基礎設施項目公民-政府協同產出模式研究：一個供給范式的躍升*

摘要：政府主導的基礎設施單一供給模式已無法有效滿足公民日益復雜且多元化需求，亟須從公民訴求出發給出優化供給結構的創新方案。根據自我行動理論，對公民參與基礎設施項目意愿的影響因素進行分析，并在此基礎上挖掘公民與政府對基礎設施項目建設的訴求，通過多案例田野研究的方式構建針對不同需求的協同產出模型。研究結果可為公民與政府間的協同產出提供理論支持，助力基礎設施項目優化供給模式。

關鍵詞：基礎設施項目；公民-政府；協同產出；引導機制；供給范式

0引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》在部署發展現代產業體系中，將基礎設施建設納入深化供給側結構性改革的重要領域[1]。以多元化供給模式優化供給結構、提高供給體系質量，是供給側結構性改革的主攻方向。

長期以來，我國基礎設施領域形成了以政府為中心的單一供給模式。近年來，雖然社會資本參與的PPP模式得到了推行，但政府仍然占據絕對控制和主導地位。基礎設施項目具有公共品與準公共品屬性，其所有權大部分應歸公民所有，因而公民參與是保證基礎設施供給效率和質量的應有之義[2]。然而，公民作為公共項目的初始委托人、需求者、使用者和付費者，始終處于邊緣化的位置——既未能真正有效地參與到基礎設施項目的實施與治理過程中，又未能納入到學者的主流研究框架之內。現實中，從規劃選址階段的鄰避問題、建設施工過程中的污染擾民問題，到建成使用中的功能不足或冗余問題，都直接反映出公眾的訴求期望與基礎設施項目實施現狀之間存在著巨大的落差。

基礎設施是公共服務供給的重要載體，上述困境從本質上說是公共服務的單一供給模式與公眾復雜且多樣化的需求之間產生的嚴重矛盾，迫切需要給出能夠優化供給結構、提高供給質量的創新型解決方案[4]。

20世紀90年代以來，以Ostrom[5]為代表的學者對公共產品和服務的供給模式給出了顛覆性的解釋，提出協同產出（Coproduction）的新興范式，公民被視為在公共產品和服務領域從規劃到交付全過程的共同生產者[6]，這被譽為公共治理領域的一個革命性理念，進而打開了基礎設施項目公民與政府協同產出的新局面，拓展了供給質量和效率的新視野。

1國內外研究現狀及發展動態分析

1.1基礎設施項目治理領域的研究概況

改善基礎設施項目績效是項目治理領域的研究焦點。自Turner等[7]提出基于項目的組織治理思想以來，該領域沿襲公司治理理論的邏輯起點，將研究重心聚焦于項目參與各方的委托代理關系[8]。其核心是研究“政府-項目業主/發包人-承包人”這一鏈條所產生的代理問題，形成以委托代理理論、交易成本理論和契約理論為基礎的主流分析范式，并積累了大批豐富的研究成果。該領域研究從早期對公共項目治理概念、治理結構的探索[9]，逐步發展為關注契約、關系、信任、公平、行為等社會及心理因素[10]對公共項目績效的影響。

1.2從公眾參與到協同產出的范式演進

隨著我國基礎設施項目建設規模的迅猛增長，以鄰避沖突[11]、征地拆遷糾紛為代表的公眾利益表達現象引發了學界的關注，尤其是非直接利益相關方的廣泛參與和“搭便車”效應中將公眾視為無參與意愿的“搭便車者”之間嚴重相悖[12]。由此，國內學者提出基礎設施項目的公眾參與治理思路，以及公眾利益表達渠道、信息公開機制等對策性建議[13]。按照公眾參與階梯模型的劃分，這些方式仍屬于自上而下的回應路徑。

20世紀70年代末，協同產出概念首次與公共服務供給建立聯系[14]。目前，其已經成為公共治理領域的一個重要主題[15]，并引發該領域研究范式的革命。協同產出指為提供公共服務做出貢獻的代理人和公民的組合，公民以使用者、志愿者、居民代表、社區團體和第三方組織等不同角色為公共產品或服務的供給貢獻資源[4]。這一理念顛覆了傳統模式中公民僅作為公共產品或服務的被動消費者的認知。更重要的是協同產出的社會建構過程，實現了多種利益目標的交流，其引發的激勵效應能夠調動更多的資源并集約化利用，形成所有行動者都具有顯著影響力并相互依賴的決策模式。

