世界貿易治理體系轉型與中國角色

【關鍵詞】全球貿易治理""世界貿易組織""區域貿易協定""國際經貿規則

世界貿易治理體系是維護世界貿易運行的制度保障，由治理主體、平臺和規則等組成。二戰結束以來，世界貿易治理體系主要是指多邊貿易體系，由世界貿易組織（WTO）及其前身關稅與貿易總協定（GATT）作為治理平臺。但是，隨著國際政治經濟格局的變化，以WTO為主要治理平臺的世界貿易治理體系面臨的挑戰越來越多，世界貿易治理體系轉型及中國在其中扮演的角色備受關注。

二戰結束以來的世界貿易治理體系

二戰結束后，GATT作為臨時協定，致力于推動關稅削減與貿易自由化。1948年1月1日GATT剛運作時，僅有9個締約方，[1]1995年1月1日改名為WTO前，其締約方已達到128個。目前，WTO已有成員166個，觀察員23個。隨著GATT成立，至多哈回合談判之前，一共經歷8次回合談判，每次回合談判均在推進貿易自由化方面取得重要進展。與此同時，多邊貿易治理規則逐漸從關稅壁壘延伸到非關稅壁壘，并擴展到其他領域。GATT的前5次回合談判都只聚焦關稅削減，沒有其他議題。但是第6次肯尼迪回合談判加入反傾銷措施議題，第7次東京回合談判討論非關稅壁壘，第8次烏拉圭回合談判又加入服務貿易、知識產權等議題。

歷史地看，多邊貿易體系持續發展有以下幾個原因。第一，各國具有迫切的經濟重建與發展需求。二戰使許多國家經濟遭受重創，各國急需重建經濟。通過多邊貿易，各國可以擴大市場，獲取所需的資源和技術，加速經濟復蘇。第二，GATT與WTO的助力。關稅與非關稅壁壘長期限制多邊貿易發展，尤其是20世紀30年代《斯穆特—霍利關稅法案》等極大地限制了國際貿易發展。GATT通過多輪談判逐步削減關稅和非關稅壁壘，發達國家的平均關稅從1948年的36%降到20世紀90年代中期的3.8%，發展中國家和地區同期降至12.7%。WTO的成立進一步將多邊規則從貨物貿易擴展至服務貿易、知識產權和投資措施，并強化了爭端解決機制。第三，美國的推動。一方面，美國主導的馬歇爾計劃等極大地推動歐洲經濟發展并帶動美歐間的國際貿易發展；另一方面，美國秉持的“自由國際主義”理念強調開放市場與規則導向，成為推動全球構建開放的多邊貿易體系的意識形態基礎。第四，發展中國家的參與。廣大發展中國家，尤其是東亞經濟體積極通過出口導向戰略融入全球產業鏈，多邊貿易體系成為其經濟增長的重要平臺。

二戰結束以來的世界貿易治理體系具有兩大鮮明特征。一是以多邊平臺為核心。多邊的GATT和WTO發揮著不可替代的作用，區域貿易協定尚未得到重視。這是因為，在多邊平臺尚未建立完善的情況下，區域平臺是不可能建立起來的。GATT成立之后，美國一直禁止談判雙邊協定。直到1985年，美國才與以色列簽署第一個GATT成立之后的雙邊貿易協定。1987年，美國與加拿大簽署雙邊貿易協定，并在拉攏墨西哥之后于1994年簽署北美自由貿易協定（NAFTA）。之后，美國在21世紀又重新開始談判區域貿易協定。整個世界范圍的區域貿易協定談判也具有這一特征。各經濟體主要是通過尋求加入GATT來融入世界貿易體系。二是以美國為主導。1940年，英國經濟學家詹姆斯·米德出版了一本小冊子——《持久和平的經濟基礎》，認為有必要設立一個國際經濟機構。1942年7月，他向上級遞交了一份《關于建立國際商業聯盟的建議》的備忘錄，主張實施自由貿易。時任美國國務卿科德爾·赫爾也強烈支持低關稅貿易壁壘，主張在貿易問題上加強國際合作。[2]這成為長期主導美國參與世界貿易治理體系的理念，讓美國一直致力于扮演多邊貿易體系的領導者角色。作為世界最大經濟體，也只有美國才既有能力也有意愿扮演這一角色。

