平臺經濟的風險、困境與發展對策

平臺經濟是工業互聯網發展的重要內容，是全球科技創新和創業孵化的關鍵載體，是推動我國未來經濟發展與增長的新動能、新引擎。這一新型經濟模式依托互聯網、大數據、云計算、人工智能等前沿信息技術，搭建起了連接供需雙方的高效橋梁，打破了傳統經濟模式下的時空限制與信息壁壘，重塑了產業生態與市場格局，降低了市場交易成本。與此同時，在平臺經濟快速發展的整體背景下，平臺企業現已成為吸納就業的重要渠道和未來就業的重要媒介，由此產生諸如外賣騎手、網絡主播、網約車司機等有代表性的就業新模式，共享經濟、零工經濟等創新商業模式為企業和創業者提供了更多的發展機會。

為此，各國政府紛紛出臺鼓勵平臺經濟創新發展的友好型政策，包括設立專項資金、提供稅收優惠、放寬市場準入以及強化線上設施投入等。然而，面對國內平臺經濟的規模擴張以及國際形勢的風險疊加，當前我國平臺經濟的發展正面臨三重困境，需要及時提出對策與優化路徑。

平臺經濟發展的三重困境

平臺企業的發展模式亟待轉型

近年來，我國平臺經濟呈現出爆發式增長態勢，平臺經濟的觸角已延伸至經濟社會的方方面面，涵蓋了金融、醫療、教育等多個主流產業領域。然而實踐中，部分平臺企業的發展模式仍然存在局限，個別企業憑借流量紅利與資本加持，采用粗放式的擴張發展模式，注重規模的快速增長而非質量效益的提升，由此導致了一定的負面效應與發展瓶頸。

體制機制不活，線上線下發展模式有待貫通。平臺經濟的持續、長遠發展既需要在線下對技術設備、人力資源、物流運輸等給予持續保障，也需要在線上對互聯網、人工智能、數據運營等進行長期投入。尤其是在線上領域，需要在信息技術層面構建與打造一系列新型戰略性基礎設施，加上技術更新、程序迭代以及系統維護等外在因素，整體上表現出投資需求大、維護成本高、回報周期長等多個特征。因此，對于過度追求短期效益與回報的部分企業和政府部門而言，其線上運營投入的信心與支持力度相對不足，難以保持投資定力。這就導致平臺經濟企業在線上融資、投資（包括國有、社會資本）等方面正面臨不同程度的困難，線上線下之間的投入與發展難以實現均衡，實體企業尤其是中小型企業的數字化轉型仍不充分。

拼搶現有流量，創新動力不足。我國互聯網消費已經進入存量市場，以低價促銷為代表的“免費經濟”新模式已然成為平臺企業爭奪市場的主要方式①。因而平臺企業大多面臨存量爭奪惡性競爭、平臺流量見頂、傳統業務增長乏力等現實困境，導致開拓市場的邊際成本、獲取流量成本越來越高，平臺內經營企業的生存發展環境也逐漸惡化。當前各平臺企業本應集中精力在細分領域創新深耕，但新的企業效益增長模式尚未形成。平臺之間紛紛開啟跨行業、跨領域競爭，爭搶其他平臺流量。這就導致平臺功能重疊，無論是社交網絡、直播視頻，還是小程序，多數走向線上帶貨，流量變現，制約了平臺經濟的長期發展。

過度依賴國內市場，出海能力與動力不足。一方面，當前我國多數平臺企業的營業收入、活躍用戶、消費群體主要來自國內市場。海外業務的投資力度相對較弱，產業布局缺乏合理性，市場占有率偏低，企業品牌的影響力、競爭力也相對有限。另一方面，由于大國博弈和地緣沖突加劇，國際市場環境的不確定性增加。“平臺經濟的跨國壟斷導致‘信息富國’與‘信息窮國’數字鴻溝的‘中心—外圍’結構，使發展不平衡矛盾更加突出。”②當前美西方國家屢屢破壞公平競爭的國際市場環境，試圖打造“國際規則的小圈子”，聯合出臺針對我國企業的監管政策，導致國內企業的海外投資信心不足。