2公民-政府協同產出模型構建與分析

2.1基礎設施項目公民參與動機-意愿模型構建

2.1.1理論模型構建

自我決定理論認為，人類參與某種行為的動機強弱直接影響其參與意愿程度。為此，本文研究公民參與基礎設施項目的動機，尤其是非直接利益相關方所表現的強烈參與意愿。探究其背后行為動機是解釋公民參與基礎設施項目意愿的核心問題。基于計劃行為理論的公民參與動機-意愿模型，如圖1所示。

（1）構建理論模型。計劃行為理論（Planned Behavior Theory）對行為意向的有效解釋與預測已得到大量研究支持[16]。以此為依據，本研究擬結合相關文獻和對不同人口統計特征對象的深度訪談，建立基礎設施項目的公民參與動機初始集合；進而按照行為態度、主觀規范、知覺行為控制三個維度對參與動機進行識別歸納，構建公民參與動機-意愿的理論模型。

（2）確定研究設計與方法。相關研究顯示，公民的性別、年齡、職業等人口統計學變量對其行為意愿有顯著影響，因此本研究在計劃行為理論模型的基礎上，擬將公民的人口統計學變量引入實證模型，以揭示具有不同特征的公民群體在基礎設施項目參與意愿中的差異。Box[17]根據對公共事務的不同態度將公民劃分為三種類型，即沒有參與意愿只是公共服務的純粹消費者、只關心與自身利益緊密相關的公共事務參與者、公共事務的積極參與者。

據此，本研究將因變量公民參與意愿劃分為三個類別，分別為搭便車者、看門人、積極公民。以看門人為參照組、搭便車者和積極公民為對照組，構建包括4個維度、（r+3）個自變量的多項分類Logistic回歸模型。公民參與動機-意愿實證模型如圖2所示。

（3）討論實證分析與研究結果。依據參與動機收集元素的歸類結果，并參考相關量表設置各觀測變量的題項，完成量表的開發及其信度與效度檢驗；以分層抽樣方式進行原始數據采集，在多重共線性檢驗及模型擬合度可接受的前提下，對各自變量與參與意愿的顯著性結果進行討論分析，揭示不同群體間的行為態度、主觀規范、知覺行為控制等對公民參與意愿影響的差異性與行為機理，并給出具有不同特征的公民群體參與意愿分類結果。

2.1.2數據收集與結果分析

本研究采用德爾菲法判斷公民參與動機類型對參與意愿的影響，以保證研究結果的科學性和可靠性。根據研究主體，選取天津理工大學管理學院的10名專家對參與動機及參與意愿之間的影響進行打分。專家通過匿名打分的方式對不同參與動機的可行度進行1～5級評分，分別對應不可行、一般可行、比較可行、很可行和完全可行5個等級，評分越高，證明參與動機的可行性越高。專家打分統計見表1。

本研究運用SPSS 26.0統計分析軟件對第一階段所收集數據進行探索性因子分析（EFA）。KMO樣本測度和Bartlett球體檢驗見表2。研究結果表明，KMO值等于0.934，大于0.5，說明公民參與動機量表存在顯著的內部相關性，適合做因子分析。Bartlett球體檢驗的顯著性水平sig=0.000，表明數據總體一致性良好，測試可靠性較高，初始量表的數據適合進行探索性因子分析。

在探索性因子分析中，本研究釆用Kaiser標準（特征值大于1）作為因子選擇標準，并利用主成分分析與方差最大化旋轉的方法提取因子。借鑒溫忠麟等[18]等研究成果，取因子載荷截取點為0.45。為提高題項之間的區分度，提高因子荷載及精簡題項，根據以下原則提取題項、確定因子：①提取因子載荷均小于0.45的題項；②提取同時在兩個及以上因子的負荷載量超過0.45的題項；③提取與因子含義不一致，難以與該因子的其他題項表達含義合為一個概念的題項。

