以公益訴訟護“國財國土”

國財國土領域案件存在線索隱秘性強、專業性強、伴隨風險高等多項特點。檢察機關要借助國家制度優勢，采取針對性措施，發揮檢察公益訴訟的應有價值。

國有財產保護和國有土地使用權出讓領域（以下簡稱“國財國土領域”）公益訴訟案件具有線索隱秘性強、專業性強、伴隨的風險高、涉案主體復雜、歷史遺留問題多等特點，給案件辦理帶來了不少困難。對此，國財國土領域辦案需要融入國家治理體系，充分發揮制度優勢，借助其他國家監督力量，以科技助力發現案件線索，以專項工作推動辦案深入開展，以案例指導和業務培訓提高辦案人員能力。

案件特點引起的辦理難點

線索隱秘性強，發現難。不像生態環境領域公益損害可見可感性強，也不似食品藥品安全領域群眾感受度高、反映強烈，國財國土領域案件線索大多隱藏在行政機關的執法活動中，知悉范圍限于行政機關和特定的相對人之間。檢察機關對行政執法活動沒有主動介入的法律權限和具體途徑，很難及時發現這兩個領域的違法線索。

專業性強，調查取證難。國財國土領域案件涉及專業的行政管理職能，有很強的政策性，沒有相關經歷的檢察人員很難針對性調查并收集到相關證據。特別是國財領域，國家利益形式多種多樣，資源類、經營類、稅費類、罰沒類、補貼類，不勝枚舉，僅各種稅費就名目繁多，還隨著國家經濟發展情況不斷發生變化。另外，資產形態也多種多樣，包括固定資產、流動資產、無形資產等，相應都有不同的管理制度和方法。隔行如隔山。對于僅有法律專業知識背景的檢察人員來說，不具有相關執法的專業背景，很難完成調查取證。

伴隨的風險高，突破難。國財國土領域公益訴訟案件涉及國家利益損失，往往存在國家工作人員瀆職等犯罪的可能。而瀆職犯罪偵查的專業性強，究竟是能力不足、認識偏差、濫用權力，還是嚴重不負責任等，需要結合具體案情去判斷。檢察機關瀆職偵查權轉隸至國家監察委員會后，借助刑事案件辦理國家利益保護類公益訴訟案件可能性很小。而且，辦理這類案件時，被監督機關往往保持高度警覺，導致檢察人員很難通過一般調查手段了解到更多更深層的案情。因此，僅憑借檢察機關自身辦案力量和監督手段，往往很難取得突破性進展。

涉案主體復雜，協調難。國財國土的管理體制比較復雜，往往既有主要的職能部門，又有協助配合部門，可能還有審查批準部門。即便是同種國家財產，也可能因為適用對象不同而有不同的監管機關。比如，針對殘疾人就業保障金的征繳，國家機關和事業單位的征繳部門是財政部門，而企業的征繳部門是稅務部門。檢察機關要針對可能存在的國家利益損失區分不同情形，對多個監管單位同時開展調查，溝通協調工作任務重、難度大。

歷史遺留問題多，解決難。國財國土領域的國家利益是一些不法分子的覬覦對象，再加之管理和監管方面的困難，很多國家利益受損害的問題由來已久。由于政策制度環境已經變遷，很難準確認定當時的違法情形及界定需要保護的國家利益范圍。比如固定資產類國家財產的使用，既有管理不規范的歷史原因，也伴隨有計劃經濟體制遺留的民生難題，很難通過檢察機關督促主管部門依法履職徹底解決。

發揮檢察公益訴訟的應有價值

由于存在上述特點，國財國土領域案件辦案數量一直沒有很大的突破。因此，檢察機關要借助國家制度優勢，采取針對性措施，努力發揮檢察公益訴訟在保護國財國土領域國家利益上的應有價值和作用。

