情況，即當檢察機關制發的檢察建議書被上級檢察機關或本院檢察長認為存在不當、被建議單位提出異議并復核成立等情形時，檢察建議將會被變更或者撤回，其效力也會溯及既往。此外，檢察建議的效力還體現在對訴訟程序的影響。由于檢察建議不像司法審判一樣具有決定處理的終局性效力，因此當檢察機關認為被建議單位未按照檢察建議的要求履行法定職責時，需要提起行政公益訴訟通過司法審判程序解決，甚至可以直接依據檢察建議提起確認違法之訴。這在一定程度上為行政公益訴訟檢察建議的效力提供了司法支撐。為了更好發揮行政公益訴訟檢察建議的制度功效，《工作規定》進一步確立了檢察機關的跟蹤督促、考核評估等配套機制，且具有較強的針對性和可操作性，對于提升檢察建議的“剛性”具有重要的規范保障作用。

（四）不依附于訴訟程序的獨立性

行政公益訴訟檢察建議制度作為行政公益訴訟的訴前程序，以法律監督屬性為本質屬性，并由此延伸而形成自身的制度秉性及價值意蘊。行政公益訴訟檢察建議的實踐發展表明其運行不依附于行政公益訴訟程序，而是依附于法律監督權，是檢察機關發揮法律監督職能的一種途徑和方法，本質是檢察機關公訴職能的拓展，②彰顯了檢察機關在訴前程序中的主導作用，這一點與訴訟階段審判權處于主導地位明顯不同。同時，行政公益訴訟檢察建議作為行政公益訴訟的前置性環節，也詮釋了檢察機關的監督效益優先于提起訴訟的效益。當檢察機關發現行政機關存在違法的作為或不履行相應職責時，以檢察建議的方式督促行政機關，并非將檢察建議作為公益訴訟的一個環節或替代方式，而是將其作為一項獨立的制度來完成提起公益訴訟任務。在被建議行政機關按照檢察建議的要求推動問題實質性解決時，就不必然以提起行政公益訴訟為終結。檢察建議欲達成的目標，與行政公益訴訟毫無二致，都是為了糾正行政機關的違法行為以維護國家和社會公共利益，兩種手段之間不過是先聲后實、先柔后剛。③行政公益訴訟檢察建議制度充分體現了檢察機關在訴前階段的法律監督職能及其以檢察監督權為主導的特點，在法律程序地位上屬于獨立于司法審判程序的一種司法程序，是檢察機關履行法律監督職能、行使檢察監督權的重要表現形式。

三、行政公益訴訟檢察建議制度的實踐檢視

自2015年開展檢察機關提起公益訴訟試點工作以來，行政公益訴訟制度不斷發展成熟，作為前置環節的行政公益訴訟檢察建議制度也隨之步入深化調適階段。當前，隨著《行政訴訟法》《安全生產法》《個人信息保護法》等法律中公益訴訟條款的加入，以及《工作規定》《公益訴訟辦案規則》等專門性司法解釋的相繼出臺，關于行政公益訴訟檢察建議制度的規范體系已經初步形成，為其實踐提供了規范供給。然而，檢視行政公益訴訟檢察建議制度的運行實踐，仍需要對其約束效力、制發次數、跟進監督機制以及與訴訟請求的銜接等方面進行反思。

（一）檢察建議的約束效力不足

隨著行政公益訴訟檢察建議成為行政公益訴訟法定的必經程序，實踐中對檢察建議的運用也愈加重視，行政機關借助于來自檢察機關的檢察建議，在行政系統內部予以積極回應、采取有效的整改措施。①近年來，行政機關對行政公益訴訟檢察建議的認可率、回復率持續保持高漲的態勢。自2017年7月1日修訂后的《行政訴訟法》實施以來，全國檢察機關共立案辦理行政公益訴訟案件98.9萬余件，發出檢察建議78.9萬余件，整改率達98.8%。②但這并不意味著檢察建議的內容和目標都能夠得到很好的實現。例如，有些行政公益訴訟檢察建議只是名義上被接受，實質上并未得到被建議單位的重視，被建議單位也未按照行政檢察建議的內容采取相應措施。此外，在反饋形式上也存在口頭回復居多的情況，削弱了檢察建議的制度功效。造成以上問題的原因在于行政公益訴訟檢察建議的約束效力較弱，具體表現為以下三個方面。

在規范用語上，行政公益訴訟檢察建議作為非訴監督方式，常因含有“建議”的字眼而造成理解上的偏差，被認為是檢察機關作出的發揮勸說和指導作用的文件。實際上，行政公益訴訟檢察建議兼具“建議性”和“監督性”，是檢察機關履行監督權的重要表現，被建議行政機關不能將其作為一種勸導性的提醒而可以自由選擇是否執行。

在行為性質上，行政公益訴訟檢察建議雖然是檢察機關基于自身法律監督職能作出的檢察行為，但由于其不具備直接提起訴訟和程序性制約監督的“保障要件”，導致約束力不足。例如，《工作規定》第25條規定了對于在規定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的被建議單位，只能以“通報”的方式給予被建議單位一定的懲戒。③在此情況下，不具有強制約束力保障的檢察建議很難發揮法律監督的實效。