依據探索性因子分析結果和上述原則，本研究討論的指標均符合上述標準，因此予以保留。

依據上述因子選擇標準，進行多次SPSS軟件分析，結合碎石圖和公因子累計貢獻率提取公因子。本研究最終提煉出3個因子，因子負荷載量均在0.5以上，公因子累計貢獻率為65.71%。

隨后，計算Cronbachα系數，以檢驗初始量表的穩定性與可靠性。結果顯示，總量表Cronbachａ系數為0.928，各維度量表的Cronbachａ系數均大于0.7，說明量表具有較高的內部一致信度。探索性因子分析結果見表3。

探索性因子分析結果顯示，本研究最終得到3個因子，分別對應行為態度（X1）、主觀規范（X2）、知覺行為控制（X3）。

由上述分析可知，公民的參與意愿會受到行為態度、主觀規范、知覺行為控制、性別、年齡等變量的影響，政府應針對不同特征群體開發多樣化的協同產出渠道。為此，本研究將對不同類型公民參與基礎設施項目的訴求進行挖掘，并提出相應引導機制。

2.2基礎設施項目公眾與政府利益訴求解構

以往公共項目領域的研究普遍認為政府是公眾利益的代表，即公眾與政府的利益訴求是一致的。然而，在基礎設施項目實施過程中，征地拆遷引發的群體事件、鄰避沖突等現實問題頻發[19]，說明公眾與政府之間同樣存在嚴重的代理問題[20]；近年來，在公共治理、公共政策等領域，越來越多的研究成果顯示，公眾與政府的利益訴求存在分歧，甚至沖突。本研究擬從利益本質出發，重點揭示公眾與政府在基礎設施項目中各自存在哪些具體利益訴求，在此基礎上系統梳理雙方利益訴求沖突點、分歧點和共識點。

公眾與政府利益訴求識別。公眾的利益訴求路徑包括制度化和非制度化兩種類型，具體渠道有信訪、群體性事件和大眾傳媒。本研究將通過對信訪群眾的實地觀察、訪談，對群體性事件的新聞報道和文獻研究，以及對網絡新聞報道下的評論、微博及貼吧等大眾傳媒的追蹤，初步識別公眾在基礎設施項目中的利益訴求。同時，以政府官網發布的相關信息、政策等文件，結合深度訪談初步識別政府在基礎設施項目中的利益訴求。

根據上述步驟，本研究得到公民-政府利益訴求歸納，見表4。

通過聚類分析，本研究得到政府對基礎設施項目建設的訴求，共計57項，包括帶動當地發展、維護政府形象和完善監管機制等；同時，得到居民對基礎設施項目建設的訴求，共45項，包括完善基礎設施建設、注重環境保護和保障周邊居民安全等。根據圖1，本研究將公民訴求按照其參與意愿類型進行劃分，得到搭便車者訴求18種，看門人訴求17種，積極公民訴求10種。

2.3公民-政府協同產出模型構建

2.3.1數據收集

基于上述研究，本研究擬采用多案例田野研究的方式獲取基礎設施項目中公民與政府間實現協同產出的引導機制，并將引導機制與公民及政府的利益訴求進行匹配，最終得到公民-政府協同產出模型。數據來源見表5。

本研究擬采用半結構化訪談、媒體報道整理和文獻資料梳理的方式，對我國個別在建的公民-政府協同產出基礎設施項目典型案例進行數據收集，形成本研究的初始數據集，共22.4萬字。

2.3.2引導機制歸納

在形成原始數據集后，本研究通過歸納式數據分析方法，對原始數據進行篩選，最終形成新的理論洞見。首先，對收集到的原始語句進行一階編碼，形成公民與政府實現協同產出的方式；隨后，根據本研究的研究主題對一階編碼進行比較分類，形成二階編碼并對其進行整合，提煉聚合維度；最后，形成本研究的引導機制。

基于上述步驟，本研究得到引導機制數據結構，如圖3所示。

如圖3所示，本研究對原始數據進行初步編碼，得到一階編碼共19個，在此基礎上根據相似性進行二階編碼，形成二級編碼9個，最終通過聚類分析，得到公民-政府協同產出引導機制，即聚合維度共5個，分別為意見收集機制、宣傳機制、共同決策機制、居民監督機制和居民自治機制。本研究對機制進行分析研究如下：

