基于稅收視角的黃河流域橫向生態補償機制探析

摘 要：為給基于稅收視角下構建黃河流域生態補償尤其是橫向生態補償稅收機制提供參考，分析了黃河流域現有的上級政府對下級政府的縱向生態補償、省（區）內橫向生態補償、省（區）際橫向生態補償等生態補償方案的局限性，提出黃河流域橫向生態補償“費改稅”的思路。從稅收調節視角探討了稅收補償在外部性治理、制度設計、縱橫互補與生態補償央地關系重構等方面的優勢。在機制設計上，將水資源稅、環境保護稅及生態補償稅與水源涵養、跨省（區）界水污染、水土保持作用發揮和生態補償一體化管理等生態補償重點領域進行了對應分析。將稅收制度設計融入生態補償機制，可充分發揮稅收的調節作用，使橫向生態補償機制能夠在黃河流域上中下游地區生態功能和經濟社會發展中發揮關鍵性作用。

關鍵詞：生態補償；水資源稅；環境保護稅；生態補償稅；黃河流域

中圖分類號：Ｘ３２１；Ｆ８１０．４２；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２５．０３．００４

引用格式：朱前濤，孫苗苗．基于稅收視角的黃河流域橫向生態補償機制探析［Ｊ］．人民黃河，２０２５，４７（３）：２４－２９，５５．

０ 引言

黃河流域橫跨我國東中西部，是我國生態安全屏障和重要的能源與糧食生產基地［１］ 。但是，目前黃河流域還面臨著水資源短缺、水質污染、水土流失等突出的生態問題［２］ 。作為推進黃河流域生態保護高質量發展的重要舉措，生態補償在黃河流域生態保護中發揮了至關重要的作用，涉及的頂層設計、制度及保障措施日益完善［３］ 。２０２０ 年，財政部、生態環境部、水利部、國家林草局四部門發布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，為黃河流域生態補償尤其是橫向生態補償機制的構建提供了政策性框架和發展導向。

在黃河流域生態補償實踐中，國家及流域各省（區）積極探索，通過政策制定、自發簽訂補償協議等方式在省（區）內和省（區）際初步建立一系列的生態補償方案，主要包括上級政府對下級政府的以財政轉移支付為主要形式的縱向生態補償、流域上中下游各省（區）間的橫向生態補償［４］ ，補償方式主要包括資金補償、政策補償和項目補償等［５］ 。近年來，有關學者為推進流域生態補償，開展了流域生態補償政策、模式、機制等研究［６－９］ 。盡管學界也圍繞黃河流域生態補償頂層設計、生態補償標準核算等開展了研究，但是研究主要涉及地理、經濟等單學科領域，對于多學科的綜合、交叉研究相對較少。

２０２２ 年財政部發布的《中央財政關于推動黃河流域生態保護和高質量發展的財稅支持方案》，為充分發揮財稅政策在構建流域生態補償機制中的作用提供了“路線圖”。本文結合黃河流域上、中、下游各省（區）的地理區位和生態功能定位，綜合考慮各省（區）在水源涵養與保護、跨省（區）界水污染和水土保持方面的相互作用與影響，提出黃河流域生態補償在制度設計和管理模式方面相應財稅政策完善的建議，以期為探索稅收視角下黃河流域生態補償尤其是橫向生態補償稅收機制的構建提供參考。

１ 黃河流域生態補償的現狀

１．１ 現行補償方案

縱觀黃河流域現有的各類生態補償方案，大致可以分為以下幾種情況：

１）上級政府對下級政府的縱向生態補償。此類生態補償的對象主要是國家及區域內的重要生態系統和生態功能關鍵區域，涉及的縱向轉移支付手段主要有專項轉移支付、一般性轉移支付，主要形式為各類財政補貼、財政補助、財政獎勵。２０１６ 年以來，中央財政向黃河流域累計下達專項資金１ ８９６．９ 億元，對黃河流域九省（區）重點生態功能保護區進行了財政生態補償［１０］ ，縱向生態補償在很大程度上彌補了區域因保護流域生態環境而遭受的經濟社會發展受限的損失。

