NIH間接成本率政策改革究竟改了什么？

唐納德·特朗普自再度就任總統(tǒng)以來(lái)，積極推動(dòng)聯(lián)邦政府“降本增效”。

2025年2月7日，作為美國(guó)生命健康領(lǐng)域最大的研究資助機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）宣布將所資助項(xiàng)目的“間接成本率”統(tǒng)一降至15%。這一政策調(diào)整在美國(guó)科技界引起軒然大波。厘清間接成本的定義、核算辦法以及本次調(diào)整的法律和政策依據(jù)等是深入認(rèn)識(shí)這一政策及其影響的基礎(chǔ)。

間接成本是科研項(xiàng)目成本核算的重要概念，借鑒了成本會(huì)計(jì)學(xué)的理念，旨在提升核算的準(zhǔn)確性，也是政府資助科學(xué)的兩類(lèi)渠道（穩(wěn)定撥款與競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助）之間重要的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)維持機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

美英兩國(guó)是間接成本精細(xì)化核算的代表性國(guó)家，在歷史上其間接成本率的水平也經(jīng)歷過(guò)多次的調(diào)整。例如，1964年美國(guó)國(guó)會(huì)規(guī)定聯(lián)邦政府資助的科研活動(dòng)間接成本率最高不超過(guò)20%，1991年管理和預(yù)算辦公室（OMB）又將這一比例提升至26%。英國(guó)在20世紀(jì)80年代末90年代初，由于政府資助的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目體量快速增加，在當(dāng)時(shí)較為模糊的成本核算機(jī)制下造成了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助擠占大學(xué)穩(wěn)定撥款資源的情況，進(jìn)而危及大學(xué)在資金層面的可持續(xù)發(fā)展。這一問(wèn)題也直接導(dǎo)致了后續(xù)英國(guó)科研項(xiàng)目全經(jīng)濟(jì)成本核算機(jī)制的出臺(tái)。我國(guó)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革過(guò)程中也借鑒了以英美為代表的精細(xì)化成本核算的經(jīng)驗(yàn)，于2011年調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法，用間接費(fèi)用的概念取代原有管理費(fèi)的概念，以提升科研項(xiàng)目成本結(jié)構(gòu)的合理性。同時(shí)，也將間接費(fèi)用的比例提升至20%。

對(duì)于間接成本率的概念，各國(guó)定義也略有差異。例如，美國(guó)、日本政府資助項(xiàng)目的間接成本率是指間接成本占直接成本的比例，英國(guó)和我國(guó)則是指間接成本占總成本的比例。因此，由于概念定義的差異，美日概念下20%的間接成本率折合成我國(guó)和英國(guó)概念體系下的間接成本率約為17%。

間接成本率由于關(guān)系到項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)的資金可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)美國(guó)科技界影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，美國(guó)科研項(xiàng)目成本核算經(jīng)驗(yàn)作為各國(guó)效仿的標(biāo)桿，對(duì)全球科技界同樣意義重大。

美國(guó)聯(lián)邦政府資助科研項(xiàng)目間接成本的定義

美國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)等聯(lián)邦科研項(xiàng)目資助的主體，總體上采用精細(xì)化成本核算的理念來(lái)開(kāi)展機(jī)構(gòu)層面的成本核算。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（CFR）第2篇第2章第200款“聯(lián)邦資助項(xiàng)目的統(tǒng)一管理要求、成本原則和審計(jì)要求”的最新定義，聯(lián)邦資助項(xiàng)目的成本分為直接成本和間接成本兩部分。其中直接成本是指專(zhuān)門(mén)用于該項(xiàng)目或是能夠準(zhǔn)確與項(xiàng)目具體活動(dòng)直接掛鉤的成本支出，包括為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)所需的物資成本、人員薪酬、福利以及原本屬于間接成本但是與項(xiàng)目直接相關(guān)的成本等?？傮w來(lái)講，《聯(lián)邦法規(guī)匯編》對(duì)直接成本的定義符合管理會(huì)計(jì)學(xué)中“直接發(fā)生”“直接分配”的原則；間接成本又稱(chēng)為設(shè)施與行政管理成本（Famp;A）。其中設(shè)施成本包括與基礎(chǔ)設(shè)施和資本改良相關(guān)的折舊成本、債務(wù)利息、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本等；行政管理成本則包括項(xiàng)目執(zhí)行所需要的行政管理相關(guān)成本，如行政運(yùn)行開(kāi)支和行政人員薪酬在項(xiàng)目中的分?jǐn)偂?/p>

