海洋災害應急管理法律體系完善研究

摘 要：為提升中國海洋災害應急管理法治水平與實際成效，推動海洋治理現代化，使海洋災害應急管理在建設海洋強國中發揮更大作用，適應新時代的發展與要求，闡述了海洋災害及應急管理概念，剖析中國海洋災害應急管理體系與立法現狀，包括體系構成、變遷歷程及相關法律法規情況。同時以風暴潮、海浪災害以及赤潮為切入點，深入分析中國海洋災害應急管理法律體系存在的不足，進而提出完善建議，建立符合新時代發展的應急管理法律體系。

關鍵詞：風暴潮災害；海浪災害；赤潮災害；應急管理；法律體系

中圖分類號：D922.6；D63"""" 文獻標志碼：A

文章編號：1004-6755（2025）02-0032-05

隨著全球氣候變化的加劇和人類活動對海洋環境影響的日益增加，海洋災害已成為全球面臨的重大挑戰之一，不僅對沿海地區的經濟社會發展構成威脅，也對人類生命財產安全和海洋生態環境造成嚴重損害。因此，建立和完善海洋災害應急管理法律制度，對于提高國家應對海洋災害的能力、減輕災害損失、保護人民生命財產安全具有重要意義。中國作為一個擁有廣闊海域和豐富海洋資源的國家，長期以來一直重視海洋災害應急管理工作。目前，中國已經初步建立起了海洋災害應急管理體系，并在實踐中取得了一定的成效。然而，隨著海洋災害形勢的復雜化和多樣化，現有的海洋災害應急管理法律體系逐漸暴露出諸如應急響應機制不完善、跨部門協調不足等問題。這些問題的存在，限制了中國海洋災害應急管理效能的進一步提升，也影響了海洋治理現代化進程。

1 海洋災害及海洋應急管理相關概述

1.1 海洋災害概念

海洋災害是指由海洋自然環境發生異常或激烈變化引起的，在海上或海岸發生的災害^[1]。目前影響中國的海洋災害主要是風暴潮、海浪災害和赤潮。風暴潮是中國影響最為嚴重的海洋災害之一，2023年風暴潮災害造成的直接經濟損失達24.8億元人民幣，占總直接經濟損失的99%^[2]。風暴潮災害主要影響區域包括渤海灣沿岸、杭州灣北部沿岸、浙江中南部到福建北部沿岸、雷州半島東部沿岸等^[3]。與風暴潮一樣，海浪災害同樣也對中國沿海地區造成嚴重影響。2023年，海浪災害直接經濟損失約2 600萬元，死亡失蹤8人。海浪災害主要影響區域包括遼寧省、山東省、河北省和天津市等地^[2]。同時赤潮災害也是影響中國安全生產發展的海洋災害之一。赤潮是一種生態異常現象，是指在特定環境條件下，海洋中的某些浮游植物、原生動物或細菌在短時間內爆發性增殖或高度聚集，導致水體變色的一種災害^[4]。近些年來隨著我國海洋開發的不斷升溫，填海造陸的行為不斷增加，嚴重破壞海洋生態環境^[5]，加劇赤潮災害的發生。我國赤潮災害主要集中在渤海灣和長江口及附近海域，赤潮發生時，大量赤潮生物集聚在魚類鰓部，導致魚類缺氧窒息死亡；赤潮生物死亡后，其分解過程中消耗大量溶解氧，造成環境缺氧，進一步引起海洋生物大量死亡，造成漁業資源大量損失，嚴重破壞海洋生態平衡^[6]。

1.2 海洋應急管理概念

應急管理是針對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建的活動^[7]。而海洋應急管理是指運用經濟、法律、技術、行政和教育等手段，為應對即將發生或已經發生的海洋突發公共事件（包括海洋自然災害、海洋環境事故、海洋水產事故、海洋行政執法、海洋災難事故等）而采取的救援措施。海洋應急管理是一個動態的過程，包括事故預防、應急準備、應急響應和應急恢復等四個階段。從治理風暴潮、海浪災害和赤潮的角度來看，海洋應急管理的四階段如表1所示。