２）省（區）內橫向生態補償。黃河流域九省（區）對轄區內不同行業、不同地區間的橫向生態補償進行了積極探索，為省域內部的生態補償機制構建積累了經驗。四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、河南等省（區）針對水質、水量等制定了不同補償標準的生態保護補償激勵措施。其中，四川積極推動修訂《四川省流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》，實行生態保護補償“一河一策”模式，２０２２ 年全省２０３ 個國考斷面水質優良率達９９．５％，創下近２０ ａ 來最好成績。

３）省（區）際橫向生態補償。黃河流域的橫向生態補償以各省（區） 之間簽訂補償協議為主要方式。較為典型的案例有：２０１１ 年陜西、甘肅兩省沿渭河六市一區政府聯合簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，該協議針對污染治理、水源地生態保護和水質監測制定了生態補償方案，由陜西向上游甘肅的天水、定西兩市提供補償資金［１１］ ；２０２１ 年河南、山東兩省簽訂了《黃河（豫魯段）橫向生態保護補償協議》的“對賭協議”，對河南、山東兩省黃河干流（豫魯段）的水質類別變化約定了具體補償方式。該協議簽署以來，黃河入山東水質持續保持在Ⅱ類標準以上，２０２２年山東兌現河南生態補償資金１．２６ 億元，實現了省際生態保護需求和補償的雙贏。

黃河流域部分省（區）生態補償實踐情況見表１。

１．２ 現行補償方案的局限性

生態補償涉及“效率與公平”“可持續發展”“高質量發展”等，是不同主體在不同要素間的一種選擇與博弈，是一種復雜的行為過程。從現行的生態補償方案來看，仍然存在一些局限性。

１）縱向補償可持續性不足。流域縱向生態補償以政府資金補償為主，具有簡便易行、權威性等優勢，是我國流域生態補償的主要模式。但是，縱向補償在補償資金供應和生態保護的可持續性上均有不足。在補償資金供應上，縱向生態補償是上級政府部門對受償地區的資金補貼，往往補償資金需求額巨大，而中央政府和地方政府的縱向資金支持有限，僅依靠縱向補償可能無法滿足生態補償所需資金。在生態保護上，縱向補償資金是地方生態保護的主要資金來源，在此類單向補償方式下，受償地區依賴中央財政和地方財政縱向補償資金“被動”而非“自發”進行生態保護，一旦受政策變化等因素而引起補償中斷，生態保護區無力獨自承擔生態保護資金支出，受償地區可能失去生態保護的動力來源。

２）當前橫向補償覆蓋范圍有限。作為縱向生態補償的重要補充，橫向生態補償產生了一定的政策作用，但在具體實踐中尚未建立覆蓋全流域的橫向生態補償機制。在流域生態保護意愿上，各省（區）受經濟社會發展、財政收入等方面差異的影響，對生態保護和經濟發展的偏好不同。目前，僅有經濟社會發展較發達的下游河南、山東兩省率先建立起具有示范性的流域橫向生態補償制度框架，但對經濟欠發達省（區）的示范意義不強。在補償標準上，上中下游以及跨省（區）界補償通常涉及兩個或多個省（區），受各省（區）經濟發展水平、居民收入狀況、利益認知等因素的影響，橫向生態補償的標準難以達成共識。在利益平衡上，除黃河源頭青海和入海口山東之外，其余七省（區）既是上游，又是下游。當一省（區）處于上游地位時往往“重補償，輕水質”，當其處于下游地位時往往“輕補償，重水質”，角色轉換帶來的需求差異使得各省（區）的利益難以平衡［１２］ 。

因此，為了彌補流域縱向生態補償的不足，現實中需要充分發揮流域橫向生態補償的積極作用，使其作為縱向生態補償的重要補充，促使縱向與橫向生態補償匹配、聯動、互補，發揮出“１＋１＞２”的政策作用。

２ 黃河流域橫向生態補償新機制：生態補償“費改稅”

黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，稅收作為財政收入的重要支撐，需要在國家治理中發揮深刻和關鍵的作用。借助于環境保護稅和水資源稅等稅種的“費改稅”理念，將流域橫向生態補償的補償資金形式由生態補償費改為生態補償稅是構建黃河流域橫向生態補償機制的新思路。將財政稅收手段通過合理的政策設計，融入黃河流域橫向生態補償機制的構建，將財政自身的強大資金支持、稅收具有的顯性調控作用等融為一體，協助構建覆蓋范圍廣、可持續性強、生態保護激勵作用顯著的流域橫向生態補償機制，實現從“輸血式補償”到“輸血—造血”并軌補償機制的有效轉變［１３］ 。

２．１ 生態補償費與生態補償稅的界定

２．１．１ 含義及特征

生態補償費屬于受益費，是由公共團體向受益者課征的生態環境保護費用，依據“受益者付費”原則，主要適用于補償人和受償人同時明確、兩者之間存在具體的對待給付關系的情形［１４］ 。

生態補償稅有兩種含義：一是依據“從哪里來，到哪里去”的原則，從一般公共財政資金中進行流域的橫向轉移支付；二是建立以流域生態保護受益者為納稅人的稅種，并將稅收應用于流域環境治理和生態保護。稅收以普遍主體為征收對象，補償人和受償人之間無具體的對待給付關系。

２．１．２ 聯系及區別

生態補償費與生態補償稅都來源于政府一般公共財政資金，兩者的征收都是政府調節經濟主體行為的方式。生態補償費與生態補償稅的主要區別是受益人是否特定。生態補償費與生態補償稅的異同：在補償客體上，都指向環境資源的生態利益；在補償主體上，生態補償費的補償主體為特定公共團體，而生態補償稅的補償主體為普遍不確定的納稅人；在受償主體上，都以環境保護和環境治理者為受償者；在補償內容上，都體現環境保護行為的正外部性和環境損害行為的負外部性；在補償標準上，流域各省（區）橫向生態補償的側重領域不同，無確定和統一的生態補償標準，而生態補償稅的征收可建立以流域水資源調度情況、跨省界斷面水質監測情況和水土保持情況為依據的標準。

２．２ 生態補償“費改稅”的優勢

２．２．１ 負外部性賠償和正外部性補償

外部性是指在沒有任何市場交換關系的情況下，一個單位的經濟行為對其他單位產生的積極或消極效益［１５］ 。外部性有正負之分，黃河流域的水污染即產生了負外部性，水資源保護和水土保持產生了正外部性。在實現對流域生態環境保護行為的正外部性補償和生態環境損害行為的負外部性賠償上，生態補償稅比生態補償費更具優勢。

為推動負外部性內部成本化，經濟學家庇古提出，“政府可以通過征稅的方式，以此來增加國民所得數量并增加經濟福利”［１６］ 。黃河流域上中下游省（區）際存在典型的空間外部性，表現為上游省（區）的水污染影響下游省（區）水質，水污染出現上游省（區）對下游省（區）負的外部性。稅收在理論上可通過“征收環境保護稅、補償方轉移稅收、受償方利用稅收” 的路徑，實現負外部性成本內部化。在環境保護稅征收階段，省域內的污染物排放超標主體作為納稅人，承擔了排污成本。在環境保護稅稅收的分配與轉移階段，補償資金來自于省域外污染物排放主體，精準實現排污主體外部成本內部化。而在針對跨省（區）界水污染的生態補償中，排污主體支付的生態補償費來源廣泛，可能來源于稅收、非稅收入或地方債務收入，尚未實現補償資金由排污主體到受償者的精準轉移。

當然，黃河流域上中下游不同省（區）間的生態功能定位不同，亦存在為保護下游經濟發展權益而對上游部分開發權益的限制，上游省（區）以及中游水土保持實際上為下游省（區）產出正的外部性。當前的生態補償機制“重賠償，輕補償”，側重于生態環境損害行為的負外部性賠償，在機制設計中缺乏補償理念。例如，對損害水土保持措施的主體征收水土損失補償費。而稅收的轉移支付不僅可以對負外部性進行賠償，而且可以針對生態保護的正外部性，通過地方不局限于水資源稅和生態補償稅形成的橫向財政轉移支付下游省（區）對于上游省（區）的橫向生態補償。