針對平臺企業的監管水平有待提升

在國內監管實踐方面，對于平臺企業的常態化監管包括主體、內容、標準等方面，法律政策規制的透明性、穩定性、系統性仍有待健全。

監管主體涉及部門較多，且要求、標準各異。平臺經濟的發展涉及國家多個部門，除國家發展改革委、中央網信辦、市場監管總局等綜合性部門外，還包括工業和信息化部、交通運輸部、文化和旅游部、中國人民銀行等行業主管部門。各部門基于自身監管責任，推動出臺《中華人民共和國電子商務法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等多個基礎性法律，并進一步分行業、分領域制定相關監管規則和標準。由此導致各部門間缺乏統籌協調，產生多重管制框架的內部沖突和碎片化管理現象③。例如，在新就業形態勞動者工作領域，相關部門分別從算法、勞動權益保障、交通安全等方面提出要求、標準，難免造成規則沖突，導致治理效果不佳。

監管法規滯后，缺乏具體尺度。對于企業發展而言，科技創新往往伴隨著較高的合規風險，因而需要及時、有效的立法工作提供規范化支撐。對于平臺企業新興技術的監管，現有部分政策法規存在規則缺失、規則設立模糊等困境，滯后于平臺經濟發展，不能適應平臺經濟商業模式快速升級迭代的需要。基于審慎監管原則，相關政策立法傾向于保守立場，導致平臺經濟領域特定行業和領域的準入規則相對寬泛、模糊，相關政策法律的立改廢釋工作難以跟上新興技術的快速發展。

監管介入過深過細，平臺自治權空間有限。一方面，當前我國平臺經濟的立法工作更注重事中、事后監管。在事前監管階段，包括評估檢測、風險預警等方面的規則設定存在不足。另一方面，規范平臺自治權的立法不足，導致部分地方政府對于平臺企業的監管介入過度、過嚴等問題。例如，實踐中AI大模型是平臺經濟發展的新興領域，但目前對此類科技創新監管過于謹慎，審批周期較長，個別監管內容甚至深入到大模型技術開發的數據選擇、具體標準等專業技術細節，致使平臺企業在發展新技術、布局新規劃時的制度性成本較高。“我國平臺經濟尚處于穩步上升期，需要寬容的社會和市場環境，這迫使治理者轉變‘全能政府’的積極干預思想，改變傳統‘立規—懲治’一刀切的控制式、震懾式剛性監管方式，通過‘支持、鼓勵、引導’等包容審慎的柔性理念與方式對平臺進行治理。”④

監管集中于出海審查，缺乏海外監管協調。平臺企業出海不僅面臨數據安全、數據出境管理、反壟斷三重風險，同時還需要接受國內外雙重審查。目前我國監管集中于平臺企業國內數據出境的安全審查，與國外相關部門的交流、合作較少，對于企業在國外面臨的數據安全審查、國家安全審查和收購并購反壟斷審查缺乏協調，過度直接審查將導致企業在海外陷入被質疑和指責的困境。

平臺經濟下的新就業形態存在風險

2015年，黨的十八屆五中全會首次提及“新就業形態”的概念，明確提出加強對靈活就業、新就業形態的支持。伴隨著我國數字經濟和平臺經濟的蓬勃發展，在相關政策的大力支持下，我國新就業形態進入發展“快車道”。經過近10年的發展，現階段我國新就業形態呈現繁榮發展態勢，已成為就業市場的重要組成部分，呈現出就業規模巨大、創造就業崗位多、吸納就業能力強等多個方面的典型特征。可以預見，未來隨著數字經濟潛能不斷釋放，我國新就業形態仍將保持較快發展趨勢。但同時也要看到，新就業形態快速發展的背后，仍然存在一定的現實風險，值得高度關注和警惕。

眾多勞動者長期處于“低技能化”處境，可替代性風險增加。當前我國新就業形態下多數催生的是低技能要求、低技術門檻的就業崗位，例如外賣員、快遞員、網約車司機以及自媒體職業者等，其中一定數量的高學歷人群也在這一勞動人群之中。若長期從事此類別行業，難以實現專業技能水平的積累提升，導致未來個人市場競爭力下降。同時還存在被人工智能取代的現實風險，影響我國未來中長期的社會有效勞動力供給。

新就業形態會吸收大量中青年勞動力，可能導致制造業等傳統產業出現“用工荒”。工作時間彈性化、工作場所自主化等特點，加上“溢價”工資待遇保障，使得新就業形態相對于制造業等傳統行業具有較強的吸引力，或將導致傳統產業勞動力流失嚴重，影響全社會青年群體的就業觀。

