城際軌道沿線土地綜合開發與土地預控管控研究

摘要 軌道沿線土地資源稀缺、權屬復雜，需加大統籌力度，文章依托項目對軌道交通沿線經過的站點城市周邊進行土地綜合開發分析及土地預控研究，對城市站點周邊潛力地塊加強規劃控制，明確預控管控原則，提早謀劃站點周邊的土地資源配置，明確土地的綜合開發范圍，推動土地應儲盡儲，實現站點周邊土地利益的最大化。

關鍵詞 土地綜合開發；交通設施銜接；土地預控管控原則及方式

中圖分類號 U239 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2025）03-0171-03

0 引言

按照以往軌道交通沿線土地綜合開發做法，由省鐵路投資集團主導的軌道交通在可研階段會結合站點周邊已有規劃進行選地，經與地方簽訂綜合開發協議后，對選出的土地進行一級開發，獲得的土地出讓金用于軌道的可持續經營責任。但在此過程中忽略了與地方的協調性，以及站點周邊土地發展變化的不確定性，通常會出現已簽訂協議的土地在需要使用的時候，由于信息滯后等原因造成地方已將土地出讓的情況，事先已選用地未在可研階段實行土地預控，導致后期需通過其他方式進行彌補。此外，土地一級開發對站點周邊土地的利用效率不高，未充分考慮站點周邊的未來發展。因此，該文依托項目研究通過不同研究路徑，劃定站點綜合開發范圍內的土地事前管控范圍，通過制定管控規則對站點周邊土地進行預控管理；并研究站點周邊站城一體開發及交通配套細化布局，引導站點周邊有序發展。

1 研究背景

依托《南沙至珠海（中山）城際鐵路中山段項目沿線土地綜合開發專項規劃》（以下簡稱《專項規劃》）對沿線站點的土地綜合開發及土地預控進行研究分析。南沙至珠海（中山）城際鐵路位于粵港澳大灣區西岸，途經廣州、中山、珠海，沿線分為東、西兩線，共規劃14個站點。線路承擔南沙至中山、珠海沿線的中短途客運交流，經過中山重點發展區域，商業發達、產業集聚、人口密集，支撐珠江西岸地區的城鎮及產業發展軸。

2023年2月28日，南沙至珠海（中山）城際萬頃沙至興中段項目（西線）可行性研究報告正式獲得批復，線路設計時速為160 km，約45 min即可從中山岐江新城抵達廣州珠江新城，實現廣州與中山中心城區的互聯互通，對促進粵港澳大灣區珠江口西岸融合發展具有深遠意義。

2023年3月30日，南沙至珠海（中山）城際萬頃沙至興中段項目在翠亨新區翠湖公園啟動香山站動工儀式，線路正式進入組織施工階段，計劃于2027年正式通車。該項目沿線站點的周邊土地將會隨軌道交通的開通而溢價，因此對土地綜合開發摸查、制定周邊土地預控的原則及方式尤為重要，需進一步開展研究。

2 研究重點內容及方法論

在可行性研究報告正式批復前，應對線路沿線同步開展土地綜合開發及土地預控，待可研批復后即能協助政府高效及時地對站點周邊高潛力用地進行實時管控，以有效推動未來站點周邊土地的綜合開發建設進程，提高土地綜合開發收益，從而反哺鐵路運營虧損。

該文首先通過對站點周邊土地的摸查，對站點周邊現狀情況、既有規劃、土地權屬、在建擬建等條件因素進行分析，從而劃定綜合開發范圍；然后通過對站點分級分類及發展定位的研判，對土地綜合開發方案進行用地規劃布局、交通銜接規劃、經濟測算等進行研究，從而得出土地綜合開發收益，并用于支撐可持續經營責任；最后在劃定綜合開發范圍及調整研究方案的基礎上，研究制定土地管控原則，并對站點周邊的土地規劃提出管控建議。

3 研究創新點

該文創新點在于基于軌道沿線的土地資源摸查，劃定綜合開發范圍，并通過不同研究路徑，劃定站點綜合開發范圍內的土地事前管控范圍，通過制定管控規則對站點周邊土地進行預控管理。

（1）路徑一：對站點土地綜合開發范圍進行預控，保障可持續經營責任

按國家發展改革委、建設部發布的《建設項目經濟評價方法與參數》（發改投資〔2006〕1325號）[1]及國家住房和城鄉建設部、發展改革委、鐵道部聯合編寫的《鐵路建設項目經濟評價方法與參數》[2]對鐵路項目可批性的要求，財務內部收益率必須達到3%以上。因此，納入土地綜合開發收益后項目的財務內部收益率要達到3%以上。

