寫好縣域經濟發展大文章

2024年12月召開的中央經濟工作會議部署了2025年經濟工作重點任務，提出要“大力發展縣域經濟”；習近平總書記對做好“三農”工作作出重要指示時指出，要“壯大縣域經濟”。隨著鄉村振興和區域協調發展等國家戰略的深入實施，縣域經濟迎來了歷史性的發展機遇。我們要緊緊圍繞高質量發展這一主題，加快培育縣域特色產業、打造專業化集群，充分激發縣域經濟活力，將縣域經濟打造成為推動鄉村全面振興的重要引擎。

一、什么是縣域經濟

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟體系的經濟。縣域經濟是國民經濟的基本單元，是鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合的重要載體，是我國經濟高質量發展的重要組成部分，是推動地方和區域發展的關鍵力量。

縣域經濟在特定的縣級行政區劃內發展，不同縣域因地理區位、資源稟賦、歷史人文等因素各具特色，導致其經濟發展不盡相同。同時，縣域經濟是涵蓋農業、工業、服務業等多個產業領域的相對完整的經濟體系，具有特殊的地域性和綜合性。此外，縣級政府擁有一定的經濟調控權，能根據本縣域實際情況制定經濟發展規劃和政策，因此縣域經濟具有相對的獨立性。

隨著我國經濟進入高質量發展階段，縣域經濟的重要性愈加凸顯。數據顯示，2024年，縣域貢獻了近40%的國內生產總值。

二、發展縣域經濟的重大意義

縣域經濟是我國發展經濟、保障民生、維護穩定、弘揚文明、促進國家長治久安的重要基礎，發展壯大縣域經濟對于促進國民經濟整體發展、推動城鄉融合發展、助力鄉村振興戰略實施具有重要意義。

（一）促進國民經濟整體發展

縣域經濟的蓬勃發展，匯聚了強大的經濟力量，為國家經濟大盤的穩定提供了堅實支撐。縣域擁有豐富的自然資源、勞動力資源和廣闊的市場空間，充分挖掘這些潛力，發展特色產業，能夠創造出新的經濟增長點，拓展經濟增長空間和增長路徑，為國民經濟注入新動力。

（二）推動城鄉融合發展

縣域是連接城市與鄉村的橋梁，發展縣域經濟能夠打破城鄉二元結構壁壘，促進人才、資金、技術等要素在城鄉之間雙向流動。發展縣域經濟，既能夠提升縣城和農村地區的產業水平和經濟實力，改善縣城和農村的基礎設施和公共服務，也能夠逐步縮小城鄉在經濟發展、居民收入、生活質量等方面的差距，實現城鄉共同繁榮。

（三）助力鄉村振興戰略實施

縣域經濟的發展能夠為農村產業提供廣闊的發展平臺，是產業興旺的引擎。縣域經濟的繁榮可以創造更多的就業機會和更廣的發展空間，吸引外出務工人員返鄉創業就業，進而解決農村人才短缺問題，是人才回流的引力。縣域經濟涵蓋多種產業，能吸納農村剩余勞動力，促進城鎮新增勞動力就業，降低失業率，提高居民的收入水平，保障和改善民生，維護社會穩定。同時，隨著縣域經濟的發展，會有更多資金投入鄉村生態環境保護中。

三、縣域經濟發展過程中面臨的主要挑戰

作為國民經濟的底部基礎，縣域經濟的高質量發展是優化國民經濟結構、維護社會和諧穩定、實施鄉村振興戰略的必然選擇。同時，我們也要清醒地認識到，縣域經濟在發展的進程中還面臨多方面挑戰。

（一）政策與體制方面的挑戰

一是政策落實不到位。雖然國家和地方政府出臺了一系列支持縣域經濟發展的政策，但在實際執行過程中，存在政策落實不到位的情況。一些政策在傳達和執行過程中出現“腸梗阻”，部分基層政府和企業對政策的知曉度和利用率不高，導致政策實施效果不佳。二是行政管理體制不適應。縣域政府在經濟管理權限上相對有限，一些事項需要上級部門層層審批，程序繁瑣，耽誤了項目落地和企業發展。同時，縣域政府的績效考核機制與經濟發展實際需求存在一定程度的脫節，激勵機制不夠完善，影響了政府工作人員推動經濟發展的積極性和主動性。