新就業勞動者權益保障不足，可能影響社會穩定與和諧。近年來，伴隨著大量新增勞動力涌入平臺經濟就業市場，平臺企業壟斷、勞動者權益保障等問題便逐漸凸顯。實踐中平臺企業占據數據和算法優勢，處于強勢一方。“平臺企業特有的勞動情境的技術性和虛擬性，使得證據形式趨于電子化，進一步增加了勞動者的訴訟和維權成本”⑤。相對而言，勞動者的信息獲取渠道則相對較窄，議價、溝通、協商能力相對較弱，權利救濟成本相對較高，勞動權益更容易受到不當侵害。加上當前在新就業形態領域的法律法規相對欠缺，相關勞動者的權益保障問題仍相對突出。由于平臺經濟涉及的對象范圍較廣，一旦勞動者權益保障的矛盾糾紛難以得到有效化解，就容易引發群體性事件，危害社會穩定。

促進平臺經濟發展的對策路徑

完善平臺經濟發展模式

增強體制機制靈活性，強化線上資金投入保障。一方面，要優化當前國有資本的風險性投資考核指標，重點強化對于人工智能、互聯網信息技術等線上層面的資金持續投入，鼓勵支持平臺企業吸引社會資本，更好引導風險投資支持新技術創新研發活動；另一方面，要積極推動“制造業+物聯網+互聯網+金融鏈”的融通式發展模式，建立健全數據應用體系，積極培育工業品電商服務平臺、數字化轉型服務平臺等多個線上平臺，協調發揮傳統工業與數據算法兩大優勢。

警惕平臺企業拼流量內卷，支持引導平臺企業由橫向擴張向縱向深耕轉變。未來平臺企業一方面，應切實增強流量轉化率，精準定位潛力人群，充分挖掘用戶價值增量；另一方面，要重點探索在芯片研發、操作系統、智能模型、培育產業鏈以及神經網絡架構等基礎研究領域的創新改革，深挖企業發展的核心競爭力。國家政策法律則應切實增強體系性、透明度與可預期性，在保障安全秩序發展的前提下，針對上述領域對于平臺企業提供財政補貼、貸款貼息、試錯容錯以及簡化備案審批等一系列政策優惠和法律保障，從而釋放企業的技術創新活力，增強社會、企業投資融資信心。

強化平臺經濟涉外法制建設，支持跨境基礎設施構建。一方面，要積極參與平臺經濟國際規則標準制定，加快與高標準國際數字規則、規制、管理、標準等方面的兼容對接，提升我國規則制定的話語權，同時加強平臺經濟的涉外法制建設，幫助平臺企業“出海”，提高國際化合規適應能力；另一方面，要從法律、政策，尤其是財稅層面為平臺企業提供持續性保障，支持平臺企業建設海外倉、獨立站、物流鏈、維修中心等出海配套設施。

健全常態化監管機制

分類引導，力求透明，增強政策可預期性。設置平臺經濟發展“紅綠黃燈”，明確哪些堅決不能觸碰、哪些可以嘗試探索、哪些鼓勵大膽做。一是明確“紅燈”，嚴守底線。圍繞國家安全、社會穩定、市場公平競爭、平臺相關從業者權益保護等方面，列出負面清單，出現問題依法打擊，嚴格監管。此類問題不宜含糊，也不宜泛化，要明確具體內容與事項。二是亮出“綠燈”，積極引導。出臺指引指南，鼓勵平臺經濟深耕科技創新、產業賦能、鄉村振興等數實融合領域，持續推出典型示范案例，發揮帶動作用。三是增設“黃燈”，緩沖觀察。針對新業態、新技術、新模式等領域，建立緩沖區，劃設一定區間、范圍，允許先行先試，鼓勵試點創新，給予“觀察期”，科學建立容錯機制，以引導指導代替剛性處罰，以靈活措施實現合理監管。

清晰邊界，明確不同主體的責任。應明確政府、行業協會、平臺企業、社會公眾的權責，減少混淆和沖突。一是政府部門設定底線，完善規則，管住要害。集中精力抓前端準入、后端監管，以及算法、數據等關鍵要素，調減平臺經濟發展的微觀規制，控制好監管顆粒度，避免大包大攬。同時監管工作要充分借助現代信息化技術，避免粗放式監管。“運用大數據、算法等強化監管技術支撐，豐富多元化監管手段和梯次工具，增強監管的前瞻性、針對性和有效性。”⑥二是推動行業治理。鼓勵行業協會聯合頭部平臺企業、科研機構共同制定行業標準、自律公約，形成合規指引。避免出現“一件事傷害一大片”“一個企業違規阻滯整個行業發展”等情況。三是引導企業規范自律。發揮好頭部平臺企業合規建設的示范帶動效應，鼓勵引導平臺企業建立科學的合規體系。對合規體系完備、違規頻次低、誠信程度好的企業可給予適當財稅政策支持和部分監管豁免。四是完善社會監督。探索建立公眾和第三方專業機構參與的公共監督機制。推動平臺企業定期披露合規情況，提高透明度與公開化水平。