GATT和WTO在推動經濟全球化方面發揮了重要作用。經濟全球化的基礎是貿易自由化。GATT和WTO從三個方面保障貿易自由化。一是談判規則，締約方或成員承諾降關稅，并將降低后的關稅水平保持下來。二是貿易政策審議機制，WTO審議各成員尤其是較大經濟體的貿易政策執行情況，促使其履行承諾。三是爭端解決機制，如果WTO成員之間發生貿易摩擦，有的成員實行貿易保護措施，其他成員可以通過起訴來達到讓其取消貿易保護措施的目的。通過這些機制，GATT和WTO有效推動貿易自由化，進而大大促進二戰結束后的經濟全球化。

世界貿易治理體系面臨新形勢

隨著國際政治經濟格局的變化，以WTO為主要治理平臺的世界貿易治理體系面臨的挑戰越來越多，也愈發嚴峻。特別是隨著新興和發展中經濟體的群體性崛起，美國不愿意再扮演多邊貿易體系領導者的角色，甚至成為當前體系的破壞者。國際力量對比的變化和時代的發展也對國際經貿規則提出新要求。

第一，"美國的政策轉向：從支持多邊貿易體系到推行所謂“對等貿易”。二戰結束后，美國長期作為多邊貿易體系的主要推動者，通過WTO和區域貿易協定主導全球化規則。但近年來，美國政策顯著轉向所謂“對等貿易”，強調以實力為基礎的雙邊博弈，弱化多邊框架約束。這一轉向始于特朗普政府第一任期，其以“美國優先”為綱領，退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、阻撓WTO上訴機構運行，并對中國發起貿易摩擦，將國家安全議題與貿易政策深度捆綁。拜登政府雖形式上回歸多邊合作（如重返《巴黎協定》），卻在貿易領域延續所謂“對等”邏輯，例如通過《通脹削減法案》（IRA）將電動汽車補貼與“北美制造”掛鉤，變相排斥他國競爭，并主導“印太經濟框架”（IPEF）談判，避開傳統關稅和市場準入談判，轉而強化供應鏈聯盟和技術壁壘等。特朗普第二任期更是相繼提出“美國優先貿易政策”和“對等貿易與關稅”政策，其本質是否定現行WTO經貿體系下的多邊關稅協商機制。[3]

第二，"“全球南方”的崛起：由“規則接受者”到“規則塑造者”。國際貨幣基金組織（IMF）數據顯示，2024年新興市場國家和發展中國家GDP總量占全球比重已攀升至59.8%，[4]以中國、印度、巴西等為代表的金磚國家經濟總量按購買力平價計算已超過七國集團。這標志著“全球南方”已從全球經濟體系的邊緣走向中心。但現行貿易治理體系仍沿襲發達國家主導的“華盛頓共識”框架，新興市場國家和發展中國家的投票權和話語權與其經濟地位并不匹配，農業補貼、知識產權等核心議題長期受發達國家支配。隨著“全球南方”國家經濟實力和參與全球治理的意識顯著增強，以發達國家為主導的世界貿易治理體系與其利益訴求之間的矛盾日益尖銳。“全球南方”國家正在不斷參與和推動全球治理體系改革，這將深刻改變國際格局。

第三，時代新課題：爭議規則的博弈與挑戰。在一些新興領域的規則制定方面，世界貿易治理體系同樣受到嚴峻挑戰，這種制度性困境在產業政策和數據流動兩大新興領域尤為突出。產業政策爭議本質是發展權與公平競爭原則的沖突。發達國家以“市場扭曲”為由，通過“301調查”等單邊工具打壓他國戰略性產業，如美國對中國半導體、新能源產業的限制。拜登政府對中國電動汽車加征100%關稅，并要求技術轉讓或本土設廠，歐盟緊隨其后對華電動車征收17.4%—38.1%的關稅，形成“精準打擊”模式。而發展中國家主張產業政策是技術追趕的必要手段，WTO現有規則未能平衡國家之間的差異。數據流動爭議則凸顯了數字經濟時代規則制定權的博弈。美國致力于將最前沿數字技術形成的商業規則引入數字貿易條款，形成更具約束性的網絡安全條款，推進數字隱私標準和人工智能使用標準的國際合作。歐盟對跨境數據流動設置特定類型限制條款，強調非個人數據自由流動，關注消費端平臺的貿易利益分配等規則。中國則從貿易業態出發形成更為完善的商貿便利化規則，同時依據數字服務企業對全球市場拓展需求，加快推進數字經濟規則。[5]全球數字貿易規模雖保持快速增長，但基于WTO現有框架的國際規則建設仍相對滯后。

