蕪湖違規辦理失地保險事件始末

青弋江是安徽省南部的一條河流，源出黃山北麓，在蕪湖市區匯入長江。旨在防洪減災的青弋江分洪道工程于2013年3月開工建設，2019年12月完工，2022年9月通過竣工驗收。該工程位于蕪湖市境內，途經灣沚區、南陵縣、弋江區、鏡湖區等區縣，投資28億多元，是新中國成立以來安徽省最大的單體水利工程。

建成后的青弋江分洪道工程已發揮巨大的防洪效益。但圍繞這個工程的建設，在蕪湖市灣沚區，卻曝出一起當地干部在征地過程中違規為未被征地或征地面積未達參保標準的農民辦理失地保險的事件，該事件涉及人數眾多，僅征地所涉的其中一個行政村，違規辦保的人數就達上百戶逾200人。

失地保險即失地農民養老保險，是國家為保障因政府統一征收農村集體土地而失去全部或部分土地的農民的權益設立的一種社會保險制度，它是改善民生的重要舉措，對于維護社會穩定、促進城鄉協調發展具有重要意義。違規辦理失地保險，破壞社會公平，擾亂保險制度的正常運行秩序，使真正符合條件的失地農民可能無法及時獲得應有保障和福利，情節嚴重的也違犯法律。

而蕪湖市灣沚區這起大規模違規辦理失地保險的事件是怎么發生的？誰又該為之負責？就此，2025年2月中旬，《中國新聞周刊》記者赴蕪湖調查采訪。

征地與辦保

灣沚區原稱蕪湖縣，2020年9月蕪湖縣撤縣設區，才更為此名。青弋江分洪道工程在原蕪湖縣涉及紅楊、陶辛兩個鎮的拆遷和征地。陶辛鎮的拆遷和征地，則主要涉及胡灣、蘆中、友誼、雙橋、四門等幾個行政村，其中征地面積較大的是胡灣、蘆中、友誼三個村。這三個村都是大村，其中胡灣村轄23個自然村，蘆中村轄20個自然村，友誼村轄18個自然村。

胡灣村村民回憶，青弋江分洪道工程在該村的拆遷和征地工作在2012年年底啟動，當時村、鎮干部告知村民征地的補償標準是每畝被征耕地補償1萬元及500元青苗費，同時給被征地農民辦理失地保險。辦保的農民需要滿足兩個條件，一是失去所承包的土地，土地須是耕地，二是失去的耕地要達到一定面積。

一位村干部回憶：“當時是根據各個村小組1995年承包的總田畝數，除以承包的村民數，得出一個平均數，這就是該村民組辦理失地保險的田畝標準，每個村小組都不一樣，如我所在村民組的幾個村小組分別是按0.63畝、0.71畝、0.72畝、0.78畝為基數辦理的。”

參保人口的數量則是按照被征耕地面積除以田畝標準來計算，每滿一人，則參保一人。

該村干部回憶，當年公布前述10500元的補償標準后，立即招來被征地村民的抵制，一個直接的原因是，很多人家里人少地多。“假如一個人家里只有兩個人需要參保，他家里被征了5畝地，按照參保標準，扣除掉參保的畝數，他家還多出幾畝地，這多出來的幾畝地的補償，也是每畝只給10500元。”這些農戶認為補償不公，吃了虧，堅決不同意。

因此，征地遭到抵制。據胡灣村村民回憶，村民抵制征地，還有其他兩個方面的原因：村民聽說一江之隔的蘭陵縣同是為青弋江防洪道工程建設征地，補償標準是每畝29700元，而且被征地農民可自愿選擇是否買失地保險，不像蕪湖縣這邊要求強制買；還有村民查到安徽省政府規定的征地補償標準，遠高于10500元/畝。

“在這種情況下，征地工作無法推行下去，就把工程停了下來，而且停了好長一段時間。”前述村干部回憶。

也是在這個時期，違規為未被征地或者征地面積未達到參保標準的村民辦理失地保險的現象開始發生，這種違規辦保，后來被當地的一些干部稱為“調劑互換”。

胡灣村一位村干部告訴《中國新聞周刊》，征地時有些村民家里人少地多，認為補償不夠，同時又有一些村民想辦保但達不到辦保條件，在這種情況下，有人提出可以通過“調劑互換”的方式，使失地較少甚至沒有失地的村民獲得一定的被征地，從而達到辦保條件。

這種以土地調劑為名的辦保，具體方式是：由村干部為不滿足參保標準的村民從其他被征耕地較多的村民處以1.8萬元/畝的價格購買征地面積，或者是由村民私下購買，再制作虛假的征地協議申報失地保險。

