基于ＰＤＣＡ 循環的蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展模式

摘 要：蓄滯洪區的建設管理事關流域防洪安全、經濟發展和生態化建設。在分析我國蓄滯洪區建設管理現狀及存在問題的基礎上，以ＰＤＣＡ 循環改進策略（規劃、實施、評估、改進）為理論基礎，分別從防洪、經濟、生態３ 個方面，針對目前蓄滯洪區防洪工程建設滯后、補償機制不完善、生態化建設較少等問題展開研究，并結合蓄滯洪區協調發展的需求，提出蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展的改進方案。以東大圩蓄滯洪區為例，分析其發展現狀及存在問題，基于建立的蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展水平評價指標體系，對ＰＤＣＡ 循環改進后東大圩防洪－經濟－生態協調發展水平進行評價，并從防洪、經濟、生態３ 個方面提出了東大圩協調發展的綜合保障措施。

關鍵詞：ＰＤＣＡ；蓄滯洪區；協調發展；東大圩

中圖分類號：ＴＶ２１２ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２５．０３．０１４

引用格式：姬金雪，王樂，要威，等．基于ＰＤＣＡ 循環的蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展模式［Ｊ］．人民黃河，２０２５，４７（３）：９１－９６，１０３．

０ 引言

蓄滯洪區作為防洪工程的重要組成部分，在發生洪澇災害時起著舉足輕重的作用。蓄滯洪區一方面承擔著調蓄洪水的功能，另一方面是蓄滯洪區內居民賴以生存的場所，這種雙重定位增加了蓄滯洪區建設與管理的難度［１］ 。通過不斷地實踐和探索，我國初步建立了一套保障蓄滯洪區防洪功能運用和維護人民生命財產安全的基本制度，并制定了一系列關于蓄滯洪區建設管理的政策法規［２］ 。

目前，蓄滯洪區建設與管理在防洪、經濟和生態方面仍存在一些突出問題。防洪方面存在防洪工程建設滯后、安全設施老化、群眾轉移困難、現行補償政策難以滿足蓄滯洪區實際需要等問題，同時蓄滯洪區管理存在分散化特征，不同管理機構負責不同領域的管理，導致管理職能的重疊和沖突［３－５］ 。經濟方面存在產業結構單一、蓄滯洪區內群眾生產生活水平不高、管理模式較為粗放、土地資源管理效率較低等問題，蓄滯洪區內社會經濟發展緩慢［６－７］ 。生態方面，目前由于較注重蓄滯洪區防洪功能的發揮和經濟發展，管理工作主要集中在保障防洪安全等方面，因此較少關注蓄滯洪區的生態化建設。

關于蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展的研究，１９６３ 年日本將渡良瀨蓄滯洪區打造成兼具生態修復、城市供水、旅游等功能的區域［８］ ；荷蘭在２０ 世紀８０ 年代將自然恢復理念與洪水防御措施相結合，設立“ＰｌａｎＳｔｏｒｋ”項目，實現了防洪和生態的協調發展［９］ ；余萍等［１０］ 提出蓄滯洪區做好防洪減災工作的同時要更新觀念，將蓄滯洪區治理目標由單一的防洪轉變為防洪及水資源利用、環境及生態改善等；王薇等［１１］ 認為蓄滯洪區有調節氣候等生態功能，應探索蓄滯洪區的多目標利用方式，兼顧環境、社會、經濟、生態等目標，提升整體效益；胡德勝等［１２］ 提出“生態＋Ｘ 產業”的綠色產業綜合發展模式，以實現蓄滯洪區的高質量發展。

ＰＤＣＡ 循環是一種循環改進的管理方法，但是將ＰＤＣＡ 循環應用于協調發展領域的研究較少，因此本文將ＰＤＣＡ 循環和蓄滯洪區防洪、經濟、生態協調發展研究相結合，基于ＰＤＣＡ 循環改進策略構建蓄滯洪區協調發展優化體系，在不同階段對蓄滯洪區的發展進行改進，從而實現蓄滯洪區防洪－經濟－生態的協調發展，并從防洪建設與管理、經濟建設與管理、生態建設與管理方面提出蓄滯洪區協調發展的綜合保障措施。同時，以巢湖流域東大圩蓄滯洪區為例，采用模糊綜合評價法對蓄滯洪區的協調發展水平進行評價，根據ＰＤＣＡ 循環改進策略提出東大圩蓄滯洪區協調發展的綜合保障措施，以促進經濟、社會和生態效益的協同增長。