在法律依據上，目前只有作為司法解釋性質的《工作規定》等文件對行政公益訴訟檢察建議作出了相應規定，更高層次、更加完善的法律依據缺失是導致行政公益訴訟檢察建議約束效力不足的重要原因。同時，檢視當前的行政公益訴訟實踐，發現行政公益訴訟檢察建議在援用相關法律規范時還存在嚴重的不規范問題，突出表現為政策導向偏多忽視規范屬性、就事論事偏多缺乏體系價值、中性化的勸誡偏多削弱強制效力、工作總結偏多背離外部行為屬性等。④例如，有的檢察建議書寫道：“建議認真研究，明確在審理物業服務合同糾紛中，關于在物業服務質量存在問題的前提下，業主逾期繳納物業管理費是否構成違約及是否應當支付違約金的認定，統一裁判標準。”⑤其中所使用的“建議”一詞有待商榷，因為檢察機關在訴前程序制定的行政公益訴訟檢察建議時具有法律內容的主張，對被建議主體具有法律上的約束力，不應當是模糊不定或可以自由選擇的。

（二）制發次數的非限定性導致法律效力弱化

在司法實踐中，檢察機關制發行政檢察建議通常采取“一次制發”的模式，但也存在就同一問題向同一行政機關多次制發檢察建議的情況。一種是對于行政機關履職不到位的情況，檢察機關通過多次制發行政檢察建議以期達到督促其履職的目的。例如，深州市人民檢察院就大寺家莊環境污染問題依法立案并啟動調查核實，先后兩次向各責任單位發出四份行政公益訴訟檢察建議，督促其全面履職，進行整改。①另一種是由于行政檢察建議內容不充分或存在瑕疵的情況，為了更好地督促行政機關履職以及有效銜接訴訟程序，檢察機關需再次制發檢察建議進行補強或修正。例如，某縣檢察院向生態環境部門制發的檢察建議內容復制此前發給某鎮人民政府的檢察建議書，導致發給生態環境部門的建議內容闡述的是某鎮人民政府。②

現有法律法規僅規定了檢察機關有權對行政機關制發檢察建議，但對于制發次數的確定問題以及其背后隱含的檢察建議效力期限問題并未作出明確規定。實踐中檢察機關制發檢察建議更多取決于承辦人、負責人或檢察長的意見，缺乏剛性的規范制約和法律文書的嚴肅性。同時，由于多次制發檢察建議效力方面的立法空白，檢察建議法律效力問題并未明確，即檢察機關針對同一或同類問題向同一行政機關制發的檢察建議在行政公益訴訟活動全過程中是一次性的還是持續性的，多次檢察建議是否應當有時間上的作用期限。檢察機關多次制發檢察建議的做法一定程度上違背了《工作規定》第4條中的“準確及時”“必要審慎”原則，一方面可能會影響行政的主導性，對行政機關的首次判斷權造成干擾；另一方面會導致檢察監督的嚴肅性和規范性不足，影響檢察建議的效力和回復期限，造成司法資源的浪費，最終影響到訴前程序的規范化推進。③

（三）檢察建議跟進監督機制構造不完善

行政公益訴訟檢察建議制發次數的非限定性一定程度上導致后續程序的銜接不暢。為充分發揮公益訴訟檢察職能，最高人民檢察院自2019年開展了公益訴訟“回頭看”專項活動，要求各地檢察機關結合本地實際情況制定《檢察機關公益訴訟“回頭看”專項活動工作方案》，推行檢察建議跟進監督“回頭看”常態化評估模式，進一步提升檢察建議的監督實效。“回頭看”工作方案是對檢察建議是否落實到位的持續跟進監督機制，將工作重點聚焦于整改完畢或終結后易發生“反彈回潮”的案件。目前，該項工作已經進入常態化階段，各地檢察機關公益訴訟部門通過報送“回頭看”工作數據、撰寫相關工作報告等形式，對公益訴訟整改成效進行長期性的評估論證。

然而，結合目前司法實踐，行政公益訴訟檢察建議的跟進監督機制本身存在較大問題。具言之，檢察建議發出后的“跟進監督”涉及兩個階段：一是檢察建議履職回復期滿后，檢察機關對于被建議行政機關的回復情況進行的“跟進調查”。若被建議機關的履職情況與檢察建議相符，檢察機關則作出終結訴前程序的決定，反之則作出提起行政公益訴訟的決定。二是公益訴訟訴前程序終結后，檢察機關對被建議機關就同一問題或同一類問題發生公益損害的“跟進調查”。對于訴前程序終結后，跟進監督回頭看發現的“反彈回潮”問題，檢察機關應當如何處理并未有明確的規定。實踐中，檢察機關一般有兩種處理方式：一是“直接提起訴訟”模式。例如，“安徽省蚌埠市淮上區人民檢察院督促治理北淝河跨界水污染問題行政公益訴訟案”被建議單位經開區管委會雖然已經清理了堆放的垃圾，水質有所改觀，但是在“回頭看”活動中發現溝渠未得到有效治理，存在整改不到位等問題。經蚌埠市人民檢察院批準并商蚌埠市中級人民法院同意，淮上區人民檢察院依法向蚌埠市淮上區人民法院提起行政公益訴訟。④二是“另行立案處理”模式，即針對上述情況，檢察機關選擇另行啟動行政公益訴訟立案程序，再次制發檢察建議。由此涉及的問題是，行政公益訴訟訴前程序終結決定作出后，對于后續跟進監督過程中發現的“反彈回潮”現象是否可以隨時直接提起公益訴訟以及是否應有條件限制缺乏明確規定。