很多村民便以這種方式參保。因為有這些村民的“出資”，被征地村民的補償也由原來的10500元/畝，增加了18000元/畝，從而達到28500元/畝。征地工作由此繼續推進。

胡灣村村民陳海（化名）回憶，他家在青弋江分洪道工程中被征地0.1畝，按照他所在村小組的征地標準，需要征地0.72畝才能辦失地保險，他家本無資格辦理，他通過跟同村一戶人家私下調劑辦了失地保險。后來他還找到村干部，交了13000元，為自己的老伴也辦了失地保險。他拿到的征地協議書寫的是征了0.72畝土地，至于村干部在給其老伴辦保過程中是從哪里搞到了0.72畝征地面積，他至今都不清楚。

在青弋江分洪道征地中，胡灣村村民劉林松（化名）沒有被征地，但他還是為自己和妻子都辦了失地保險。劉林松回憶，當時村里宣傳說可以通過買入其他被征地戶的土地來辦理失地保險，他就找到村干部買保。他被告知他所在村小組辦理一個名額的失地保險需要10500元，他就把21000元給了村干部，后來在村部，他和妻子的名字都被錄入申報失地保險的電腦。

《中國新聞周刊》得到的一份材料顯示，胡灣行政村在青弋江分洪道征地中，違規辦理了失地保險的未被征地或征地面積未達參保標準的村民超過120戶，逾200人。

五名村干部獲刑

盡管青弋江分洪道工程的征地及辦保工作已過去十多年，但風波持續至今。《中國新聞周刊》自胡灣村被征地村民處了解到，2023年6月，灣沚區紀檢監察部門到胡灣村調查了違規辦保一事，“查了整整一年”。

在此期間，胡灣村五位村干部先后被查：2023年10月25日，曾任村黨總支書記的張玉金被灣沚區監察委留置；同年11月8日，黨支部委員陳松林被留置；2024年3月12日，接任張玉金任村黨總支書記的胡功松被留置；另外，還有村委會委員何春林、會計萬鋼要被查。

陶辛鎮在推動青弋江分洪道工程征地拆遷工作中，曾組織縣鎮村三級人員成立工作組，其中胡灣村兩委干部分為兩組，一組由時任黨總支書記張玉金帶隊，黨支部委員陳松林等作為組員，先后參與了胡灣村下轄自然村陳村、張灣、新莊等片的征地拆遷；二組由時任村委會主任胡功松（2014年7月接任村黨總支書記）帶隊、村委會委員何春林等作為組員，先后參與了胡灣村下轄自然村王村、劉村、上灣、老莊等地的征地拆遷，萬鋼要也在這個組。

在起訴、審判階段，前述五名村干部被分成三個案件處置，其中張玉金、陳松林同案，胡功松、何春林同案，萬鋼要單為一個案件。縱觀這五人的案件，也可以窺見當年違規辦保的情況。

在張玉金、陳松林一案中，張玉金被指控涉濫用職權罪、虛開發票罪，陳松林被指控涉濫用職權罪。張、陳二人所涉濫用職權罪即關于違規辦保事件。

公訴機關指控：2012年至2015年，原蕪湖縣政府因青弋江分洪道建設需要，決定在陶辛鎮胡灣村、蘆中村、友誼村等村征地拆遷，由陶辛鎮政府具體組織實施，同時為被征地農民辦理失地保險，被征耕地面積每滿村集體經濟組織人均耕地面積一人可參保一人。

在征地、失地保險辦理過程中，張玉金、陳松林明知土地不能買賣，以土地調劑為名，為不滿足參保標準的村民從其他被征耕地較多的村民處以1.8萬元/畝價格購買征地面積，或者村民私下購買后，由陳松林統一制作虛假征地協議，經張玉金審核后按照虛假的征地協議發放征地補償費，并以此申報失地保險。其間，陳松林還直接通過修改被征收土地性質、虛增被征收土地面積等方式為不符合失地保險辦理條件的村民申報保險。

截至2023年10月，陳松林通過上述方式違規為未被征地或征地面積未達參保標準的村民辦理失地保險共計108戶164人，屬地政府納入社保基本統籌并代繳保費400萬余元，社保基金和鎮財政累計發放養老保險金1483.42萬余元。張玉金于2013年12月調離胡灣村，在其離任前已辦理失地保險66戶111人，屬地政府納入社保基本統籌并代繳保費190.24萬余元，截至2023年10月累計發放養老保險金1065.98萬余元。

此外，檢察機關還查明，張玉金通過陳松林為其三名親屬申辦了失地保險。陳松林明知這三人未被征地，不符合辦保條件，仍制作虛假的征地協議書和被征地農民參保申報表幫助申辦了失地保險。