世界貿易治理體系轉型方向

受大國政策轉向、地緣競爭加劇等因素影響，世界貿易治理體系正加速轉型。由于美國特朗普政府不再支持多邊貿易體系，WTO地位將下降。與此同時，區域貿易協定將更多承擔起推動經濟全球化的職責。由于貿易自由化的水平已經很高，許多國際經貿規則將從“邊境間”轉向“邊境后”。

第一，多邊貿易體系地位下降。多邊貿易體系的核心機構WTO近年來面臨系統性危機，陷入機制癱瘓與談判停滯。一是WTO協商一致原則弊端顯現。WTO的決策機制雖然包括簡單多數規則、2/3多數通過等，但主要遵循協商一致原則，即沒有成員反對才能通過。隨著成員增多且彼此間利益分歧增加，達成一致意見的難度明顯加大。二是WTO規則談判的功能被明顯弱化。WTO成立后發起的第一輪回合談判——多哈回合談判失敗標志著其談判機制的失靈。同時，WTO一攬子談判越來越難以奏效。在回合談判中，WTO往往遵循“打包談判”的方式，即在達成一致之前什么都不同意。也就是說，談判內容包括很多議題，只有當所有議題都完成談判，這一輪談判才能完成并簽署相關協議。比如，在多哈回合談判中，WTO成員在包括取消補貼和降低農產品關稅等農業議題上分歧最大、爭議最多，影響了其他容易達成共識的議題協議的簽署。三是WTO爭端解決機制面臨挑戰且難以解決。大多數成員認為WTO需要改進爭端解決機制，歐盟還為此提出具體改進建議。其他成員也顯然無法接受美國提出的從根本上改革爭端解決機制的主張。美國認為爭端解決機制應尊重WTO成員的國內法。尤其是在對華戰略競爭的大背景下，美國認為WTO無法約束中國，傾向于更多動用其國內法影響國際貿易，而令WTO爭端解決機制停擺則有利于美國采取一系列單邊行動。因此，WTO爭端解決機制在美國的阻撓下短期內很難恢復。

成員分歧與單邊主義沖擊導致多邊貿易體系地位有所削弱。一方面，成員分歧加劇。發達國家對多邊機制的信任度下降，轉而依賴區域或單邊工具。發展中國家則通過金磚擴容、“全球南方”合作等進程推動多邊機制改革，試圖打破發達國家主導的規則體系，但在農業補貼、技術轉移等議題上仍難以撼動發達國家主導權。另一方面，單邊主義對多邊體系的破壞呈現常態化趨勢。單邊主義是特定大國為維護自身霸權地位，以單方面利益為導向，無視國際規則與多邊合作機制，通過關稅壁壘、技術封鎖、長臂管轄等手段強行重塑全球秩序的行為。隨著保守主義等意識形態的興起，美國的單邊主義政策直接踐踏了WTO的原則。特朗普政府以“國家安全”為名對出口到美國的中國商品加征25%的關稅，對歐盟鋼鋁產品加征25%的關稅，甚至對加拿大、墨西哥等盟友實施無差別打擊。除美國外，越來越多的國家也逐漸奉行單邊主義和貿易保護主義，實施越來越多的貿易限制措施。2023年10月中旬至2024年10月中旬的12個月內，WTO成員推出169項新的貿易限制措施，涉及貿易額約8877億美元，顯著高于上一年度的3371億美元。[6]