（四）檢察建議與訴訟請求的銜接不恰

行政公益訴訟檢察建議作為提起行政公益訴訟的必經程序，是訴前程序的兜底環節，其與訴訟程序的銜接狀況關乎著行政公益訴訟制度的運行實效。無論是訴前程序還是訴訟程序，都應當僅以督促對特定公益保護負有監督管理職責的行政機關依法行政為目的。①《公益訴訟辦案規則》第75條對行政公益訴訟檢察建議的內容提出了方向性的要求，規定檢察建議應當與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接，從而保證檢察建議的內容與檢察機關的訴訟請求在程序上的前后銜接。之所以規定兩者相銜接是為了防止訴訟前后程序的內容要求差異過大，避免行政機關出現無所適從的情況，更有利于充分發揮檢察建議的功能和維護檢察監督的權威。然而，在行政公益訴訟實踐中，往往存在檢察機關提起的行政公益訴訟請求與檢察建議不一致，甚至前后矛盾的情況，法院由此裁定駁回檢察機關的訴訟請求導致檢察機關在程序上敗訴。如在“沙洋案”中，訴前檢察建議依據的事實是某公司與人防辦的爭議數額為10萬元，而訴訟請求依據的事實則變為138萬元。對此，法院認為訴訟請求與訴前檢察建議所依據的違法事實不一致，需要檢察機關重新制發或者補發檢察建議后再提起公益訴訟，否則將裁定駁回檢察機關的訴訟請求，而檢察機關為了避免敗訴選擇了主動撤訴。②

產生以上問題的原因主要是對《公益訴訟辦案規則》第75條中“銜接”的要求存在理解偏差，具體表現為形式標準的認識和實質標準的認識兩種情況。在形式標準層面，“銜接”可以從文義解釋的角度理解為行政公益訴訟檢察建議的內容應當包含行政公益訴訟的請求，訴訟請求的內容范圍應當小于檢察建議的內容范圍；在實質標準層面，“銜接”可以理解為要求行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟的請求在內容和邏輯上具有一致性，注重訴前程序與訴訟程序的整體性。基于理解的不同，引發了實踐層面行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟銜接不暢的問題，并具體體現在銜接期限、銜接標準和銜接內容等方面。《公益訴訟辦案規則》第47條規定了檢察機關辦理行政公益訴訟案件的審查起訴期限一般為1個月，并從檢察建議整改期滿之日起計算。但是由于對涉及的具體期限問題未作出明確規定，仍導致實踐做法的千差萬別。例如，對于銜接起訴期限的開始時間，有的檢察機關將行政機關作出回復之日或回復期限屆滿之日起作為起訴期限的起算點，在“禮泉縣人民檢察院訴禮泉縣農牧局行政公益訴訟再審案”中，禮泉縣人民法院在原審和再審中皆認為案件的起訴期限應從禮泉縣人民檢察院收到檢察建議回復之日起算；③有的檢察機關在檢察建議整改期滿后遲遲不提起訴訟，在“山東省濟南市槐蔭區人民檢察院訴槐蔭區應急管理局、區消防救援大隊不履行消防監管職責公益訴訟案”中，槐蔭區人民檢察院于2021年5月11日分別對槐蔭區應急管理局、區消防救援大隊立案調查發出檢察建議，但兩單位均未按檢察建議履責，公益侵害仍在持續，槐蔭區人民檢察院直到2022年1月21日才向槐蔭區人民法院提起行政公益訴訟，從發出行政檢察建議到提起行政公益訴訟歷時8個多月；④有的檢察機關則是在一定期限范圍內任意確定起訴期限，在“河北省棗強縣扶貧項目補貼行政公益訴訟案”中，棗強縣檢察院于2018年10月17日向縣扶貧辦發出檢察建議，縣扶貧辦于同年12月5日作出回復，但是棗強縣檢察院在跟進調查中發現縣扶貧辦存在不依法履職的行為致使國家利益持續處于受侵害狀態，在2018年12月24日向棗強縣人民法院提起行政公益訴訟。⑤此外，關于起訴期限的一般保護期和特殊事項的最長保護期在實踐中也是懸而未決的難題。檢察機關提起行政公益訴訟是以行政機關不依法履行職責或履行職責達不到法定要求為標準，行政機關明確表示拒絕履行或完全不履行的情況屈指可數，履行法定職責不全面、不充分、不徹底的情況反而層出不窮。①所以，認定行政機關履行法定職責是否到位是確定銜接標準的切入點。由于現有的法律法規沒有對“不履行法定職責”的標準進行明確規定，使得法院與法院之間、法院與檢察院之間對同一類案件產生不同的認定結果，同時對行政機關客觀上履職不能等因素也欠缺科學合理的評價標準。在銜接內容上，檢察建議內容與行政公益訴訟請求在具體內容上的銜接是保證檢察機關履行法律監督職能、保障訴訟活動正常高效開展的重要前提。然而，實踐中仍存在銜接不恰的情形，并主要表現為內容不完全一致。例如，在行政機關根據檢察建議的要求部分糾錯或履職時，公益訴訟請求的內容一般會小于檢察建議的內容；在檢察機關發現行政機關還存在遺漏的或新實施的違法行為時，提起的公益訴訟請求內容可能會大于檢察建議的內容。

四、行政公益訴訟檢察建議制度的完善路徑

如前所述，目前行政公益訴訟檢察建議制度仍存在諸多問題，影響到其自身的規范性和有效性，不利于對行政機關的監督和公益的保護。因此，有必要針對行政公益訴訟檢察建議制度存在的不足進行完善，從而保證行政公益訴訟訴前程序的順利開展和目標任務的實現。