１ ＰＤＣＡ 循環用于蓄滯洪區協調發展管理的階段劃分

ＰＤＣＡ 循環是一種科學的管理方法，由Ｐｌａｎ（計劃）、Ｄｏ（實施）、Ｃｈｅｃｋ（檢查）和Ａｃｔ（處理）４ 個階段組成［１３］ ，這４ 個階段形成一個循環，不斷重復以實現管理對象的改進和優化。實現蓄滯洪區協調發展是一個長期過程，蓄滯洪區涉及自然、社會、經濟、生態等因素，ＰＤＣＡ 循環提供了一個系統性、持續性的管理框架，通過不斷執行ＰＤＣＡ 循環，持續優化蓄滯洪區管理，提高蓄滯洪區的安全性、增強其抗洪能力。基于ＰＤＣＡ 循環改進的蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展管理模式可分為４ 個階段：規劃階段、實施階段、評估階段、改進階段。基于ＰＤＣＡ 循環改進策略構建蓄滯洪區協調發展優化體系，以螺旋式上升改進方式實現蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展目標的實現，若未實現蓄滯洪區協調發展目標，則開啟下一輪循環，直至實現協調發展目標，見圖１。

１．１ 規劃階段

規劃階段主要是確定蓄滯洪區協調發展方向，并制定防洪等方面的保障措施，保障蓄滯洪區協調發展。

１）資料收集與現狀調查。在對蓄滯洪區進行規劃前，要完成蓄滯洪區現狀調查，主要收集區域內自然環境、社會經濟、現有規劃政策、水利設施、蓄滯洪區歷史啟用等情況，啟用風險和經濟損失等方面的資料，以全面了解蓄滯洪區的發展現狀。

２）協調發展水平評價與問題分析。通過建立反映蓄滯洪區協調發展水平的評價指標體系，對蓄滯洪區協調發展現狀進行評價，分析蓄滯洪區在經濟、防洪、生態方面存在的不協調因素及問題，同時分析蓄滯洪區洪水調蓄與人口發展的矛盾、蓄滯洪區運用與社會經濟發展的矛盾、社會經濟發展與生態保護的矛盾等。

３）情景模擬與制定目標。根據蓄滯洪區的實際情況設置延續傳統、洪水資源化、綜合協調發展等不同發展情景，結合現狀協調發展水平評價結果和目前存在的問題與矛盾，制定整改措施并確定蓄滯洪區的發展方向。在明確發展方向后，針對不同情景的具體特征和區域實際情況制定蓄滯洪區發展目標，確定短期、中期和長期發展路徑。目標的制定應以科學評估為基礎，注重多目標協調，確保防洪安全、生態保護和經濟發展同步推進。

４）可行性分析與計劃實施。確定蓄滯洪區協調發展方向并制定發展目標后，分析蓄滯洪區協調發展的外部條件與內在動力，制定保證蓄滯洪區協調發展的措施。完善防洪工程建設管理制度，做好前期準備工作，根據蓄滯洪區的實際需求進行建設，保證資金來源充足和資金合理運用的同時，設立專門機構對工程質量進行監管。

１．２ 實施階段

實施階段按照蓄滯洪區協調發展規劃與目標組織實施，主要協調解決工程建設、政策制度、運用管理等方面出現的問題。

１）工程建設。推進蓄滯洪區規劃方案的落地，形成防洪－經濟－生態協調發展的工程建設布局，同時以生態化建設為重點帶動產業結構優化調整。一方面要確保防洪設施安全有效運行，在蓄滯洪水時能及時有效發揮蓄滯洪區的作用；另一方面要加強生態化建設，促進蓄滯洪區的協調發展。

２）政策保障。目前，蓄滯洪區補償機制不完善，蓄滯洪區的補償大多僅限于行洪功能和居民損失的補償，對生態環境恢復等方面的補償普遍缺乏，建議完善蓄滯洪區運用的補償管理辦法，并補充蓄滯洪區生態補償機制，同時探索國家、社會、企業共同支持的蓄滯洪區洪水保險制度，建立并完善蓄滯洪區長效運行的激勵制度。

３）長效運維管理。明確蓄滯洪區運用管理責權，制定相關管理辦法，落實管理經費；建立蓄滯洪區運用管理效益的考核機制和負面清單；形成運用管理的實時信息公開機制；建立蓄滯洪區防洪、環境損害等突發事件的應急響應機制。

４）協調矛盾，有序發展。解決蓄滯洪區人口管理問題和各部門管理協調問題，制定人口管理和社會保障政策，做好蓄滯洪區群眾教育、就業等引導工作，提供良好的醫療、養老等社會保障制度和生活條件；建立職能部門之間的信息共享和協調溝通機制，并推動蓄滯洪區法制化建設。