2 當前中國海洋災害應急管理體系及立法現狀

2.1 海洋災害應急管理體系現狀

中國的海洋災害應急管理體系主要由多個部分構成，包括防災監測系統、災害應急響應系統、災后評估系統以及災害應急保障系統^[8]。2018年3月，自然資源部的成立標志著中國海洋應急管理工作進入了新的階段。同時應急管理部的組建，中國建立了具有統一的應急管理對象、應急管理職責和應急管理程序的國家應急管理體系^[9]。在機構改革進程中，原隸屬于國家海洋局的海洋預警與監測職能被整合進新組建的自然資源部，且專門設立了海洋預警監測司。該司承擔著包括擬定海洋觀測與預報相關政策、推進海洋生態預警監測工作、開展災害預防行動等一系列重要職責。海洋預警監測司還肩負著發布預警信息與公告的重任，并且積極參與重大海洋災害的應急處置過程，著力于國家全球海洋立體觀測網的建設工作，構建起防災監測、災害應急響應、災后評估及保障的應急管理體系。這一體系的建立為中國海洋災害應急管理提供了重要的組織保障，推動了海洋災害應急管理的現代化和科學化。

2.2 中國海洋災害應急管理體系變遷歷史

自新中國成立以來，中國的海洋災害應急管理體系經歷了三個時期^[10]。一是萌芽期（20世紀80年代之前）：這一時期以海洋氣象預報預警建設的起步為特征。在這個階段，中國開始關注海洋災害的預警和預報工作，但整體上應急管理政策體系尚處于初步形成階段，主要集中在海洋氣象的監測和預警上，為后續的應急管理奠定了基礎；二是轉折期（20世紀80年代初至20世紀90年代末）：在這一時期，海洋災害應急管理政策體系開始轉向更加綜合和全面的發展。污染管理和預報管理成為并重的兩個方面，政策體系開始從單一的預警預報向更廣泛的海洋災害管理領域擴展。這一時期的政策變化體現了對海洋災害更深層次的認識和管理需求的增加。三是蓬勃期（21世紀初到現在）：這一時期應急管理政策體系持續完善，表現出更加成熟和系統化的特點，不僅包括了預警預報，還涵蓋了災害的預防、減災、應急響應和災后恢復等多個方面。這一時期的政策體系變遷受到了問題流、政治流、政策流三方面因素的共同影響和推動，體現了對海洋災害應急管理更全面和深入的認識。

2.3 海洋災害應急管理體系立法現狀

中國的應急管理法律體系建設相對較晚，其初步形態可以追溯到2003年為應對非典疫情而制定的《突發公共衛生事件應急條例》^[8]。此后，中國的應急管理法律體系逐步走上了法治化的軌道。2007年頒布的《突發事件應對法》填補了應急管理領域缺乏綜合性法律的空白。在海洋災害應急管理方面，中國初步設立了以《海洋環境保護法》為核心，以《海洋傾廢管理條例》《海洋觀測預報管理條例》等十多部法律法規為輔助的海洋災害應急管理的法律體系^[11]，但該法律體系存在“條塊”配比不足，“條”重于“塊”的現象^[12]，忽視地方政府的協同治理作用，同時關于治理主體等方面的內容還不明確，仍無法滿足新時代對海洋災害應急管理的迫切需求。因此，中國的海洋災害應急管理體系迫切需要進行改革和優化。

3 當前海洋災害應急管理法律體系的問題

3.1 面對風暴潮災害時應急管理法律體系的不足

面對風暴潮災害時，盡管《海洋災害應急預案》規定了不同級別的應急響應措施，但在實際操作中仍存在響應不及時和信息共享不暢的問題；同時，由于各參與部門目標、利益和資源的差異，跨部門協作并不穩定。目前中國部分沿海地區為應對海洋災害均從省一級開始設置應急指揮部，目的是整合不同部門的力量，提高對海洋災害的應急響應和防御能力。然而在實際情況中，由于海洋災害的影響深遠且覆蓋面廣，不同地方及部門之間缺乏有效的協調和合作，最明顯的問題就是地方政府信息共享問題。應急管理信息的采集和處理對于地方政府而言是一種新的權力源泉，信息共享實際上是對地方政府所掌握的信息資源的再配置，使地方政府讓渡一定的權力和資源，而這無疑會削弱地方政府共享信息的意愿，使得信息共享不暢^[13]，同時行政應急主體職權界定不明確，導致部門間職責不清，出現推諉責任的情況，影響應急管理效率；并且觀測與預警能力也存在不足，應急會商與警報發布機制的頻率和效率無法滿足快速變化的風暴潮災害情況，需要進一步強化以確保及時的決策支持和信息傳達。