第二，區域貿易協定涌現。區域貿易協定涌現是世界貿易治理體系轉型的另一個方向。近年來，在多哈回合談判停滯不前并最終被放棄、上訴機構停擺等情況下，WTO成員越來越重視區域貿易協定的談判和實施。WTO統計數據顯示，2001年之前區域貿易協定的數量是83個，但2001—2023年區域貿易協定增加了283個，總量升至366個。在多邊和區域兩大國際貿易體系平臺中，區域的分量顯著上升，尤其是“巨型區域貿易協定網絡”（即美國、中國、歐盟、日本四個最大經濟體中至少有兩個參與的協定）逐步形成。目前生效實施的“巨型區域貿易協定”包括美日貿易協定、歐日自貿協定、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等。

當前，區域貿易協定的興起也帶來顯著的排他性和地緣政治化趨勢。一方面，許多區域貿易協定在制定規則時，強調成員國之間的獨特價值觀和政治目標，這種排他性特征使全球貿易市場逐漸碎片化。區域貿易協定的陣營化趨勢愈加明顯，許多協定的成員以共同的地理、經濟和政治利益為基礎，形成相對封閉的貿易圈。另一方面，不同區域之間的規則差異和排他性要求，使全球市場難以保持統一性和連貫性，從而削弱了WTO的非歧視原則。區域貿易協定之間的規則差異也加劇了國際貿易的復雜性，導致全球規則碎片化。例如，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）的高標準勞工條款與《區域全面經濟伙伴關系協定》的靈活性規則難以兼容，使在全球范圍內遵守不同貿易協議的企業面臨諸多挑戰。

第三，經貿規則高標準化。當前世界貿易治理體系正朝著規則高標準化方向深度轉型。一是范圍向“邊境后”延伸。傳統國際經貿規則主要聚焦于關稅削減、市場準入等“邊境間”措施，而高標準規則的核心轉變在于將議題延伸至國內規制領域，覆蓋知識產權保護、競爭中性、環境標準、勞工權益、數據流動、國有企業改革等“邊境后”措施。[7]例如，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》和《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）等要求成員國改革國有企業治理、禁止數據本地化限制，并通過監管一致性條款推動國內政策與國際規則接軌，以消除因國內政策差異導致的隱性壁壘。二是議題擴展至非經濟范疇。高標準自由貿易協定中除了考慮市場準入、投資保護、貿易便利化等傳統經濟規則，還考慮環境、勞工、反腐敗等非經濟議題，主張構建商品和要素順暢流動的制度環境和公平競爭的市場環境。例如，在勞工領域，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》強制成員國立法保障國際勞工組織核心條款，如禁止強迫勞動、保障集體談判權，并通過“快速反應機制”授權成員對違反勞工標準的企業暫停關稅優惠，墨西哥為此修訂了勞動法以符合協定要求。

世界貿易治理體系轉型中的中國角色

2001年12月11日，中國正式加入WTO。二十多年來，中國積極參與多邊貿易體系，發揮建設性作用，成為多哈回合談判的有力推動者，為世界貿易治理體系朝著公平合理的方向改革作出重大貢獻。

第一，"為維護多邊貿易體系提供中國智慧和中國方案。在維護和改革多邊貿易體系方面，中國始終秉持“完善全球貿易治理，建設開放型世界經濟”的總體理念。中國積極推動電子商務協定、投資便利化協定、塑料污染與環境可持續塑料貿易倡議等談判。中國不僅發布關于WTO改革的立場文件，還提出具體改革方案。2024年11月18日，習近平主席在巴西里約熱內盧出席二十國集團（G20）領導人第十九次峰會時強調指出，“完善全球貿易治理，建設開放型世界經濟”，這為中國參與多邊貿易治理體系改革提供了根本遵循。“完善”是指在維護多邊貿易體系的基礎上進行改善，并非“另起爐灶”。“建設開放型世界經濟”是評價多邊貿易體系改革的標準。中國會堅決維護多邊貿易體系，并推動其朝著有利于建設開放型世界經濟的方向改革。

第二，"推動區域貿易網絡增加。一是積極簽署自由貿易協定。截至2025年1月，中國已與30個國家和地區簽署23個自貿協定，協定覆蓋貿易額占中國對外貿易總額的1/3左右。此外，中國還簽署了全球經貿規模最大的《區域全面經濟伙伴關系協定》。二是積極對接國際高標準經貿規則。中國通過積極申請加入《數字經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》進程，在數字貿易、綠色經濟等新興領域推動規則創新。為適應這些規則，中國已在自貿試驗區先行試點《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》規則，并在跨境數據流動、知識產權保護等領域建立銜接機制。