１．３ 評估階段

評估階段是評估蓄滯洪區協調發展的防洪效益、經濟效益、生態效益等，檢查執行情況是否符合預期效果，并找出不足之處，為下一步改進提供依據。

１）經濟效益。經濟效益主要核算蓄滯洪區改造后的工農業產值以及蓄水、灌溉、養殖等效益的增加值。通過建立適合的社會經濟發展模式，降低分洪成本，同時逐步縮小蓄滯洪區與周邊地區的經濟發展差距，促進經濟社會協調發展。

２）防洪效益。防洪效益主要評估蓄滯洪區建設后在提升防洪能力方面的效果。通過蓄滯洪區建設和規劃的實施，基本形成較為完善的防洪工程體系、公共基礎設施體系，保證蓄滯洪區安全分蓄洪水，保障蓄滯洪區人民群眾生命財產安全。

３）生態效益。生態效益主要評估蓄滯洪區水源涵養價值、氣候調節價值、空氣凈化價值、水質凈化價值、土壤保持價值、碳固定價值、物種保育價值等生態化建設效益。可采用市場價值法、替代成本法、影子工程法等核算生態系統的價值。

１．４ 改進階段

改進階段需要根據評估的效益，為實現階段性目標對管理部門、企業及公眾等制定激勵措施，分析蓄滯洪區的遺留問題，總結經驗教訓、制定整改措施，同時修訂防洪－經濟－生態協調發展目標，將未解決的問題納入下一循環中。

１）目標實現激勵措施。蓄滯洪區的階段性目標實現激勵措施旨在激發利益相關者（如工程建設者、管理機構等）的積極性和責任感，推動蓄滯洪區項目的順利實施和防洪－經濟－生態協調發展目標的實現。對管理部門來說，根據管理績效對管理部門進行績效獎勵和表彰；對企業來說，對完成考核指標的企業予以稅收優惠等獎勵；對公眾來說，獎勵和表彰參與蓄滯洪區建設的先進個人和集體。

２）遺留問題分析。首先要分析解決蓄滯洪區防洪－經濟－生態遺留問題的外部條件和造成問題產生的原因，比如政策環境、經濟發展狀況、資源利用沖突、生態環境等方面問題；其次要判斷解決蓄滯洪區防洪－經濟－生態遺留問題的時機和條件是否成熟，成熟的技術手段、足夠的資金、政策的支持、較高公眾參與度都很重要。

３）經驗與目標修訂。總結蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展的運行管理經驗，為后續工作的實施打下良好基礎。對于依舊存在的問題，根據發展現狀、外部條件等修訂蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展目標，提出優化方案和合理的對策并將其納入下一階段的循環中，制定新一輪的工作規劃直至實現蓄滯洪區的協調發展。

２ 基于ＰＤＣＡ 循環改進的東大圩協調發展

２．１ 規劃階段

１）東大圩現狀及問題。巢湖流域目前已建的省級蓄滯洪區僅有東大圩一處。東大圩位于兆河，圩口面積６２．９ ｋｍ２，蓄滯洪區面積６０．３ ｋｍ２，耕地約４ ０００ ｈｍ２。蓄洪水位為１２．０ ｍ 時蓄洪庫容為２．５９ 億ｍ３，蓄洪水位為１２．５ ｍ 時蓄洪庫容為２．８９ 億ｍ３。截至２０２４ 年東大圩蓄滯洪區累計運用７ 次，東大圩蓄滯洪區的管理主要由巢湖管理局東大圩進洪閘管理處負責，未設立專管機構。

防洪方面，部分堤防達不到設計標準，不能有效抵御洪水，同時避難設施不足，蓄滯洪水時居民需要臨時轉移。經濟方面，該區域以農業為主，產業結構相對單一，經濟發展后勁不足，經濟發展速度明顯低于其他地區。生態方面，蓄滯洪區發展的重點是防洪功能的發揮和經濟，生態化建設和管理較少。