同時，嚴格執行廣東省人民政府辦公廳印發的《關于支持鐵路建設可持續運營推進土地綜合開發若干政策措施》（粵府辦〔2024〕5號）[3]有關要求，即“扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，單個站場綜合開發用地規模不超過100公頃”，沿線各站選取不超過50 hm2的綜合開發范圍。

基于站點選取的土地綜合開發范圍，對站點進行綜合開發收益測算。綜合開發收益由周邊土地一級開發收益及綜合體二級開發收益組成。結合現狀建設、土地權屬等條件對站點周邊的土地開發潛力進行分析，主要選取已批未供、已收儲用地、政府機構及其下屬企業已供未建等高潛力用地，以及更新改造舊廠房舊村、近期納入城市更新改造計劃用地等作為綜合開發范圍，由市政府負責土地征拆工作，完成土地的一級開發。場站綜合體一體化開發是軌道公司通過劃撥、帶條件招拍掛等方式低價取得綜合開發用地后，作價入股，引入社會資本進行二級開發。

通過綜合開發土地范圍的一級開發收益及綜合體二級開發收益的經濟測算，確保綜合開發收益滿足鐵路可持續經營責任補虧，并對土地綜合開發范圍內的地塊進行提前管控，保障城際軌道交通的可持續經營責任。

（2）路徑二：研判站城一體開發條件，明確開發地塊及開發條件

參考《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則（試行）》（穗府辦規〔2017〕3號）[4]，將各站點開發潛力分為具備較好開發條件、具備局部開發條件及不具備開發條件等三類，基于站點周邊潛力用地分布情況篩選較好開發的高架站或地下站綜合體樞紐站點。

而站房與場站綜合體的連接方式，分為上蓋型和鄰接型。上蓋型是指站房直接與建筑連接，軌道結構與建筑一體化開發的場站綜合體；鄰接型是指站房與建筑的地下空間連接，可利用地下空間作為交通集散用地，軌道結構可與建筑分開，軌道站點可與建筑分開建設的場站綜合體。

基于篩選較好開發的綜合體樞紐站點及明確站點的連接方式類型，劃定場站綜合體的開發范圍，明確需要同步實施和預留銜接條件，做好對同步實施地塊及預留條件地塊進行規劃條件的管控，高質量推進站點周邊綜合開發，切實提高綜合開發收益，推動城際軌道的可持續運營。要點如下：

1）上蓋型場站綜合體需結合上蓋物業開發劃定的場站綜合體建設范圍，分析與站房主體工程緊密銜接的同步建設部分，劃定明確場站綜合體同步實施的界面工程，優化地下空間銜接及交通接駁設施配套，實現人流與場站綜合體開發的無縫銜接，對需要預留工程界面、地下空間銜接界面等提出場站綜合體開發的意向地塊，提前做好土地預控，為后續場站綜合體開發提供支持。

2）緊鄰型站場綜合體結合周邊地塊開發意向進行綜合分析，預留地下空間的連接通道，優化出入口銜接方式，預留站點與周邊開發建筑地下空間的銜接條件，做好規劃地塊的開發條件管控，以便后續站點開發建設。

（3）路徑三：細化布局站點交通銜接設施，明確設施布局位置，做好預留管控條件

以站點周邊土地開發利用為背景，為達到軌道換乘一體、土地開發集約化的目的，對于不同換乘接駁方式，遵循“步行gt;非機動車gt;公交gt;出租車gt;小汽車”的優先原則。通過參照團體標準《城市軌道交通站點周邊地區設施空間規劃設計導則》（T/UPSC0003—2021）[5]，計算站點公交場站、非機動車停車場、P+R停車場、出租車及K+R設備等交通銜接設施規模，明確交通銜接設施的空間布局，通過對站點周邊地塊進行摸查，形成設施布局方案，落實規劃設計條件，提前對銜接設施布局地塊附加條件實施管控，加強城市公共交通及市政配套建設，做好相關交通銜接一體化工程，提升站點集疏運能力，強化與城市建成區及其他重要綜合交通樞紐間的快速連接、便捷直達，提高交通整體效率。

（4）路徑四：識別站點周邊潛力用地，研究不同土地類型對應不同的土地管控原則方式

通過劃定綜合開發范圍、站城一體開發建設范圍、交通設施銜接空間布局等研究路徑，篩選出需要提前進行管控的土地范圍及預留規劃條件；以土地權屬作為劃分依據，提出將土地管控用地劃分為三類，分別為歸屬政府用地、更新改造用地、已供未建用地。其中，歸屬政府用地包含已批未供、土儲用地、政府機構，以及其下屬企業已供未建、有規模未批未供、新增規模后可連片開發用地；更新改造用地包含已納入三舊改造標圖建庫的舊廠房、舊村莊用地，以及納入近期城市更新改造計劃的用地、建議新增的更新改造用地；已供未建用地指除政府機構及其下屬企業外的已供未建用地，即出讓給私人權屬且未報建的用地。