（二）產業發展方面的挑戰

一是產業結構不合理。許多縣域產業結構單一，過度依賴傳統產業，一旦市場波動或資源枯竭，經濟增長就會受到嚴重影響。一些縣域的服務業發展滯后，新興產業和高端制造業匱乏，難以形成產業協同效應，制約了經濟多元化發展。二是產業鏈不完善。縣域產業往往處于產業鏈的低端環節，具備較高附加值的上下游產業配套不足，導致產業整體效益不高。三是產業競爭力較弱。縣域企業普遍規模較小，缺乏核心技術和品牌優勢，與大城市的企業相比，在技術創新、產品質量、市場營銷等方面整體存在較大差距，難以在市場競爭中脫穎而出。

（三）資源要素方面的挑戰

一是資金短缺。縣域經濟發展需要投入大量資金，但融資渠道相對狹窄。一方面，縣域企業抵押物有限，信用評級較低，難以獲得銀行貸款；另一方面，縣域企業對資本市場的吸引力不足，通過發行股票、債券等方式融資，難度較大。這使得許多有潛力的項目因資金短缺無法實施，制約了產業發展和基礎設施建設。二是人才匱乏。與大城市相比，縣域的工作環境、發展機會和生活條件缺乏吸引力，因而人才外流現象嚴重。人才的短缺使得縣域企業創新能力不足，影響縣域經濟的可持續發展。三是土地資源制約。隨著縣域經濟的發展，建設用地需求不斷增加，但土地指標有限，供需矛盾突出。同時，縣域土地的利用效率不高，存在土地閑置和浪費現象，進一步加劇了土地資源緊張的情況。

（四）基礎設施與公共服務方面的挑戰

一是基礎設施薄弱。部分縣域交通、通信、能源等基礎設施建設滯后，影響縣域企業的運營成本和發展空間。二是公共服務質量不高。教育、醫療等公共服務資源相對匱乏，質量不高。例如，縣域學校師資力量薄弱，教學設施落后，影響人才培養質量；醫療技術水平有限，難以滿足居民的就醫需求。

四、如何寫好縣域經濟發展大文章

發展縣域經濟并非一朝一夕的事情，而是一個漫長的更新過程，往往需要立足全局和放眼長遠，不斷創新發展思路并勇于實踐。站在新的歷史起點，我們要直面發展過程中的挑戰，奮力寫好縣域經濟發展大文章。

（一）積極主動做好頂層設計

一是要樹立“精明緊湊”城鄉發展理念。強化發展規劃引領和國土空間規劃約束功能，加快完成縣域國土空間總體規劃和城鄉詳細規劃編制，完善城鄉功能布局，合理優化居住、產業、市政、生態等方面的功能布局，提高縣域的生活品質，推動縣域經濟社會發展。

二是要堅持分類推進原則。依據資源稟賦、產業優勢、區位特點等，合理定位、分類推進縣域經濟發展。選擇不同類型的代表縣域，以現代化為指向，以建設、農耕、生態國土利用“三條線”為遵循，把工業化、城鎮化、農業現代化及農業政策、土地制度、公共基礎設施與公共服務供給等納入其中，系統研究、統籌規劃、制定方案、分步實施。

（二）推動特色產業升級

一是要精準定位特色主導產業。深入調研和分析本地資源稟賦、人才優勢、市場需求等方面情況，培育具有本地特色和市場競爭力的主導產業。同時，確定優勢產業和戰略性新興產業，強化產業關聯度和帶動效應，提高產業的競爭力和可持續發展能力。