２）協調發展評價與問題分析。采用ＡＨＰ－模糊綜合評價法［１４－１５］ 對東大圩蓄滯洪區進行現狀協調發展水平評價，并設置預測情景預測東大圩蓄滯洪區未來的協調發展水平，以確定協調發展模式和發展方向。東大圩預測情景是將濕地面積增大到總面積的２０％，同時豐富當地農作物種植種類，推廣抗澇型作物，減少田埂占地面積，同時適當發展旅游業。發展指標借鑒已有文獻［１４－１５］ 的研究成果設置，并結合實際需求進行測算。主要從經濟效益、防洪效益、生態效益３ 個方面構建蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展水平評價指標體系，從經濟資源、防洪、生態功能３ 個子系統中選取經濟作物產值、蓄洪量、水質凈化價值等１８ 個能夠反映蓄滯洪區協調發展水平的評價指標，見表１（表中生態功能子系統數據由生態價值核算得到，經濟資源子系統和防洪子系統指標數據來源于２０２１ 年《滁州統計年鑒》和《關于印發２０２０ 年蓄滯洪區運用補償范圍、補償對象及補償標準等有關事項的通知》）。

利用層次分析法確定東大圩蓄滯洪區指標權重，并采用隸屬度函數確定指標隸屬度，主要參考朱積軍等［１６］ 采用的正態分布和柯西分布確定隸屬度函數，采用模糊綜合評價法得到東大圩防洪－經濟－生態協調發展水平綜合評價結果。東大圩協調發展水平評價指標權重和隸屬度見表２。參考已有蓄滯洪區協調發展水平等級劃分方法［１７］ ，將蓄滯洪區協調發展水平劃分為好、較好、一般、較差、差５ 個等級，其隸屬度取值范圍分別為（０．８，１．０］、（０．６，０．８］、（０．４，０．６］、（０．２，０．４］、［０，０．２］。東大圩防洪－經濟－生態協調發展水平現狀、情景預測綜合評價結果分別為０． ４３８ ２、０．６３５ ０，協調發展水平分別屬于一般、較好等級。

東大圩現階段的協調發展水平為一般，存在的主要問題是：經濟資源子系統中，東大圩地區種植結構單一，以種植經濟作物為主；防洪子系統中，分蓄洪水時損失較為嚴重，分洪量較大，說明東大圩防洪安全建設有待進一步完善；生態功能子系統中，現階段整體水平不高，對生態環境保護的重視程度不夠，生態管理需要進一步加強。東大圩地區以農業發展為主，結合蓄滯洪區未來的協調發展水平預測結果可知，東大圩以生態化建設為基礎，打造生態化農田，發展綠色經濟、濕地經濟和文化產業，成為旅游和綠色產業發展相結合的生態友好型蓄滯洪區是可行的。

２．２ 實施及評估階段

防洪建設與管理方面，逐步完善蓄滯洪區防洪工程建設，加強防汛通信預警設施建設。明確蓄滯洪區可以納入補償范圍的農作物和水產養殖品種，探索國家、社會、企業共同支持的蓄滯洪區洪水保險制度，建立并完善蓄滯洪區激勵制度。

經濟建設與管理方面，結合區域實際生產經營情況，出臺蓄滯洪區生產經營品種和范圍指導性意見，探索區域內與蓄滯洪工程相適應的社會經濟發展模式。對于東大圩來說，對農田進行生態化改造，提高糧食產量的同時減少環境污染，打造“白湖大米” 等特色產品［１８］ ；同時發展旅游業，推動花卉規模化連片種植，打造花海田園綜合體等吸引游客。通過優化土地利用結構，種植高附加值的經濟作物，預計可增加產值５５９．２４萬元；發展生態水產養殖，推廣循環養殖模式，預計養殖效益可提高１６．７５ 萬元；結合蓄滯洪區自然景觀，開展生態體驗和農業觀光活動，發展生態旅游，預計休閑旅游價值可增加３１４．２７ 萬元。

生態建設與管理方面，推動落實蓄滯洪區生態補償政策，對于蓄滯洪區的環境影響損失予以適當補償；同時加強區域內生態環境建設，建成生態環境保護、旅游等多目標協調發展模式。針對東大圩的實際情況，采取以下措施：在關鍵區域劃定小型濕地功能區，通過種植耐水植物恢復濕地功能；在農田邊緣設置植物緩沖帶，攔截泥沙和農田徑流；對現有排水系統和蓄滯洪區基礎設施進行維護，提高防洪能力；試點推廣綠色種植技術，減少化肥和農藥施用。東大圩生態建設與管理方面的相關措施實施后，氣候調節價值、水質凈化價值、空氣凈化價值、土壤保持價值、碳固定價值、生物多樣性價值和科研教育價值均有所增加，其中氣候調節價值增加得最多，增加了１ ４０８．１３ 萬元；其次為土壤保持價值，增加了１ １３０．８８ 萬元。

除此之外，防洪方面需要對防洪工程施工進度和質量進行評估，經濟方面需要對區域內人口控制、土地開發利用、產業發展等方面的情況進行評估，生態方面需要對整體的生態環境狀況包括生態化農田改造狀況及綠化情況等進行評估。