（一）加強檢察建議的約束效力

行政公益訴訟檢察建議約束力不足的根源在于行政檢察職權的規范依據不足。②一方面，《憲法》《組織法》等上位法的規定比較原則，沒有對行政公益訴訟檢察建議作出具體規定，無法為具體實踐活動提供明確的法律依據。另一方面，效力層級較低的地方性法規、司法解釋等規范性文件效力作用有限，更多的是發揮著解釋性和協調性的作用。要將行政公益訴訟檢察建議做成剛性、做到剛性，必須首先做好規范層面的工作，使檢察建議制度化、規范化、程序化、機制化，向規范化要剛性，這是檢察建議剛性化的必要步驟。③因此，應當完善行政公益訴訟檢察建議的法律規范體系，在即將出臺的《檢察公益訴訟法》和未來《人民檢察院組織法》等法律的修訂中作出相應規定，進一步明確行政公益訴訟檢察建議的適用范圍和強制約束力。在此過程中，需要注意檢察機關行使檢察權的邊界和底線，遵循行政優先原則，避免將法律授予的權力異化成為恣意干預行政權的“法寶”。同時，需要解決檢察建議在援用相關法律規范方面存在的問題。從本質上講，檢察建議所針對的是行政機關實施法律的狀態，所以在行政公益訴訟中檢察機關只有通過完整的、細密的援用法律，才能夠使相關法律問題得到有效解決。為此，檢察機關在制發行政公益訴訟檢察建議時要樹立自覺援用法律的意識，運用法治思維對事實進行剖析，分析其背后蘊含的法律問題，并依法提出相應的解決方案，并在過程上將援用的每一個法律規范具體化，充分論證推理過程中涉及的法理，有針對性地解決行政機關在執法價值、執法理念、執法依據等方面存在的問題。

在具體的權力配置上，由于檢察建議呈現出的“單向性結構”無法因應現實需求，因此應當在行政公益訴訟訴前程序加入司法性元素，賦予檢察機關在檢察建議環節充分的調查核實權，使檢察建議呈現“雙向性結構”④。訴前檢察建議作為行政公益訴訟案件整體程序的前置必經環節，在此過程中檢察機關的調查核實權越得到充分行使，越有利于后續工作的開展。雖然《工作規定》第14條規定了檢察機關工作人員在檢察建議程序中可以采取一定措施調查核實案件涉及的內容，但該調查取證權力非常小，被形象地稱為“柔性協作機制”①，無法滿足行政公益訴訟檢察建議獨特的實踐需求，因此應當通過更高層次的法律規范供給來保障檢察機關調查核實權的“落地”，并賦予檢察機關在特定情況下對妨礙檢察機關取證行為可以采取司法強制措施的權力。②保證檢察機關充分行使調查核實權不僅有利于在訴前檢察建議環節調查和保存證據，提高檢察建議的針對性，而且有利于警示行政機關，督促其依法履職，促進行政公益訴訟目的的實現。需要強調的是，從能動履職角度出發，檢察機關應恪守行權邊界，若其他機關較之于檢察機關更具有優勢時，檢察機關需保持弱能動性。③賦予檢察機關在檢察建議環節充分的調查核實權，并非要求檢察機關在每一個案件中都必須行使該項權力，而是應當保持必要的克制以避免權力濫用，只有針對重大疑難的違法事項或事實不清的案件時才需要啟動調查核實程序。

（二）確立檢察建議制發次數的限定原則

為了維護檢察監督的安定性和可預測性，行政公益訴訟檢察建議的制發應當恪守“準確及時”“必要審慎”的原則，針對同一或同類問題向同一行政機關制發檢察建議以一次制發為原則、多次制發為例外。由于檢察建議不存在所謂的“有效期”限制，檢察建議一經作出即被推定為合法有效，除非因瑕疵被依法撤銷或變更。因此對于行政機關履職不到位的情況應當適用一次制發的原則，對于檢察建議內容不充分或存在瑕疵的情況可以多次制發，以保證訴前建議的必經性、準確性和權威性。采用一次制發為原則、多次制發為例外的模式保障了檢察機關、行政機關和審判機關工作開展的規范性和約束性，有利于保障行政公益訴訟程序的順利推進和保護公益目的的高效實現。

對于檢察機關而言，檢察機關在實踐中多次制發行政檢察建議的原因更多在于行政機關履職不到位或怠于履職，因此希冀通過多次制發檢察建議達到督促其履職的目的。顯然，為了督促行政機關履職而多次制發檢察建議，一定程度上違背了訴前程序的實質意義以及檢察建議的制發目的，并導致檢察建議的約束效力降低。反之，采用一次制發的模式更有利于增加行政檢察建議的剛性效力。行政機關收到檢察建議后不履行法定職責將會面臨行政公益訴訟，不再會有第二次督促的機會，從而增強行政檢察建議的效果導向。另一種情況是，被建議行政機關在收到檢察建議書后雖然履行監督管理職責并采取整改措施整改，但是對于持續處于受損狀態下的國家利益或社會公共利益而言，被建議行政機關的履職義務是呈持續狀態的。對于實踐中“反彈回潮”的情況，積極履職不代表全面履職，行政機關的作為義務不因其怠于履職而消滅。因此，為了節約司法資源，對于符合“直接提起訴訟”的案件，無須再次重啟行政公益訴訟訴前程序而重新制發檢察建議。同時，一次制發也有利于保證檢察機關對檢察建議的制發更為謹慎，提高檢察建議的內容質效和規范化水平。