統籌協同，形成系統合力。要建立多部門協同管理的政策協調機制，統籌各部門各層級監管力量，協同互補，形成合力，增強平臺經濟正向發展動能。一是完善平臺經濟規范發展協同機制。針對平臺經濟用戶服務、社交文娛、信息咨詢、網絡銷售、金融服務等業態特點，建立包括中央網信辦、國家發展改革委、市場監管總局、工業和信息化部、商務部、金融監管總局等部門在內的工作協調機制，統籌發展與監管，清理、規范與發展變化不相適應的條規。二是國有資本積極參與平臺基礎建設。在人工智能大模型、高性能芯片以及操作系統、數據底座、全國一體化算力網等平臺公共基礎設施領域進行戰略投資、風險投資，促進數據開放、互聯互通，增強平臺經濟發展信心。三是加強平臺經濟國際合作。積極參與平臺經濟國際規則標準制定，強化與國外監管機構的溝通、交流與合作。加強平臺經濟的涉外法制建設，幫助平臺企業“出海”，提高國際化合規適應能力，同時通過法制規范，減少政府直接干預，避免給予西方國家打壓中國平臺企業借口。

規范新就業形態發展

積極創造更多優質崗位，實現高質量就業。一方面，要加快產業結構升級，以產業創新發展促進就業崗位的不斷更新；另一方面，應通過積極推動保障數字經濟和平臺經濟規范發展的政策規范，鼓勵平臺企業創造優質新就業崗位，提供多樣化的就業創業機會。

切實提升新就業形態勞動者技能水平。努力構建新時代多元化職業技能培訓體系，探索建立新就業形態的職稱評審、技能認定等制度，助推新就業形態勞動者成為知識型、技術型、專業型勞動人才。

積極保障新就業形態勞動者合法權益。要不斷完善新就業形態下的勞動法律法規立法，支持建立平臺經濟領域的專業行業協會，規范平臺企業用工機制。一方面，要明確勞動者的薪資報酬、工作時間、社會保險等權益；另一方面，也要明確平臺用工主體的職能權限、責任義務與權利邊界，探索建立集體訴訟、維權機制，防止強勢方的平臺經濟企業違法、不當開展管理行為。

結語

平臺經濟對經濟社會發展有著多方面的重要貢獻，涵蓋促進就業、推動產業升級以及拓展消費市場等關鍵領域，需要不斷予以引導、支持和規制。未來，一方面，平臺經濟企業需要不斷升級發展模式，統籌協同發展線下線上雙驅動，加快實現由橫向拼流量內卷向縱向重價值創造轉變，加速推進由搶占國內市場向開拓國際市場轉變。另一方面，國家需要從政策、法律等多個層面，持續提升制度規則的規范化水平，強化對于平臺經濟企業的支持保障力度，營造良好的市場、制度環境，提振平臺企業創新發展信心，助力增強平臺經濟長遠發展的定力和信心。

（本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目《建設中國特色社會主義法治體系的理論基礎和實施方案》階段性成果〔23ZDA073〕、中共中央黨校重點委托項目“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家研究”〔2023WT003〕階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校〔國家行政學院〕政治和法律教研部）

① 平臺經濟中的很多問題都同“免費經濟”模式緊密相關，這一特定模式是指平臺企業通過使用零價格或者低價格的方式來吸引用戶注意力，從而轉化為數量規模上的企業利潤。參見侯利陽：《論互聯網平臺的法律主體地位》，載于《中外法學》2022年第2期。

② 周文、韓文龍：《平臺經濟發展再審視：壟斷與數字稅新挑戰》，載于《中國社會科學》2021年第3期。

③ 參見李凌：《平臺經濟發展與政府管制模式變革》，載于《經濟學家》2015年第7期。

④ 張新平：《網絡平臺治理立法的反思與完善》，載于《中國法學》2023年第3期。

⑤ 王全興、劉琦：《我國新經濟下靈活用工的特點、挑戰和法律規制》，載于《法學評論》2019年第4期。

⑥ 孫晉：《互聯網金融平臺傳統監管的局限與法治化改革》，載于《華東政法大學學報》2023年第1期。