（1）意見收集機制。其是政府通過詢問居民意見、邀請居民對施工方案進行評價等方式吸納公民的信息資源。意見收集機制可對公民及政府的信息資源進行整合，使得決策結果更符合公民的預期，以提高決策效率。

（2）宣傳機制。其是政府通過增強公民意識、開展活動等方式，提高公民參與基礎設施項目建設的機制。宣傳機制不僅能夠提高公民參與度，還能促進政府與公民間的溝通，提高公民對政府決策的認可程度。

（3）共同決策機制。其是政府直接邀請公民參與有關基礎設施項目建設決策的機制。相較于意見收集機制，其能夠增強公民參與感，促進溝通以減少公民與政府間的沖突。

（4）居民監督機制。其是政府組織公民親自對項目實施過程進行監督，并在基礎設施項目建成后交付公民驗收的機制。公民監督機制能夠有效提高基礎設施項目的信息透明度，消除公民對項目的抵觸情緒。

（5）居民自治機制。其是在項目建成后政府組織公民群體對項目的運營維護進行管理的機制。居民自治機制強調居民的自我管理與自我服務，是我國實現基礎設施項目治理現代化的重要步驟。

2.3.3協同產出模式構建

根據研究歸納的公民與政府的利益訴求，本研究將引導機制與利益訴求進行匹配，公民-政府協同產出模型如圖4所示。

由圖4可知，政府與“搭便車者”類型公民實現協同產出的機制有意見收集機制和居民自治機制；政府與“看門人”類型公民實現協同產出的機制有意見收集機制和居民監督機制；政府與“積極公民”實現協同產出的機制有宣傳機制和共同決策機制。

3結語

通過對公民參與基礎設施項目的動機、公民與政府的利益訴求和協同產出方式的探究，本研究得到結論如下：

第一，針對不同參與動機的公民，政府應采用不同的協同產出方式。根據多元回歸的結果可知，行為態度、主觀規范和知覺行為控制，以及年齡、性別、學歷等變量都會影響公民參與基礎設施項目的意愿。因此，針對不同的群體，政府在開展協同產出活動時應該采取不同的方式。

第二，在協同產出過程中，政府應注意不同參與意愿公民的訴求。通過對公民及政府利益訴求的挖掘，本研究發現不同參與特征的公民對基礎設施建設的訴求存在較大差異，如“搭便車者”類型公民的訴求主要集中在提升基礎設施的質量，而“積極公民”類型公民更傾向于對維護自身參與基礎設施項目建設的權益。因此，政府在開展協同產出的過程中不僅要注意自身需求與公民訴求的整合，也需要兼顧協調不同類型公民間訴求。

第三，針對不同利益訴求，政府需要選擇相應的引導機制。本研究通過對多案例田野研究，得到5種基礎設施項目公民-政府協同產出機制，并對每種機制的作用進行分析。根據協同產出需求，政府應選擇相應引導機制與公民展開合作。

本文的分析框架以我國基礎設施建設規模迅猛增長為背景，從“初始委托人虛位”問題切入，旨在構建完整的基礎設施項目公民-政府協同產出引導機制與策略集。研究成果將有望運用于各類基礎設施項目的規劃、設計、運維、監督和評估活動并形成完整價值鏈，以突破傳統模式中公民被動參與的局限性，調動各類社會資源，實現各方利益目標與信息的交流，構成所有行動者都具有顯著影響力并相互依賴的新型決策和治理模式，最終實現以基礎設施項目為載體的公共服務供給范式迭代與躍升，提升供給效率與質量，更為有效地構建共建、共治、共享型社會治理體系。

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收稿日期：2024-11-11

作者簡介：

王亦虹（1973—），女，博士，副教授，研究方向：公共項目治理、工程經濟。

郭聞天（通信作者）（2000—），男，研究方向：公共項目治理、工程項目管理。

*基金項目：國家社會科學基金一般項目“基礎設施項目公民-政府協同產出引導機制研究”（20BGL220）。