二是要差異化發展產業集群。圍繞主導產業的培育，打造關聯度大、帶動力強的龍頭企業，吸引上下游配套企業集聚，完善產業鏈條，推進產業化協作。鼓勵和引導相關企業、機構和人才集聚，打造具有差異化競爭優勢的產業集群，實現資源共享、技術創新、市場開拓，提升整個產業鏈的競爭力。充分發揮各地開發區和各類產業園區的載體作用，推進產業集聚發展，并做好補鏈、延鏈工作，形成集群效應。在有條件的鄉鎮（街區）建立產業園區，為中小微企業發展提供空間。注重培育一批具有核心競爭力和發展潛力的“小巨人”企業，給予其更多政策支持、資金扶持，促使其加快發展步伐，進一步帶動整個地方產業發展。

三是要加強產業政策引導。制定和完善相關產業政策，為縣域產業的發展提供稅收優惠、土地供應、人才培訓等方面的政策支持，并鼓勵企業投資興業。為有創業意愿和創新能力的企業和個人提供科技金融、知識產權保護等方面的支持，激發創新活力，推動縣域產業轉型升級。

（三）加強區域協同

一是要構建協調發展的縣域城鎮化空間格局。因城施策、分類引導、標本兼治，形成疏密有致、分工協作、功能完善的縣域城鎮化空間格局。強化城市群和都市圈建設，進一步推動市（縣）改區、縣區合并、毗鄰市（縣）同城一體化等區域優化工作。

二是要加強縣城和小城鎮建設。縣域經濟發展的重點在于縣城和建制鎮。推動縣城發展的重點是用好國家政策，整合區域資源要素，補齊經濟社會發展中的短板和弱項。面對廣大的農村地區、農民群體和農業集群，建制鎮要發揮應有的支撐和帶動作用，為實現鄉村全面振興奠定扎實基礎。

（四）構建新型城鄉關系

一是要促進城鄉融合發展。突出以城帶鄉，暢通城鄉要素雙向流動，縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，在縣域內破除城鄉二元結構，推動城鄉在要素配置、產業發展、安全標準、公共服務、生態保護等方面協同發展，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

二是要引導資源下沉。推進城鎮基礎設施向鄉村延伸。推進縣域商業體系建設行動，發展聯結城鄉的冷鏈物流、配送投遞、電商平臺和農貿市場網絡，引導專業化企業有序參與農村基礎設施運營。完善交通設施，構建便捷的交通網絡，包括公路、鐵路、水運等，改善縣域內外的交通條件，提高縣域的可達性和開放性。

三是要推進基本公共服務均等化。不斷完善公共教育服務體系，大力推動城鄉教育一體化發展，在擴大縣域教育資源供給、推進縣域城鄉教育服務均等化等方面下功夫，將基礎教育延伸到鄉村，提高鄉村教育服務保障能力。完善縣級醫院、鄉鎮衛生院和村衛生室診療條件，發展緊密型縣域醫共體。健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，強化社會保障，妥善處理好養老服務工作，留出足夠的養老服務設施用地。

（五）深化改革開放

一是要繼續深化各類改革。推進行政體制改革，切實轉變政府職能。加強服務型政府建設，提升縣域經濟各級政府部門的服務能力和水平。深化富民強縣改革，把省、市可以下放的項目建設、資金使用等部分審批權限直接下放到縣一級，讓縣級政府擁有更大的經濟自主權和決策權。發揮國有經濟戰略支撐作用，營造支持非公有制經濟高質量發展的制度環境，培育更有活力、創造力和競爭力的市場主體。完善支持民營企業的政策體系、降低民間投資準入門檻，在行業準入、資質標準、招標投標、政府采購等領域對各類性質企業一視同仁。深化農村改革，繼續鞏固和完善農村基本經營制度，加大土地流轉力度，加快培育新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營。

二是要加快對外開放步伐。大力發展外向型經濟，加大開放招商的力度，瞄準產業鏈核心企業，主動溝通對接，精準定向招商。與時俱進創新招商方式、拓寬招商渠道，完善獎勵辦法，打造專業招商隊伍，以擴大招商效果，爭取在產品進出口及開展商貿活動等方面取得突破。完善開放平臺載體，支持有條件的縣域創建綜合保稅區、保稅物流中心和功能性口岸，設立保稅窗和出口監管窗，提升縣域開放型經濟承載能力。