２．２．２ 稅收法定原則等在內的制度優勢

推進黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，既需要技術創新的助力，也需要配套制度的頂層設計來規范和引導。稅收是有效的經濟調控手段，其所具有的稅收法定等內在的制度優勢，可在建立流域橫向生態補償機制上發揮重要作用。

相比生態補償費，將稅收政策融入黃河流域生態補償的具體政策和實施方案，具有明顯的優勢：一是稅收補償更契合“補償”理念。例如，在流域針對上游水資源保護和中游水土保持的正外部性補償方面，其受益人為中下游普遍的居民、企業等主體，理應由其對上游保護主體進行補償。稅收以普遍主體為納稅人，可以將居民及企業等主體的私有財產以環境保護稅、水資源稅、企業所得稅等形式通過轉移支付補償給受償者。二是相較現有的水權和排污權交易，稅收調節調控范圍更廣。實踐中，黃河流域現僅有山東、河南兩省進行了省際水權及排污權交易，覆蓋范圍相對有限，仍有較多的流域污染物排放游離于調控范圍之外。作為國家規定并統一征收的稅種，若通過以環境保護稅、水資源稅為代表的稅種建立起流域生態補償的稅收方案，則可作為流域生態補償尤其是橫向生態補償的有效補充。三是生態補償涉及的稅收設計受客觀條件限制較少。水權及排污權交易是省（區）間自行發起并簽訂補償協議，協議規定的補償標準由雙方商議決定，缺乏科學性，設計過程存在主觀隨意性，而環境保護稅、水資源稅為代表的稅種，一旦立法，由國家按統一標準征收，更加明確、科學、合理。因此，稅收制度介入的補償方案執行更為簡單、透明、高效，無疑是控制流域污染物排放，引導水資源合理利用的有效途徑。同時，生態補償的稅收制度設計補償方案并不會干擾其他環境治理工具，稅收補償可以與水權與排污權交易、縱向補償等手段協同發揮作用。

２．２．３ 縱橫互補與生態補償央地關系重構

從縱向補償視角看，黃河流域縱向生態補償主要包括：中央對重點生態功能區的一般性轉移支付以及對水污染防治、重點生態保護修復治理等項目的專項轉移支付。以２０２２ 年為例，中華人民共和國財政部的中央對地方轉移支付管理平臺數據顯示，中央對黃河流域九省（區）重點生態功能區轉移支付共計３５５．５６億元，下達水污染防治專項資金７６．７５ 億元，對洛河流域、黃河上游若爾蓋草原濕地、甘南黃河上游水源涵養區下達山水林田湖草沙一體化保護和修復工程專項資金共計１９ 億元，對寧夏黃河上游風沙區（中衛）下達歷史遺留廢棄礦山生態修復示范工程項目專項資金１．８億元，上述縱向補償資金規模為４５３．１１ 億元。從橫向補償視角看，山東２０２２ 年履行《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》規定，補償河南資金１．２６ 億元。上述兩種補償模式中，縱向生態補償簡單直接，且擁有國家財政強有力的支持等優勢，是當前黃河流域生態補償的主流模式，但縱向補償資金的轉移支付單一來源致使中央財政負擔加重。當前，從學理的角度考慮變“縱向補償”為“橫向補償”，無論是總量還是結構都存在一定的空間，可進一步增強生態補償工作的可持續性。