對于行政機關而言，檢察機關基于尊重行政權首次判斷權，通過檢察建議的方式給予行政機關積極整改的履職期限，但由于其主觀原因而拒絕履職或履職不到位，致使公共利益依舊處于受損狀態。此時檢察機關應當提起訴訟而不提起訴訟，選擇繼續制發檢察建議督促履職，會致使檢察建議的效力受到很大程度上的削弱，給行政機關留有怠于履職的空間。實際上，提起行政訴訟本身并非目的，只有在通過訴前程序“督促履職”后，國家利益或者社會公共利益仍無法得到有效維護的情況下，檢察機關才可以啟動訴訟程序，請求法院對行政行為是否違法作出實體裁判。④此時訴訟程序的啟動則既滿足維護國家利益與社會公共利益的迫切需求，也是發揮檢察機關法律監督職能的價值所在。

對于審判機關而言，一次制發行政檢察建議更便于案件審理的進行。審理檢察機關提起行政公益訴訟案件的法院一般將檢察機關是否制發訴前檢察建議作為提起訴訟的前置環節，按照“一事一建議一訴”為原則審理案件。以一次制發檢察建議為限便于人民法院對于檢察機關制發檢察建議的事實認定，避免一個案件中存在多個檢察建議而增加案件受理難度，甚至因無法認定事實而導致案件回到原點，再由檢察機關重新制發檢察建議，不利于及時有效維護國家和社會公共利益。

（三）完善行政公益訴訟檢察建議的跟進監督機制

為保證行政公益訴訟檢察建議的“效果剛性”，檢察機關發出檢察建議后并不意味著訴前程序的終結，檢察建議的采納與落實情況才是決定訴前程序價值功能能否實現的關鍵因素。為了有效鞏固公益訴訟專項監督成果，《公益訴訟辦案規則》第77條明確規定了檢察建議制發后檢察機關應當對行政機關的履職情況進行跟進調查。①但由于規定的內容較為原則，缺乏具體操作規范和效果評估機制，導致各地檢察機關“跟進調查”的做法不一，在一定程度上給檢察建議的落實監督帶來了現實困難。同時，由于現有法律規定的不明確性和實踐做法的不一致，導致被建議行政機關持續處于一種被訴的狀態之中，嚴重影響行政活動的正常開展。因此，為了更好地維護國家和社會的公共利益、及時糾正行政機關的違法行為，應當進一步完善行政檢察建議的跟進監督機制。一方面，要積極幫助、支持、配合被建議單位落實檢察建議。通過詢問、走訪、磋商等方式及時掌握被建議單位的整改落實情況，主動配合分析和研判存在的問題、原因及解決措施，及時提供支持和幫助。②這在實踐中已有地區先試先行并取得了良好的治理效果。例如，在“福建省福州市臺江區人民檢察院訴臺江區文化體育與旅游局不履行文物保護監管職責公益訴訟案”中，通過召開座談會、聯席會等方式推進文物修繕工作，還通過邀請省、市人大代表和政協委員監督等方式，最終實現“橋樹共保”的良好效果。同時，法檢兩院還協同推動當地政府制定出臺《福州市市級及以上文物保護單位本體范圍及周邊環境綠化管理工作導則》，建立健全了文物保護的長效機制。③另一方面，要加強對行政公益訴訟檢察建議的跟蹤督促。檢察機關在發出檢察建議后應當密切關注被建議機關是否產生新的違法行為，并實時調整監督方案以保證檢察建議的內容與后續可能產生的訴訟請求內容相對應。檢察機關向有關單位制發行政檢察建議時，可以視情況抄報同級相關部門，并將相關情況報告上一級檢察院，上一級檢察院要加強備案審查，及時了解掌握檢察建議的情況，必要時可由上級檢察院進行跟進監督。④要建立健全檢察機關與紀檢監察機關、上級行政機關的協同聯動機制，實現行政公益訴訟檢察建議與監察建議、行政建議貫通銜接，形成監督合力。對于一般的案件檢察機關按照上述要求便可以解決，而上文提及的“反彈回潮”案件則需要單獨予以剖析。

對于極少數行政公益訴訟檢察建議不能落實，必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達到辦理一案、警示一片、教育社會面的效果。⑤本文認為，對于“反彈回潮”的案件檢察機關應當依法直接提起訴訟，但需要受到嚴格的條件限制。首先，從起訴條件的角度出發，檢察機關提起訴訟應嚴格遵循“三同一”原則，即對于“同一行政機關”未依法履職或履職不到位，而導致“同一地點”“同一問題”繼續發生損害公共利益的，檢察機關可以直接提起行政公益訴訟。對于不符合上述條件的案件，則需要檢察機關在跟進監督時發現“同類”的案件線索，作為新的案件另行啟動立案調查。同時，檢察機關對于“反彈回潮”的案件依法直接提起訴訟需要遵循訴之利益原則。所謂訴之利益原則，是指檢察機關為了督促行政機關履行職責、維護國家利益或社會公共利益而訴諸訴訟的手段，從而謀求判決的利益及必要。在具體行政公益訴訟案件中表現為，檢察機關提出的訴訟請求具有應由法院作出實體判決的必要。①現實中，行政公益訴訟案件通常因被建議行政機關隨時履職或糾正違法行為而致使訴訟請求全部實現，從而喪失訴訟的利益。②訴之利益原則的功能價值在于防止濫訴的情況出現，節約司法資源，最大程度地保護國家利益或社會公共利益。對于目前跟進監督“回頭看”工作中發現的“反彈回潮”案件頻發的情況，檢察機關若對此不加條件限制地紛紛提起訴訟，將會違背訴前程序的制度定位與功能價值，從而加重司法工作的負擔。