3.2 面對海浪災害時應急管理法律體系的不足

面對海浪災害時，中國應急管理法律體系的不足主要表現在上位法《突發事件應對法》對海洋災害應急管理的規定不足，未能充分發揮統領作用，缺乏專門針對海洋災害應急管理的綜合性法律法規。雖然新修訂的《海洋環境保護法》對于海洋環境污染事故作出了有關規定，但是其仍然存在規定模糊等情況，在海洋災害應急管理與協調方面，各職能部門之間缺乏有效的協作機制，加之法律對應急協調機構的規定缺失，以及大部分應急預案作為部門規章法律效力較低，權威性不足^[14]，難以在多主體合作中有效發揮統籌協調作用。因此，亟需通過制定和完善相關法律法規，明確職責，提高立法的科學性和合理性，增強應急預案的法律效力，以提升海浪災害應急管理的效率和效果。

3.3 面對赤潮災害時應急管理法律體系的不足

面對赤潮災害，中國應急管理法律體系的不足主要表現在法定程序的缺失使得應急響應缺少必要的規范約束，影響應急行動的效率和效果。雖然強調應急響應的迅速性，但過度簡化的程序會缺乏對行政行為進行有效監督。并且信息公開不足，缺乏及時、準確向社會發布赤潮災害信息的機制，導致公眾無法及時獲得關鍵信息，影響公眾安全和應急準備；同時救濟機制乏力，對受災群眾的補償和救濟措施不夠具體和充分，雖然《突發事件應對法》規定了應急救濟的必要性，但未規定具體的補償標準和救濟途徑，導致受害者難以獲得及時和合理的補償。

4 完善海洋災害應急管理法律體系的建議

4.1 構建高效風暴潮災害救助保障體系的多維策略

面對在治理風暴潮應急法律不足的進程中，中國應采取多維度綜合舉措以提升應急管理成效。一方面，構建完善的跨部門溝通與協作體系，通過多種方式增強團隊凝聚力與積極性，同時致力于提升應急響應與信息共享能力，打破信息隔閡，提高預警效能。依據《國務院關于印發“十四五”國家應急體系規劃的通知》構建海洋災害應急救援體系，強化觀測預警與風險管理工作，包括推進海洋觀測站網建設、建立風險管理體系等一系列措施。另一方面，黨的十八大以來，國家致力于實現央地事權的合理劃分，以期構建中央和地方權責清晰的政府職責體系^[15]。針對應急管理實踐中暴露的問題，縱向上，著力打造集中式應急管理平臺，整合信息資源并強化應急演練以提升響應能力；橫向上，構建高層次協調機制，借助績效評估體系保障跨部門協作，加大海洋觀測網絡投資并與科研機構合作以增強預測預警能力，優化應急會商與警報發布機制，運用現代通信技術提升傳播效率，同時構建四維救助保障體系，實現災前、災中、災后全方位救助，切實保障人民生命財產安全并推動應急管理工作依法有序發展。