第一，加大這兩大傳統領域辦案力度，鞏固“發展之基”。國財國土領域是檢察公益訴訟的傳統領域，也是檢察公益訴訟制度建立的主要動因和設定的工作重點。但目前這兩個領域的辦案數量較少，有關工作仍需進一步深入。據《公益訴訟檢察工作白皮書（2023）》記載，2023年全國檢察機關共辦理四個傳統領域案件117414件，占公益訴訟案件總數的61.8%。其中，國有土地使用權出讓領域1468件、國有財產保護領域8268件，分別占公益訴訟總數的0.8%和4.4%。國財國土領域應該作為全國公益訴訟檢察下一步的工作重點，筑牢國家經濟發展和民生保障的物質基礎，為檢察公益訴訟單獨立法積累實踐經驗。具體應重點圍繞國有土地出讓金及增容費欠繳、社保資金流失、扶貧資金使用不當、截留挪用惠農補貼資金、冒領國家補償補貼、漏征行政規費等常見問題，加大辦案力度，為國聚財，為民謀利。

第二，融入國家治理體系，加強與審計等部門的協作機制建設。檢察公益訴訟是黨中央從建設法治國家高度統一謀劃的一項新的司法制度，其直接目的在于維護國家利益和社會公共利益，并以促進法治政府建設實現依法行政為選擇路徑。國財國土領域的監管部門是政府部門，其權力的違法行使損害的將是國家建設和廣大民生的物質基礎，因此，包括檢察、審計、監察等在內的多個監督體系應加強聯動監督。審計報告中可以發現公益訴訟線索，而公益訴訟辦案活動可以為監委提供瀆職等違法的線索。檢察公益訴訟可以與其他監督互相借力，建立工作協作配合機制，實現監督效果的最大化。相關部門可以從國家層面推動建立與其他監督系統的協作配合機制，暢通線索移送、協作調查取證、落實監督責任，并在檢察公益訴訟專門立法中予以固定，支持檢察公益訴訟工作開展；地方各級檢察院也要與各相關部門加強溝通協調，形成監督合力。

第三，向科技借力，利用大數據監督模型發現線索。發現有效線索是國財國土領域公益訴訟案件辦理的關鍵和難點所在，對此，可以利用大數據監督模型來加以突破。比如在環境保護稅征收線索中，通過收集執法部門的污染物排放相關執法材料，發現應繳納環境保護稅的情形，再調取稅務部門征收環境保護稅的記錄，將二者進行比對，即可發現應征未征的情形。在此基礎上，具體分析屬于執法部門沒有移送涉稅信息還是稅務部門沒有依法征繳，從而確定監督對象并立案辦理。2024年9月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，為數據檢察的發展提供了更為有力的政策支持。

第四，開展專項監督工作，推動辦案工作走深走實。國財國土領域范圍廣泛，為推動辦案工作走深走實，可以開展調研，評估一定區域內當前該領域存在的突出問題，并開展專項監督工作。專項監督工作既可以選取一個領域開展，如土地出讓領域，也可以是一個具體的國家財產形式，如水土保持費、新設立的環境保護稅等；既可以全國范圍內統一開展，也可以由地方自主開展。針對存在嚴重損害國家利益的情況，可以形成調研報告向黨委請示匯報，聽取人大代表、政協委員的建議和意見，取得對開展專項監督工作的支持。

第五，加大案例指導和培訓力度，提高規范化水平和辦案能力。要實現規范辦案，需要不斷總結辦案經驗并將其上升為規則體系。“一個案例勝過一打文件。”成功的案例不僅有對實體問題解決的經驗，也有程序規則的探索，可以讓同類案件有章可循，啟發檢察人員開展類似的探索實踐。國財國土領域案件辦理難度大，更需要加大案例指導和培訓力度，以提振辦案人員的信心，降低獨自摸索的成本；也可以結合辦案實踐的重點、難點，邀請審計、稅務、財政、自然資源等行政人員和專業人士進行線上、線下授課，解決檢察辦案實務中的困難和問題，提升檢察人員的辦案能力。

編輯：張鈺梅" " zhangclaire08@163.com