檢察機關對于“反彈回潮”的案件依法直接提起訴訟還涉及被建議單位的訴前異議權保障問題。現有法律對檢察建議送達后的異議權進行了粗略規定，但并未作出具有可操作性的細化規定。因此，為了相關問題得到實質性的解決，應著重保障被建議單位在此階段的程序參與權，檢察機關在處理訴前異議時應嚴格遵循一定的程序和標準，以增強行政公益訴訟訴前程序整體的司法對抗性。具體而言，對于“直接提起訴訟”的行政公益訴訟案件，檢察機關決定起訴后，應當書面告知被建議單位，被建議單位應當在收到書面異議之日起3日內向檢察機關提出書面異議。經檢察機關核實認為異議不成立、有必要直接提起行政公益訴訟的，應當及時將核實情況回復被建議單位。結合司法實踐情況，在不超過最長起訴期限的情況下，可考慮設定為：檢察機關制發檢察建議后，在跟進監督程序中對于被建議行政機關未依法履職或履職不到位，而導致同一地點、同一問題繼續發生損害公共利益的，自發現國家利益或社會公共利益受損之日起1個月內決定直接提起訴訟。

（四）促進檢察建議與訴訟請求的銜接匹配

《最高人民檢察院關于全面深化檢察改革進一步加強新時代檢察工作的意見》提出，要規范制發公益訴訟檢察建議，加強檢察建議與提起訴訟有機銜接。

行政公益訴訟檢察建議內容與行政公益訴訟請求的銜接是檢察建議與提起訴訟銜接的重要節點，保證兩者的有序銜接是實現檢察機關的身份角色從訴前法律監督者到訴訟程序起訴人轉變的要求，從而影響到行政主體在行政公益訴訟案件中的履職成效和責任承擔的實現效果，最終關乎中國特色檢察公益訴訟制度的完善。《公益訴訟辦案規則》第75條對于行政公益訴訟檢察建議與行政公益訴訟請求的“銜接”要求，本質上是對行政公益訴訟檢察建議的效力范圍進行了界定，即行政公益訴訟檢察建議的內容決定了后續訴訟階段檢察機關的訴訟主張，檢察建議未提出的內容在訴訟程序中不應列為訴訟請求，以凸顯訴前程序的必經性和嚴肅性。這也意味著，對于“銜接”的認定應當采用實質標準，即檢察機關在確定訴訟請求時，應當以訴前檢察建議為基礎，根據檢察建議發出后至起訴前行政機關的履職情況，以及所達到的實際效果進行調整。③訴訟請求的內容如果超出訴前檢察建議的范圍，檢察機關應當提交相關材料說明理由，未提交相關材料或者理由不成立的，法院應裁定不予受理或駁回起訴。④這需要進一步在銜接時限、銜接標準和銜接內容等方面予以細化。

在銜接時限上，如果過早啟動訴訟程序，則會使得訴前程序只是走過場，淪為訴訟程序的附庸，⑤過晚啟動訴訟程序將會導致國家利益和社會公共利益持續受損。因此，應當在即將出臺的《檢察公益訴訟法》中對檢察機關提起行政公益訴訟的期限作出合理的界定，具體可以參考《行政訴訟法》中關于起訴期限起點的規定，即將行政機關回復檢察建議之日或檢察建議期滿之日，檢察機關知道或應當知道行政機關仍未履行法定職責而使國家利益或社會利益持續受到損害或嚴重威脅之日。同時，應當對銜接過程中涉及的起訴期限一般保護期和特殊事項最長保護期予以明確規定。《行政訴訟法》第46條和最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第64條分別規定了行政訴訟6個月的一般期限和1年的絕對保護期限。由于行政公益訴訟中檢察機關的角色定位和活動目的不同于普通行政訴訟中的起訴人，且行政公益訴訟的程序更為復雜、涉及內容更為繁多，因此不能直接適用上述規定中的期限要求。結合行政公益訴訟的實踐情況，應當將提起訴訟的時限設定為1年，從而保證檢察機關有充足的時間處理復雜特殊的行政公益訴訟案件，也能夠避免起訴期限過長而影響監督實效和公信力。同時，對于特殊事項的最長保護期，應當充分考慮行政機關的履職情況。如果行政機關已經糾正違法行為，但是由于國家利益和社會公共利益的恢復需要一定的期限，此時檢察機關應當充分考慮事項的特殊性，為行政機關設定必要的緩沖期限，避免對行政權的過度干擾和侵犯，實現司法資源的優化配置。

在銜接標準上，首先需要區分訴前程序中的違法行政行為與訴訟中的違法行政行為是否“基于同一事由、屬于同一類別、損害同一公益”①。若是，則符合提起公益訴訟的對象要求；若不是，則需要另行履行訴前程序。同時，應當進一步對行政機關是否履行法定職責的認定標準予以細化，并將國家利益或公共利益是否受到侵害作為補充標準。申言之，對于行政機關履行法定職責的認定標準應當從行為要件和結果要件予以判斷，只有行政機關依據自身職權在客觀上積極采取了相應行為，并在最大限度上使得受損的國家利益或公共利益得以恢復時，才應當認定行政機關履行了法定職責，而不是僅通過結果要件直接給予否定。②對于行為要件的認定需要從主觀方面和客觀方面綜合判斷，主觀上看行政機關是否有不履行的故意，客觀上是否窮盡法律法規授權的手段。③此外，對于行政機關是否履行法定職責的認定還有兩種情形需要進一步明確，即行政機關履行了法定職責而公益受損情況沒有消失和行政機關未履行法定職責而公益受損情況自然消失。對于前一種情況，若行政機關已經窮盡了行政手段，結果是由于現實客觀因素所導致的，則不宜將其認定為“不依法履行法定職責或怠于行使法定職責”而提起行政公益訴訟。對于后一種情況，由于提起行政公益訴訟的法律事實條件已經消失，檢察機關也失去了啟動訴訟程序的必要條件，因此無須再提起訴訟。但是檢察機關仍需要采取評估確認、跟進監督、考核通報和預防教育等措施，對公益受損情況進行評定，開展“回頭看”等跟進監督活動，將案件情況通報給相關單位并納入被建議單位及其領導人員的管理目標考核范圍。這有利于提高行政機關的依法行政水平，防止類似案件再次發生，也有助于維護檢察權的權威性和謙抑性，保證行政公益訴訟始終以保護國家利益和社會公共利益為最終目的。