總體來(lái)講，計(jì)提間接成本的邏輯在于科研項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中不可避免地要使用科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共平臺(tái)、信息服務(wù)等設(shè)施，也要享受公共部門(mén)、管理部門(mén)的服務(wù)。因此，為了避免競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目擠占機(jī)構(gòu)穩(wěn)定撥款的資源，出現(xiàn)承擔(dān)項(xiàng)目越多，機(jī)構(gòu)層面成本缺口越大的問(wèn)題，人們才會(huì)借鑒管理會(huì)計(jì)學(xué)中成本池和間接成本的概念對(duì)科研項(xiàng)目的成本進(jìn)行核算和分?jǐn)?，以保證機(jī)構(gòu)資金層面的可持續(xù)發(fā)展。

美國(guó)聯(lián)邦政府資助科研項(xiàng)目間接成本率的核定機(jī)制

與我國(guó)以項(xiàng)目類(lèi)型確定間接成本率的機(jī)制不同，美國(guó)采用以項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)為單位確定間接成本率的方式。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》的相關(guān)規(guī)定，間接成本率的談判基本流程包括以下3個(gè)環(huán)節(jié)。首先，被資助機(jī)構(gòu)核算自身的實(shí)際間接成本率。項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)準(zhǔn)則的要求核算本機(jī)構(gòu)在一定時(shí)間內(nèi)的間接成本率。例如高等教育機(jī)構(gòu)依照《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第2篇第2章第200款附錄Ⅲ的要求核算間接成本率，非營(yíng)利組織按照附錄Ⅳ的要求核算間接成本率。其次，聯(lián)邦政府部門(mén)審核機(jī)構(gòu)提交的間接成本率相關(guān)材料。最后，聯(lián)邦政府部門(mén)和項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)談判確定最終的費(fèi)率。以美國(guó)大學(xué)為例，需要遵循以下步驟進(jìn)行間接成本率的核算：首先，識(shí)別機(jī)構(gòu)的間接成本并歸集到不同的成本池中（如折舊、利息、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、一般管理、行政等）；然后，將各成本池中的成本進(jìn)一步分配給不同的機(jī)構(gòu)職能（教學(xué)、科研等）；最后，將不同成本池中分配給特定職能的成本進(jìn)行匯總，除以分配基數(shù)（通常是修正后的總直接成本）得到與該職能相關(guān)項(xiàng)目的間接成本率，例如，與科研職能相關(guān)的則是科研活動(dòng)的間接成本率。

從談判機(jī)構(gòu)的選擇來(lái)看，依托機(jī)構(gòu)根據(jù)近三年經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，從人類(lèi)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）、國(guó)防部（DOD）及海軍研究辦公室中選擇談判機(jī)構(gòu)。如從上述來(lái)源獲取的經(jīng)費(fèi)占比相近，則默認(rèn)與HHS談判。NIH是HHS下屬最重要的資助機(jī)構(gòu)，這也是本次NIH政策改革在美國(guó)引起較大反響的原因之一。

資助雙方的談判策略和議價(jià)能力在間接成本率的談判過(guò)程中起到重要的作用。以聯(lián)邦政府主要的兩大間接成本率談判機(jī)構(gòu)DOD、HHS為例，DOD的談判策略為獲取好的研究成果，因此與DOD談判確定的間接成本率通常略高于機(jī)構(gòu)提交的核定比例；而隸屬HHS的NIH資助量大、面廣，更注重公平和效率的問(wèn)題，因此與NIH談判確定的間接成本率通常略低于機(jī)構(gòu)提交的核定比例。此外，高水平的依托機(jī)構(gòu)在談判中的議價(jià)能力較強(qiáng)。這也是美國(guó)高水平大學(xué)，特別是高水平私立大學(xué)最終獲取較高水平間接成本率的一個(gè)重要原因。

NIH間接成本率調(diào)整的政策依據(jù)