從橫向補償的稅收來源視角看，據《２０２１ 年地方一般公共預算收入決算表》，２０２１ 年地方環境保護稅收入２０３．２７ 億元，地方資源稅收入２ ２３０．３２ 億元。將地方環境保護稅、資源稅等稅收作為地方橫向生態補償資金來源，將橫向生態補償作為縱向生態補償的有益補充，一方面可通過增加地方間的補償來緩解中央財政的壓力；另一方面能夠通過橫向生態補償的稅收傳導機制，讓企業及其他社會主體真正重視生態保護。具體來講，作為地方政府稅收的來源，環境保護稅和資源稅等可以為地方政府提供長效穩定的橫向生態補償資金支持；資源稅的征稅對象為企業和居民個人，環境保護稅的征稅對象為排放污染物的單位，對此類群體征稅，將稅收應用于省際橫向生態補償，達到“誰污染誰付費，誰使用誰承擔”的良性循環，形成流域生態補償成本真正由企業或居民承擔和支付的良好局面，也能逐步減少黃河流域生態補償對中央財政轉移支付的依賴，實現黃河流域生態綠色、友好、高質量、可持續發展。

３ 稅收視角黃河流域橫向生態補償機制的設計

實踐中，地方政府稅源是多樣的，因而能夠用于黃河流域橫向生態補償的資金來源是多元的。這里主要考慮黃河上中下游地區的水資源關系協調中涉及的關鍵稅種。因此，僅針對地方稅源涉及的水資源稅、環境保護稅、生態補償稅和一體化管理等四方面，對黃河流域橫向生態補償機制的構建提供設計思路。

３．１ 水資源稅：水源涵養與保護區的生態補償

黃河上游青海的三江源地區，素有“中華水塔”之稱［１７］ 。２０２１ 年《黃河水資源公報》數據顯示，青海和四川的取水量分別占供水區總取水量的２．７４％ 和０．０７％，耗水量分別占供水區總耗水量的２．４５％ 和０．０６％，黃河流域其余七省（區）及流域外河北總取水量和總耗水量占供水區總取水量和總耗水量的９７．１９％和９７．４９％。同時，三江源地區所在的青海境內９０％的區域被限制開發或禁止開發，以生態保護為重任的青海在經濟發展上做出了犧牲。由《中國統計年鑒（２０２２）》數據計算可得，２０２１ 年入海口山東生產總值約為源頭青海的２５ 倍，生態保護和社會發展矛盾突出。

為協調黃河流域上中下游省份的水資源利用，依據“受益者補償”原則，建立水源涵養區的稅收補償制度。水資源稅的納稅人是除規定的情形外的其他直接取用地表水、地下水的單位和個人，同時也是黃河供水區取水的直接受益人。因此，水資源稅收可以用于黃河流域水源涵養區生態補償。作為黃河流域水資源涵養受益主體的中下游省（區），可依據各省（區）年度耗水量從水資源稅提取一定比例，作為水源涵養與生態保護區的生態補償資金，用于橫向補償上游水源涵養省（區）尤其是限制開發區域和禁止開發區域。

３．２ 環境保護稅：跨省（區）界水污染的生態補償

黃河流域生態敏感，環境脆弱，風險突出。《２０２２中國生態環境狀況公報》顯示，２０２２ 年流域地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例比全國低２．７％，劣Ⅴ類斷面比例比全國高１．９％，部分地區環境污染嚴重，汾河、渭河、涑水河等支流污染問題突出。黃河流域上中下游省（區）在空間上互聯互通，上游的水體污染影響下游的水質，造成跨省（區） 界的水污染，黃河流域上中下游跨省（區） 界的水污染應是橫向生態補償關注的重要領域。

建立跨省（區）界水污染的生態補償制度，主要依據“破壞者付費”的原則。環境保護稅以直接向環境排放應稅污染物的企業和其他生產經營者為納稅人，對排放應稅污染物的行為征收環境保護稅。從納稅人角度看，環境保護稅的納稅人亦是流域水域環境的“破壞者”；從征稅范圍角度看，依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規定的排放標準向環境排放應稅污染物納入環境保護稅的征稅范圍，涵蓋了黃河流域的主要污染源。環境保護稅屬于地方稅種劃歸地方政府，因此可通過環境保護稅的補償方案建立跨省（區）界水污染的生態補償制度。在該補償方案下，各省（區）根據跨省（區）界水質變化監測情況從環境保護稅中提取一定比例，作為對下游省（區）的生態補償資金。