第三，"積極推進中美雙邊談判。在全球貿易治理體系深刻變革的背景下，中美作為世界前兩大經濟體，其雙邊談判將極大影響世界貿易治理體系轉型。近年來，由美國挑起的中美貿易摩擦加劇，給全球貿易體系帶來不確定性，嚴重制約了全球經濟復蘇和國際貿易發展。中國堅持基于平等對話、互利共贏的原則，推動中美貿易關系健康穩定發展。中國主張，全球貿易應堅持多邊主義，反對任何形式的單邊主義與保護主義。通過中美雙邊談判，中國致力于解決貿易不平衡、技術轉讓、知識產權保護等問題，同時推動建立更加公正合理的國際貿易規則，確保全球貿易環境的開放和包容。

第四，促進貿易與發展良性互動。促進發展是全球貿易治理的宗旨，但在實踐中長期被忽視。近年來，中國創新世界貿易治理理念，致力于促進貿易與發展良性互動。一是提出全球發展倡議，倡導發展優先，引領推動構建國際發展合作新格局。二是積極在WTO推動南南合作，將貿易暢通作為高質量共建“一帶一路”的重要內容。同時，中國作為最大的“全球南方”國家，堅持把發展置于國際議程中心位置，促進“全球南方”合作機制高質量發展。三是擴大對最不發達國家單邊開放。2024年12月1日起，中國給予所有同中國建交的最不發達國家100%稅目產品零關稅待遇，以貿易促發展，共享發展新機遇。

結語

當前，特朗普政府以“美國優先”為目標的貿易政策給整個世界貿易治理體系帶來嚴峻挑戰，尤其是單邊主義的關稅政策有引發世界范圍關稅戰的風險。在國際政治經濟變局下，一些國家和地區奉行所謂“去風險”政策，過度強調供應鏈安全。與此同時，數字經濟變革雖然潛藏著巨大的發展動力，但數字鴻溝也意味著不可低估的挑戰。這些形勢將沖擊世界貿易正常運行，破壞全球產業鏈供應鏈分工，加大全球發展差距。各國需要緊密合作，更加重視世界貿易治理體系的制度保障功能。面對美國單邊行動對世界貿易治理體系的破壞，中國堅定倡導提高多邊貿易體系權威性和有效性的價值更加凸顯。中國將與其他國家一道維護多邊貿易體系地位，積極參與區域貿易協定談判和經貿規則制定，為世界貿易治理體系轉型提供更多中國智慧，推動經濟全球化進入更有活力、更加包容、更可持續的新階段。

本文是國家社會科學基金重大項目“美國產業鏈供應鏈全球布局調整的機制、趨勢與影響研究”（項目編號：24amp;ZD056）的階段性成果

[1]"GATT創始締約國有23個，但是各國簽署時間不同。1948年1月1日以后，各創始締約國陸續簽署。

[2]"詹姆斯·米德與貝蒂·俄林獲得1977年諾貝爾經濟學獎。1945年，科德爾·赫爾由于推動國際政治經濟合作而獲得諾貝爾和平獎。

[3]"最惠國待遇要求成員國需對所有其他成員國同類產品征收相同關稅，禁止歧視性待遇，而“對等貿易與關稅”政策主張針對不同國家的同類產品設定差異稅率，此舉背離和否定了WTO基本原則。

[4]"“World"Economic"Outlook"Database，”"October"2024，"https：//www.imf.org/en/Publications/WE0/weo-database/2024/0c-tober.

[5]"沈玉良等：《是數字貿易規則，還是數字經濟規則？——新一代貿易規則的中國取向》，載《管理世界》2022年第8期，第67-83頁。

[6]《涉及8877億美元！WTO總干事：貿易限制措施覆蓋面急劇擴大》，中國貿易救濟信息網，2024年12月18日，https：//cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202412/182786.html。

[7]東艷、蘇慶義：《揭開TPP的面紗：基于文本的分析》，載《國際經濟評論》2016年第1期，第37-57頁。