在銜接內容上，如前所述，同一案件中行政公益訴訟的請求不能超過訴前行政檢察建議的內容范圍，否則會導致訴前程序功能的失靈和檢察機關法律監督職能的偏差。對于因行政機關部分糾錯或履職而導致的訴訟請求小于檢察建議內容范圍的情況前文已詳細說明，此處不再贅述。實踐中難以處理的是檢察建議的內容小于行政公益訴訟的請求和兩者之間存在交叉的情況。導致這兩種情況的原因一般是由于檢察機關發現行政機關還存在遺漏的或新實施的違法行為，此時需要根據新出現的違法行為與原來的違法行為是否屬于同一類別而采取相應措施。屬于同一類別，應當賦予檢察機關作出的檢察建議同等約束力，檢察機關在提起公益訴訟時只需補充說明即可，無須另行制發檢察建議。不屬于同一類別，前后行為不具有必然的關聯性，此時檢察機關作出檢察建議范圍無法涵蓋新出現的違法行為。如果賦予同等效力則缺乏正當性基礎，因此檢察機關應該針對新出現的行為另行制發檢察建議。

結語

行政公益訴訟檢察建議制度是檢察機關推進依法行政、維護國家利益和社會公共利益的重要制度設計，在實踐過程中發揮著重要作用并取得了良好的效果。但是，由于該制度尚未發展成熟，在諸多方面還存在有待完善之處，如約束效力不足、制發次數不限定、跟進監督機制不完善、與訴訟請求銜接不恰等問題。在中國式現代化背景下，為了更好發揮檢察公益訴訟制度的功效，需要對作為訴前必經程序的行政公益訴訟檢察建議制度不斷進行動態調整和優化進階，針對其存在的問題和不足逐一進行拾遺補闕。此前，全國人大常委會已經將《檢察公益訴訟法》列為2024年度立法工作計劃中的預備審議項目，期待與行政公益訴訟檢察建議制度相關的規則能夠在《檢察公益訴訟法》中實現體系化的建構和細致的規定，從而保證檢察機關充分發揮檢察建議的作用，推進行政公益訴訟在法治軌道上行穩致遠。

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

② 應勇：《以習近平法治思想為指引加快推進檢察公益訴訟立法》，《學習時報》2023年10月20日，第1版。

① 潘劍鋒：《公益訴訟中檢察謙抑性原則的理論與應用》，《現代法學》2024年第4期，第12頁。

② 《中華人民共和國憲法》第134條：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。

③ 劉練軍：《中國憲法權力監督功能的規范分析》，《中國社會科學》2024年第9期，第32頁。

④ 《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條：人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。

⑤ 《檢察機關提起公益訴訟是監督還是訴？最高人民檢察院檢察長張軍回應：是以訴的形式履行法律監督的本職》，人民政協網，2019年11月25日，https：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-11-25/2472886.shtml。

⑥ 夏引業：《行政公益訴訟檢察建議的實踐邏輯》，《行政與法》2022年第7期，第90頁。

① 參見張薰尹：《檢察建議的譜系脈絡及分類發展構想》，《政治與法律》2024年第3期，第57—58頁。

② 參見門中敬、高潔：《行政檢察建議的實踐樣態、制度邏輯與規范路徑》，《法學雜志》2023年第5期，第146頁。

③ 韓大元：《中國檢察制度憲法基礎研究》，北京：中國檢察出版社，2007年，第49頁。

④ 顏運秋：《公益訴訟理念與實踐研究》，北京：法律出版社，2019年，第273頁。

⑤ 參見高志宏：《公共利益：行政公益訴訟的價值目的及其規范構造》，《學術界》2022年第7期，第56頁。

⑥ 參見章劍生：《論行政公益訴訟的證明責任及其分配》，《浙江社會科學》2020年第1期，第53頁。

⑦ 參見莊永廉：《在新起點上推進新時代檢察工作創新發展——大檢察官研討班述要》，《人民檢察》2018年第15期，第19頁。

① 參見張曉飛、潘懷平：《行政公益訴訟檢察建議：價值意蘊、存在問題和優化路徑》，《理論探索》2018年第6期，第125頁。

② 參見李燕林：《行政公益訴訟訴前程序的檢視與完善——以檢察機關干預行政事務為視角》，《求索》2021年第1期，第171頁。

③ 參見余凌云：《檢察行政公益訴訟的理論構造》，《行政法學研究》2023年第5期，第87頁。

① 封蔚然：《行政公益訴訟檢察建議的制度完善》，《江西社會科學》2020年第8期，第149頁。

② 《最高檢：一年多來檢察機關共立案辦理行政公益訴訟案19萬余件》，中國新聞網，2024年12月30日， https：//in？ terview.chinanews.com/gn/2024/12-30/10344634.shtml。

③ 《人民檢察院檢察建議工作規定》第25條：被建議單位在規定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經檢察長決定，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監察機關。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。