３．３ 生態補償稅：水土保持的生態補償

黃土高原是黃河流域水土流失的主要區域。２０２１年，黃河流域黃土高原地區水土流失面積達２３．１３ 萬ｋｍ２。黃土高原水土流失導致泥沙隨雨水大量匯入黃河并淤積至下游河道，下游河床不斷抬高，形成地上“懸河”。黃河下游河南和山東兩省是受中游地區黃土高原水土流失影響的主要區域，黃河開封段河床高出市區地面７ ～ １０ ｍ，黃河新鄉河段高于市區地面２０ ｍ。中游地區黃土高原蓄水保土能力的提升能夠減少下游河道的泥沙淤積，可減小下游地區居民面臨的洪水威脅。因此，中游地區的水沙調控工作不僅利于本地區，而且惠及下游地區。針對黃河流域水土流失問題，可以建立下游地區對中游地區的生態補償制度。

水土保持的生態補償制度，依據“受益者補償”原則，使中游地區水土保持的增益性結果能夠得到相應補償。在稅收補償方案方面有兩種思路：一是為大力支持中游地區的水土保持工作，直接對下游地區企業及居民開征“生態補償稅”。通過合理確定計稅范圍、稅率、計稅依據等，將生態補償稅用于中游地區興修水庫、植樹造林等蓄水保土的支出補償。二是下游地區政府從企業所得稅和個人所得稅的總體稅收中按照一定比例提取生態補償資金，對中游地區進行財政轉移支付。

３．４ 生態補償一體化管理

總體而言，生態補償機制的建立是一項復雜的系統工程。橫向生態補償尚處于初步嘗試和探索階段，需要包括黃河水利委員會、黃河流域生態環境監督管理局以及流域九省（區）財政和稅務等部門互相補位，明確職責分工并相互配合、監督，使稅收視角下的橫向生態補償機制能夠順利運行。

在數據收集上，黃河流域生態環境監督管理局按照職責，組織開展跨界斷面水質監測，將黃河流域地表水自動監測、實時監測數據上傳至生態補償統一平臺。在協調管理上，黃河水利委員會可以嘗試建立統一的橫向生態補償數據庫及操作平臺，統籌協調管理黃河流域的生態補償工作。黃河水利委員會及其所屬管理機構，依法行使流域水行政監督管理職責，參與制定水資源稅、環境保護稅、生態補償稅及其用于橫向生態補償的提取比例等政策性文件，統籌推進相關方案編制，對生態補償資金的撥付和使用進行全過程監督管理，確保橫向生態補償工作有序開展。在資金撥付與使用上，地方稅務部門負責將稅款征收入庫，地方財政部門按規定核算、支付、籌集、使用和管理補償資金，依法做好預算管理并加強補償資金全過程績效管理，將生態補償資金盡其用，發揮生態補償資金的最大效應。基于稅收視角的黃河流域九省（區）橫向生態補償框架設計，見圖１。

４ 結束語

縱向生態補償作為一種生態保護手段，在我國流域生態保護中取得了明顯成效。本文基于稅收視角對黃河流域橫向生態補償機制進行了探討，提出了生態補償“費改稅”的新思路，旨在探索更加多元、科學、合理的生態補償方式。相較于生態補償費，生態補償稅的設計可以在外部性治理、制度設計、縱橫互補與生態補償央地關系重構等方面更具優勢。在機制設計上，將水資源稅、環境保護稅及生態補償稅與水源涵養、跨省（區）界水污染、水土保持作用發揮和生態補償一體化管理等生態補償重點領域進行了對應分析，并提出由水利部黃河水利委員會負責建立和統籌管理生態補償一體化管理平臺。將稅收制度設計融入生態補償機制，可充分發揮稅收的調節作用，使橫向生態補償機制能夠在黃河流域上中下游地區生態功能和經濟社會發展中發揮關鍵性作用。

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【責任編輯 趙宏偉】