4.2 完善關于海浪災害應急管理法律法規體系

完善的應急法制是中國法律體系的重要組成部分^[16]。為完善海浪災害應急管理法律制度，應將習近平總書記關于應急管理、防災減災救災等方面的重要論述和中央決策部署深度融入法律制度構建進程，切實轉化為具體可操作的法律條文，以此打造系統完備、科學規范且運行高效的海浪災害應急管理法律制度體系，使其與新時代應急管理需求精準契合，并持續推動其自我完善與發展，為應急管理實踐筑牢堅實法治保障。應將《中華人民共和國海洋災害應對法》的制定納入立法規劃，借助專門立法為不同類型海洋災害應急管理的專項法律法規制定提供上位法依據與指導原則，明確界定各級政府及部門在海洋災害應急管理流程中的具體職責，構建嚴謹明晰的責任體系^[9]，從而強化法律制度的權威性與約束性，全方位提升海洋災害應急管理的法治水平與實踐效能。在此基礎上，修訂《突發事件應對法》，專門增設海洋災害應急管理章節或條款，詳細規定其基本原則、基本框架以及主要流程等，充分彰顯其在海洋災害應急管理領域的統領作用，明確各級政府、各部門在海浪災害預防、響應、救援及恢復等各階段的職責權限，構建清晰高效的指揮協調體系，防止應急處置過程中出現職責不清、推諉扯皮問題。

4.3 協同構建赤潮災害應急管理法律體系程序規范、信息多元與救濟完善機制

針對中國赤潮災害應急管理法律體系存在的不足，應采取多方面的對策措施加以完善。需建立健全赤潮災害應急響應法定程序，依據赤潮的面積、藻類密度、毒性程度等科學指標精準劃分等級，當監測數據達到相應標準時，即刻啟動對應應急響應流程，詳細界定海洋、環保、漁業等部門在應急響應中的職責與行動順序，協同作戰形成高效行動鏈，同時強化對行政應急行為的監督，防止侵犯公民權益。構建完善的赤潮災害信息公開機制，搭建集海洋監測站點數據、專家分析預測等信息資源于一體的專門發布平臺，借助官方網站、社交媒體等多元傳播渠道，及時準確地向社會公眾傳遞赤潮災害的發生地點、發展態勢、影響范圍及應對建議等關鍵信息，以提升公眾安全意識與應急準備能力。強化赤潮災害救濟機制，綜合考量漁業養殖戶經濟損失、沿海居民生計受擾程度及健康損害等因素，制定明確且具體的受災群眾補償與救濟標準，拓寬政府財政撥款、社會公益組織及企業捐贈等救濟資金來源渠道，讓政府在扮演快速資源輸出權威者的角色的同時也利用好“原子化”的公益組織和志愿群體^[17]，建立便捷高效的救濟申請流程，簡化手續，從而使受災群眾能及時獲得援助，切實保障公民權益，全方位提升赤潮災害應急管理的保障水平。

5 結語

在全球氣候變化與人類活動的雙重影響下，海洋災害應急管理面臨著前所未有的挑戰。為了應對這一挑戰，中國全力構建適配新時代應急管理法律法規體系。一方面，著力于多方機制建設，構建高效跨部門溝通協作機制，破除壁壘，促進資源信息整合協同；另一方面，法制建設遵循自然與災害實情，融合有效措施，著力攻克法規缺漏、應急管理低效等突出問題，構建完備高效法律體系，實現災害全流程法治化管理。持續深挖理論與實踐研究，完善法律體系，在實踐中總結優化，不斷提升應急管理效能，力求在海洋災害來襲時迅速救援應對，最大程度減少損失，更好地保護人民生命財產安全和海洋生態環境，為實現海洋治理現代化進程作出貢獻。

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Research on the improvement of the legal system for marine disaster emergency management

——From the perspective of emergency management in response to storm surges， wave disasters， and red tides

LIU Enjie，FAN Yingmei

（School of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University，Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：To enhance the legal level and practical effectiveness of China's marine disaster emergency management， promote the modernization of ocean governance， and enable marine disaster emergency management to play a greater role in building a maritime power， adapting to the development and requirements of the new era， the concepts of marine disasters and emergency management were elaborated， the current state of China's marine disaster emergency management system and legislation was analyzed， including the composition of the system， its evolution， and related laws and regulations. The deficiencies in China's marine disaster emergency management legal system were also delved into by focusing on storm surges， wave disasters， and red tides. Subsequently， suggestions were proposed for improvement， aiming to establish an emergency management legal system that aligns with the development of the new era.

Key words：storm surge disaster; wave disaster; red tide disaster; emergency management;legal system

（收稿日期：2024-12-23）