（六）強化要素供給

一是要強化資金保障。根據具體的縣域條件和發展需求，多方籌措資金和全面拓展融資渠道，滿足縣域經濟發展和基礎設施建設的需求。利用好政府預算和財政撥款，支持縣域發展項目。利用好融資工具，通過發行政府債券、企業債券或專項債券等方式籌集資金，積極引導和吸引民間資本參與投資，并努力吸引外商投資，為縣域經濟發展提供資金支持。加強金融支持力度，增加一般性轉移支付，提高縣級財政保障能力。引導各類金融機構在縣域增設分支機構，加大對縣域工業化、城市化和重大項目的支持，降低融資門檻并鼓勵開發支持“三農”和小微企業的金融產品，為縣域經濟發展提供金融“活水”。

二是要加強縣域人才建設。堅持人才引進和自主培養相結合的方式。依托縣域內的職業院校、培訓機構等資源，開展有針對性的職業技能培訓，培養適應本地產業發展需求的專業技術人才和高素質勞動者。建立有效的薪酬體系，營造有利于人才發展的制度環境，使人才在縣域經濟發展中有地位、有奔頭、有勁頭，發揮其應有的能動作用。高度重視縣域企業家隊伍建設，有計劃地進行高層次系統性培訓，以提高企業家的綜合素質。加強農村勞動力的職業培訓和技能訓練，把縣域建設成為高水平的農村勞動力轉移就業與輸出基地。制定優惠政策，抓好就業創業的“回歸工程”，暢通農村本土人才回鄉干事創業的渠道。吸引高校畢業生、外出務工人員、專業技術人才、復轉退伍軍人、退休干部等返鄉創業就業。支持城市人才入鄉發展，深入推行科技特派員制度。

三是要強化科技創新支撐。大力開展以科技創新為核心，包括制度創新、管理創新、文化創新、商業模式創新等在內的全面創新，制定和完善縣域經濟的創新規劃、構建區域創新體系、深化科技創新體制機制改革，打造一流的科研環境和創新生態。構建“激勵創新、寬容失敗”的體制機制，優化科技創新獎勵政策，用真金白銀激勵企業、科研團隊開展科技創新活動。大力引進省內高校和科研機構，在縣域設立科研開發基地及科研示范區，在重大產業領域建立不同層次與類別的研發平臺，為產業做大做強提供堅實支撐。圍繞縣域重點產業的鏈式拓展和資源綜合利用部署創新鏈，組織高校、院所及跨區域的科研單位對關鍵技術難題進行攻關，并形成具有自主產權的科創優勢。對企業的研發投入給予財政補貼、稅收優惠等支持，鼓勵企業加大研發力度，提高自主創新能力。

四是要推動工商資本進入縣域。制定優惠政策，鼓勵工商資本投向縣域。設立專門的基金支持計劃，提供稅收減免、貸款優惠等激勵措施，吸引更多的企業進入縣域投資興業。加強市場監管，維護公平競爭的市場秩序。保護知識產權，打擊假冒偽劣產品，創造一個穩定公平透明可預期的營商環境，為縣域吸引更多投資。鼓勵市場競爭，不過度干預市場運行，讓市場起決定性作用，提供公平的競爭機會。加強法治建設，建立透明的法律體系和明確、穩定的法律框架，確保各方在商業活動中享有公平和平等待遇，增強縣域投資環境的穩定性和可預期性。

五是要適度保障建設用地。加強縣域土地利用總體規劃，制定和完善相關政策措施，科學確定各類土地的用途和空間布局，合理調配建設用地和農業用地的比例，提高土地利用效率。加強對土地使用權的管理和監管，打擊違法占地、非法建設等行為，保障土地資源的合理利用。推動縣域產業轉型升級，通過調整產業結構，推動經濟發展向高附加值、技術密集型產業轉型，緩解建設用地緊張問題。與縣域周邊地區加強合作與協調，充分挖掘區域資源和市場，形成互補優勢，減輕建設用地壓力。