2024年8月，灣沚區法院作出判決，張玉金犯濫用職權罪、虛開發票罪，獲刑四年三個月；陳松林犯濫用職權罪，獲刑三年三個月。張玉金、陳松林自愿認罪認罰，判決后沒有上訴。

胡功松、何春林二人被指控涉濫用職權罪。公訴機關指控，在青弋江分洪道工程建設工程中，截至案發，胡功松、何春林小組違規為未被征地或征地面積未達參保標準的村民辦理失地保險共計84戶119人，鎮政府納入社保基本統籌并代繳保費324.7 萬余元，社保基金和鎮財政累計發放養老保險金1080.56萬余元。

2025年1月，灣沚區法院判決胡功松、何春林犯濫用職權罪，胡功松被判處有期徒刑三年六個月，何春林被判有期徒刑三年，緩刑四年。

判決后，胡功松不服判決上訴至蕪湖中院，何春林沒有上訴。

對于萬鋼要一案，《中國新聞周刊》了解到，他被指控涉職務侵占和濫用職權兩項罪名，后來他被判犯職務侵占罪，獲刑一年半。萬沒有上訴。

誰來擔責？

青弋江分洪道工程征地所涉的蕪湖市灣沚區陶辛鎮的幾個村莊中，據《中國新聞周刊》了解，以“調劑互換”征地面積的方式違規辦保的現象，不僅僅存在于胡灣行政村。友誼村一位村民告訴《中國新聞周刊》，該村下轄的幾個自然村也涉及違規辦保，“如果你家沒有征地，同屬于一個大隊的話，我也可以賣給你”。蘆中村一位村民說，在該村，“可以在一個自然村內‘調劑互換’，范圍不許出自然村”。

《中國新聞周刊》得到的一份關于2014年4月4日晚在陶辛鎮政府三樓會議室召開的黨政聯席會的紀要記載，在討論青弋江分洪道工程各村土地調劑問題時，陶辛鎮一位副書記曾說：“蘆中20—30個人，友誼80個人，天井20個人，胡灣30個人，要調劑出去。”

在這幾個征地村中，截至目前，只有胡灣村的前述五名村干部因違規辦保被查。胡灣村一位村民告訴《中國新聞周刊》，這是因為自征地開始，持續到近兩年，都有胡灣村的村民向各級有關部門反映征地補償、違規辦保等情況。

一份司法文件顯示，胡灣村原黨總支書記張玉金等村干部被查的源起，是“灣沚監察委在查辦省委巡視組交辦的有關陶辛鎮胡灣村問題線索時，發現胡灣村有大量不符合國家法律法規的失地保險存在，給政府造成重大財產損失”。

《中國新聞周刊》了解到，在審判過程中，被查的胡灣村的幾位村干部都曾自辯。張玉金稱，在青弋江分洪道征地和失地保障工作中，由于工期緊，任務重、工作推動難度大，陶辛鎮政府在胡灣村專門成立了指揮部，鎮黨委書記、副書記、鎮長等人在村部后面租的房子里指揮，還下派了鎮武裝部部長為胡灣村第一書記來分管青弋江分洪道所有工作，鎮社保所所長及一班人也親自到村里便民辦理。張玉金稱，當時村里執行土地置換政策是按鎮里要求實行的，“如果說當時的失地保障政策錯誤，我作為村書記要負連帶責任”。

胡功松也辯稱，工作組是由縣鎮村三級干部組成，他不帶隊，也不是決策者和審批者。

在對張玉金、胡功松等人的審判中，在青弋江分洪道工程征地辦保期間在陶辛鎮任職的多位鎮干部則是以證人身份做證。在張玉金、陳松林一案中，時任陶辛鎮社保所所長王德華做證稱，對于村民參保的辦理，社保所只進行申報材料形式上的審核，不做實質內容的調查審核，鎮上也沒有要求他們對申報材料內容進行實質上的審核調查。

時任原蕪湖縣人力資源社會保障局農保中心主任沈鋒林稱，縣人力資源社會保障局征繳中心收到各鎮上報的匯總資料后，負責形式審核所提交資料是否齊全，如果材料齊全即可錄入，材料不齊退回要求補齊，至于材料的真實性無法辨別，由各村鎮負責提交的材料的真實性。

胡灣村一位村民告訴《中國新聞周刊》，在當年征地辦保期間，他曾和其他幾個村民一起找到陶辛鎮的一位干部，“我們告訴他，應該把這件事重視起來，跟青弋江分洪道沒有關系的人，怎么能花一萬來塊錢去買保呢？這是有人在同流合污，騙取國家社保資金。他說不要我們管”。