２．３ 改進階段

實現東大圩協調發展是一個長期過程，以防洪工程設施為例，首先要檢查工程建設進度是否符合預期時間安排，其次要對已建工程的質量進行評估，最后要對已建造工程持續進行后續維護。情景預測的東大圩協調發展水平為較好，但蓄滯洪區規劃與建設實施后，其發展狀況可能難以立即達到協調發展目標，因此整個過程需要循環進行目標修訂、實施方案調整、發現問題、解決問題、總結經驗，直至實現東大圩防洪－經濟－生態的協調發展。

３ 蓄滯洪區協調發展綜合保障措施

３．１ 防洪建設與管理

一是建設良好的蓄滯洪區防洪工程體系，二是有重點、分步驟地持續推進蓄滯洪區安全設施建設，三是加強蓄滯洪區防洪通信預警設施建設。建立責權分明的蓄滯洪區管理體系，實行統一領導和分級管理相結合的制度［１９］ ，管理單位要嚴格執行水利管理的法律法規，確保在蓄滯洪水時能及時、有效發揮作用，保障人民生命財產安全。除此之外，完善蓄滯洪區運用補償政策，并積極探索建立蓄滯洪區生態補償機制和洪水保險制度，同時加強對補償資金使用的監管［２０］ 。

３．２ 經濟建設與管理

采取分類與分區相結合的風險管理措施，規范人口、土地利用和經濟發展等活動。通過細化管理措施，有效防范各類社會經濟活動和資源開發利用行為帶來的潛在風險，提高管理的針對性和有效性。第一，引導蓄滯洪區群眾外遷，對于不符合規定擅自遷入、返遷的人員，制定懲罰措施［２］ ，同時對蓄滯洪區內群眾的合理發展空間進行規劃。第二，土地利用不能影響蓄滯洪區的正常運用，要合理分區，及時調整發展過程中出現的問題。第三，制定與蓄滯洪區管理目標相符的產業發展政策，重視生態經濟發展，探索多種發展模式［２１］ 。保護合理的發展權益，做到發展的合理化、精細化和生態化，達到有序發展。

３．３ 生態建設與管理

探索協調發展模式，實現防洪、水資源利用、環境保護、生態旅游等協調發展。因地制宜推動蓄滯洪區濕地建設，持續改善蓄滯洪區生態環境的同時，促進區域經濟社會和資源環境的協調發展。開展生態修復［２２］ ，進行生態護岸建設，并建立健全生態環境監測網絡，及時發現區域內生態環境問題并采取相應管理措施。同時，積極推廣綠色產業，打造以現代種植業和生態養殖業為特色的綠色產業，發展生態旅游業，將蓄滯洪區的自然風光、野生動植物資源等生態資源轉化為旅游資源。

４ 結論

根據我國蓄滯洪區的基本情況，分析蓄滯洪區防洪、經濟、生態建設與管理存在的問題，得出當前蓄滯洪區建設與管理面臨的共性問題：防洪工程建設滯后、安全設施老化、土地資源管理效率較低、產業結構單一、較少關注蓄滯洪區的生態化建設等。根據存在的問題，基于ＰＤＣＡ 循環改進蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展模式，以螺旋式上升的方式實現蓄滯洪區防洪－經濟－生態協調發展管理目標的達成。首先，根據蓄滯洪區的特點合理規劃蓄滯洪區的發展方向；其次，制定蓄滯洪區工程建設、政策保障、長效運維管理等方面的措施，保障蓄滯洪區協調發展規劃與目標的實現；然后，從生態效益、防洪效益、經濟效益方面評估蓄滯洪區協調發展水平；最后，分析蓄滯洪區的遺留問題，總結經驗教訓、制定整改措施，同時修訂防洪－經濟－生態協調發展目標，將未解決的問題納入下一循環中。通過對蓄滯洪區發展的各個環節進行計劃、實施、檢查和處理，從理論與實踐層面尋找適宜蓄滯洪區發展和提升其協調發展水平的方案，不斷提高蓄滯洪區協調發展水平。

以東大圩為例，分析其面臨的問題，通過東大圩蓄滯洪區現狀，以及基于ＰＤＣＡ 循環改進后東大圩協調發展水平評價，從防洪、經濟、生態三方面提出了東大圩蓄滯洪區協調發展的綜合保障措施，為蓄滯洪區規劃建設及發展提供了可參考的解決方案。

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【責任編輯 呂艷梅】