其中，核心區管控地塊包括綜合開發范圍內且位于站點周邊800 m核心區的歸屬政府用地、更新改造用地，以及位于站點周邊800 m核心區的已供未建用地；線路穿越管控地塊包括軌道線路穿越的歸屬政府用地、已供未建用地。

基于三類土地管控用地，制定對應的三種管控方式，分別為暫停出讓（劃撥）、停止報建及加強報建審查，如圖1所示：

暫停出讓（劃撥）類。對于800 m核心區范圍內的綜合開發地塊，若為歸屬政府用地且需進行控規調整，則應采用暫停出讓/劃撥方式實施管控，即暫停受理和核發相應地塊的建設用地規劃許可或出具地塊規劃設計條件，并暫停出讓/劃撥土地，待站點周邊土地綜合開發規劃及控規調整批復后可按規劃實施

停止報建類。對于800 m核心區范圍內的綜合開發地塊，若為更新改造用地，則應采用停止報建方式實施管控，即固化現狀建筑，對相應舊廠房用地停止報建、拆建手續的辦理；對相應舊村莊用地停止新建報建、拆建重建手續的辦理，待站點周邊土地綜合開發規劃及控規調整批復后可按規劃實施，視情況由政府進行收儲整備。

加強報建審查類。加強報建方案審查的管控方式主要對應以下三種情況：800 m核心區范圍內的綜合開發地塊，用地為歸屬政府用地且無需進行控規調整；800 m核心區范圍內的已供未建用地；線路穿越地塊且用地為歸屬政府用地及已供未建用地。重點對報建方案的建筑形態風貌、建筑外立面、軌道兩側退線管控等加強審查，對緊鄰站點地塊的車站出入口布置、交通銜接設施布置、交通組織流線、地下空間開發等加強報建方案的審查，審查程序如下：

（1）涉及軌道線路下穿的地塊，應加強對軌道兩側退線管控的審查，對地塊在鐵路保護沿線高架段周邊30 m、地下段周邊50 m進行防護及帶條件的出讓審查，在軌道兩側防護范圍內禁止出現地上地下構筑物。

（2）對綜合開發管控范圍內的報建方案，應加強對建筑形態與外立面的審查，建設項目的形象風貌應與站點地區的總體功能定位相契合，避免出現風格不協調的建筑物。

（3）緊鄰站點的地塊，應加強對車站出入口布置及地下空間開發的審查，根據項目可研及沿線相關規劃要求，落實車站出入口空間需求，加強車站內外地下空間的銜接。

（4）緊鄰站點的地塊，應加強對軌道配套設施的空間預留，根據南中珠城際項目可研及沿線相關規劃要求，在首層或地下層落實交通銜接設施及車站附屬設施的空間需求。

（5）緊鄰站點的地塊，應加強對建筑出入口設置及車行、人行組織流線的審查，尤其是與車站進出流線的協調。

4 總結

通過在該項目可研批復前，基于土地權屬、現狀情況研究站點周邊的土地潛力情況，劃定高潛力土地作為綜合開發范圍，滿足可持續經營責任，能夠最大限度地提升軌道交通項目站點周邊的土地價值；通過明確站城一體建設范圍、交通銜接設施布局等進行條件預留及土地管控。綜合以上路徑，該文采取對沿線土地綜合開發范圍、場站綜合體范圍及交通設施銜接的地塊下達規劃預控文件，盡可能暫停綜合開發范圍內的土地儲備批復和征地批復辦理工作，以確保站點綜合開發整體運作效果的利益最大化，保障沿線站點的土地價值。

參考文獻

[1]國家發展改革委、建設部.建設項目經濟評價方法與參數[M].北京：中國計劃出版社， 2006.

[2]中華人民共和國住房和城鄉建設部，中華人民共和國國家發展和改革委員會.鐵路建設項目經濟評價方法與參數[M].北京：中國計劃出版社， 2012.

[3]廣東省人民政府辦公廳.關于支持鐵路建設可持續運營推進土地綜合開發若干政策措施的通知：粵府辦〔2024〕5號[EB/OL].2024-05-07/2024-07-26.

[4]廣州市人民政府辦公廳.廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則（試行）：穗府辦規〔2017〕3號[EB/OL].2017-03-14/2024-07-26.

[5]城市軌道交通站點周邊地區設施空間規劃設計導則：T/UPSC0003—2021[S].北京：中國城市規劃學會， 2021.

收稿日期：2024-07-26

作者簡介：徐遠琪（1993—），女，碩士研究生，工程師，研究方向：軌道交通沿線土地綜合開發、站城一體開發。