④ 參見關保英：《行政公益訴訟中檢察建議援用法律研究》，《法學評論》2021年第2期，第97—98頁。

⑤ 參見《廣州市黃埔區人民檢察院檢察建議書》，黃埔檢建〔2021〕31號。

① 參見崔志博、張旭陽：《關了多年的窗，可以開了》，《檢察日報》2022年10月22日，第6版。

② 王文惠、袁江：《檢察機關參與社會治理的內在邏輯與路徑分析——以檢察建議為視角》，《貴州師范大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第146頁。

③ 參見劉加良、李暢：《行政公益訴訟訴前檢察建議的規則調適》，《河北法學》2023年第11期，第68頁。

④ 《檢察機關公益訴訟實現“三個全覆蓋” 最高檢發布檢察公益訴訟“回頭看”跟進監督典型案例》，《法治日報》2022年3月4日，第3版。

① 參見潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟制度目的檢視》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期，第36頁。

② 參見劉藝：《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》，《行政法學研究》2020年第6期，第40—41頁。

③ 參見陜西省禮泉縣人民法院（2017）陜0425行再1號行政判決書。

④ 《最高人民法院 最高人民檢察院關于印發〈行政公益訴訟典型案例〉的通知》，最高人民檢察院網，2023年11月24日，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202312/t20231213_636700.shtml。

⑤ 《國有財產保護、國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網，2020年12月17日，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201217_489171.shtml#2。

① 參見秦前紅、黃明濤：《檢察監督案例解析》，北京：法律出版社，2023年，第182頁。

② 解志勇、王曉淑：《行政檢察建議的類型化建構》，《治理研究》2022年第6期，第122頁。

③ 羅欣、湯維建、楊建順等：《檢察建議做成剛性的內涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期，第43頁。

④ 丁巖林、魯小敏、賈澤濤：《公益訴訟理論與實證研究》，北京：知識產權出版社，2023年，第160頁。

① 王曉航、張源：《行政公益訴訟訴前程序需要“優化”》，《檢察日報》2019年3月21日，第3版。

② 王春業：《論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導向》，《當代法學》2020年第1期，第96頁。

③ 參見秦前紅、張演鋒：《檢察機關能動履職的形態界分、憲制基礎與完善方向》，《國家檢察官學院學報》2023年第2期，第82頁。

④ 參見徐全兵：《檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建》，《行政法學研究》2017年第5期，第82頁。

① 《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第77條：提出檢察建議后，人民檢察院應當對行政機關履行職責的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查，收集相關證據材料。

② 米蓓：《優秀檢察建議制發與落實的實踐啟示》，《中國檢察官》2023年第21期，第72頁。

③ 《“兩高”聯合發布行政公益訴訟典型案例（第二批）》，中國法院網，2024年12月30日，https：//www.chinacourt.org/ article/detail/2024/12/id/8584257.shtml。

④ 《檢察建議不能一發了之》，《檢察日報》2022年8月29日，第1版。

⑤ 張軍：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告（摘要）》，《檢察日報》2019年10月25日，第2版。

① 參見石龍潭：《行政訴訟的訴的利益——以日本撤銷訴訟為素材》，《地方立法研究》2021年第1期，第32—58頁。

② 參見黃忠順：《論訴的利益理論在公益訴訟制度中的運用——兼評〈關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉第19、21、24條》，《浙江工商大學學報》2018年第4期，第24—25頁。

③ 參見陳健：《行政公益訴訟訴訟請求的規范化》，《人民司法》2021年第34期，第100頁。

④ 楊雅妮：《行政公益訴訟訴前檢察建議與訴訟請求關系研究》，《河北法學》2024年第7期，第18頁。

⑤ 胡婧、朱福惠：《論行政公益訴訟訴前程序之優化》，《浙江學刊》2020年第2期，第123頁。

① 李征：《公益訴訟中訴前程序與訴訟程序銜接問題研究》，《民主與法制時報》2018年4月12日，第5版。

② 參見伍華軍、榮錦坤：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責”判定標準的構建》，《重慶社會科學》2023年第3期，第87頁。

③ 李瑰華：《行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定》，《行政法學研究》2021年第5期，第33頁。

[責任編輯 李宏弢]

The Practical Inspection and Standard Construction of Administrative Public Interest Litigation Procuratorial Proposal

TAN Zong-ze， HU Xiao-hang

Abstract： Procuratorial proposal in administrative public interest litigation is a necessary means for the procu？ ratorial organ to carry out the legal supervision function， and to supervise situations in which national interests and public interests are damaged by the actions or omissions of administrative organs. Procuratorial proposal system in administrative public interest litigation has distinct legal supervision attributes， in the operation pro？ cess uphold the principle of administrative priority， in the effectiveness of a certain constraint， and indepen？ dent of administrative public interest litigation procedures. A review of the current practice of the administra？ tive public interest litigation procuratorial proposal system reveals several pressing issues： insufficient binding effect， a high number of non-qualified proposals， an imperfect follow-up and supervision mechanism， and a lack of convergence in administrative public interest litigation requests. In order to effectively leverage the sys？ temic effects of procuratorial proposal in administrative public interest litigation， the binding effect of procura？ torial proposal should be strengthened， the principle of a one-time issuance limit should be established， and the follow-up and supervision mechanism after issuance should be further improved to promote the connection between the content of the procuratorial proposal and the litigation request， so as to improve the effectiveness of administrative public interest litigation procuratorial proposal.

Key words： Administrative public interest litigation， prosecutorial proposal， legal supervision， binding effect