從間接成本的定義及間接成本率的談判機(jī)制來(lái)看，聯(lián)邦政府資助項(xiàng)目間接成本率的確定有一套具有嚴(yán)格法律依據(jù)和詳細(xì)核算方法的體系，并立足于豐富的歷史實(shí)踐，很難輕易調(diào)整。但是，根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》，HHS下屬資助機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦法規(guī)要求或資助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下，可以采用不同于談判費(fèi)率的其他費(fèi)率，這成為本次NIH政策調(diào)整所給出的法律依據(jù)。

在法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，NIH提供的政策調(diào)整理由為“大部分私人基金會(huì)允許的最大間接成本率為15%，許多基金會(huì)甚至不提供間接成本支持”。但是，值得注意的是，私人基金會(huì)資助策略及對(duì)間接成本概念的定義與NIH有一定的差異。例如，蓋茨基金會(huì)將用于項(xiàng)目管理和支持的行政成本定義為直接成本，而NIH則通常將上述成本定位為間接成本。從資助策略來(lái)看，陳-扎克伯格基金會(huì)對(duì)項(xiàng)目總成本的上限進(jìn)行控制，因此較低的間接成本有助于得到相對(duì)充足的直接成本。而NIH則通常對(duì)直接成本的上限進(jìn)行控制，間接成本率的降低并不會(huì)帶來(lái)直接成本的增加。

此外，NIH本次政策的調(diào)整固然受到當(dāng)前美國(guó)政府“效率至上”運(yùn)動(dòng)的影響，但其根本目的在于遏制一些項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)大戶(hù)濫用間接成本的現(xiàn)象，此外，開(kāi)源節(jié)流等也是NIH本次政策調(diào)整的重要目的。

NIH間接成本率改革的影響

可見(jiàn)，NIH間接成本率政策的調(diào)整是資助機(jī)構(gòu)層面的行為，并未涉及間接成本定義、間接成本核算方法、間接成本率談判機(jī)制等底層的邏輯和機(jī)制。因此，可以說(shuō)，本次政策調(diào)整是在當(dāng)前新政府效率為先的理念下，NIH試圖提升自身效率的對(duì)策。

美國(guó)聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來(lái)有較強(qiáng)的績(jī)效管理意識(shí)，是世界上最早以法案形式確立績(jī)效管理地位的國(guó)家，“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念根深蒂固。該項(xiàng)政策調(diào)整的直接結(jié)果為，每年NIH將減少超過(guò)40億美元的間接成本支出，約占其年度經(jīng)費(fèi)總量的11%。至于節(jié)省資金的流向是直接轉(zhuǎn)化為NIH預(yù)算縮減，還是轉(zhuǎn)為其他用途，后續(xù)也值得進(jìn)一步關(guān)注。

鑒于HHS是美國(guó)聯(lián)邦政府重要的間接成本率談判機(jī)構(gòu)，特別是民口聯(lián)邦科研資助的重要談判機(jī)構(gòu)，NIH政策調(diào)整勢(shì)必會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府其他資助機(jī)構(gòu)產(chǎn)生較大的影響，可能會(huì)引發(fā)效仿的效應(yīng)。對(duì)以NIH資助為主要資金來(lái)源的依托機(jī)構(gòu)而言，NIH政策的調(diào)整勢(shì)必會(huì)造成當(dāng)前核算體系下的資金缺口，導(dǎo)致其面臨提升管理效率、降低間接成本率或是“賠錢(qián)承擔(dān)項(xiàng)目”等選擇，可謂影響深遠(yuǎn)。

依托機(jī)構(gòu)也將進(jìn)一步審視自身成本結(jié)構(gòu)以應(yīng)對(duì)間接成本率的調(diào)整：一方面有可能“擠出”行政管理中的水分，提高效率；另一方面也有可能造成基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)更新不及時(shí)、管理拖沓等不良結(jié)果，進(jìn)而影響科研活動(dòng)。

——————

本文作者阿儒涵是中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院研究員，中國(guó)科學(xué)院管理創(chuàng)新與評(píng)估研究中心副主任，中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)科技政策專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)科學(xué)院青年創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)會(huì)員；李柏村是中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院博士研究生