中國長期護理資源區域配置、中國長期護理資源區域配置、

［摘 要］ 伴隨長期護理保險制度試點推進，配套資源持續涌現，長期護理資源配置和供求狀況備受關注。本文基于2015—2020 年中國各省長期護理資源數據，利用熵值法、Dagum 基尼系數、地理探測器等方法，分析中國長期護理資源區域配置水平及差異，并結合CHARLS 數據與“七普”數據，測算建設長期護理保險制度所面臨的資源供求缺口，探究資源整合的優化路徑。研究發現：近年來中國長期護理資源配置水平整體呈上升趨勢，區域差異顯著，呈現由東向西階梯式遞減格局；區域差異主要源于地區間不平衡，而結構差異源于社區養老服務資源不均；中國目前存在33 萬張床位缺口和161 萬護理人員缺口，西部地區和農村的缺口尤為嚴重。針對中國長期護理保險制度建設，建議優化護理型床位區域配置，推動中、西部和農村地區醫療機構富余床位向長期護理服務轉型；加強部門協作，短期內合理利用醫療護理人員緩解人力資源需求壓力；長期來看，必須構建以養老服務機構為核心的長期護理人力資源體系，實現制度穩定建設的目標。

［關鍵詞］ 長期護理資源；資源配置；供求缺口；整合路徑

一、引言

2016 年6 月，人社部出臺《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，中國長期護理保險制度試點正式開啟；2020 年9 月，國家醫保局印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，制度試點得到進一步擴大。隨著試點政策經驗的積累和人口老齡化的加劇，長期護理保險制度建設勢在必行。2022 年10 月，黨的二十大報告中提出“建立長期護理保險制度”。2024 年7 月，黨的二十屆三中全會提出“加快建立長期護理保險制度”，中國長期護理保險制度建設步入加速階段。

伴隨中國長期護理保險制度試點的推進，與之配套的資源也在悄然增長。《2023 年全國醫療保障事業發展統計公報》數據顯示，截至2023 年底，中國長期護理保險定點護理機構共計8080 個，長期護理服務人員約30.28 萬人，待遇享受人員為134.29 萬人。與2021 年底相比，待遇享受人員增長了23.5%，定點護理服務機構增長了18.5%，長期護理服務人員數量增長了0.3%。由此可見，長期護理需求端增長速度要大于供給端增長速度。

人口老齡化趨勢席卷全球，實行長期護理保險制度的日本、德國等國家，也面臨著長期護理人員日益緊缺的局面。根據日本厚生勞動省預測數據顯示，2025 年日本介護人員需求量為243 萬人，日本存在22 萬的長期護理人員缺口，到2040 年，日本介護人員需求為280 萬人，缺口增長至65 萬人。a 為了解決日益嚴峻的長期護理人員缺口問題，日本開始在菲律賓、柬埔寨等11 個海外國家實行“外國人護理技能評估考試”，引進外籍護理人才，補充本國護理人員隊伍。德國自上個世紀70 年代以來，長期護理需求不斷增長，b1997 年德國頒布《長期護理保險法》，護理人員短缺問題一直存在，近年來隨著非正式護理人員持續減少，德國的長期護理人力資源短缺問題進一步惡化。

為了順利推進長期護理保險制度，解決長期護理配套資源供給問題，中國民政部于2021 年制定《“十四五”民政事業發展規劃》，要求“十四五”期間養老機構護理型床位占比要達到55%的目標，并提出“加強養老服務人才隊伍建設，到2022 年底，培養培訓200 萬名養老護理員”。2024 年2 月，人社部辦公廳和國家醫保局出臺《健康照護師（長期照護師）國家職業標準》，設立與長期護理保險制度關聯的健康照護師（長期照護師）職業；2024 年11 月，國家醫保局印發《關于推進長期照護師職業技能等級認定的實施意見》，為打造專業化的長期護理隊伍奠定基礎。當前中國失能老年人約3500萬，占全體老年人口的11.6%，d若實現200萬名養老護理員隊伍建設目標，養老護理員與失能老人比例為1：17.5，即一名養老護理員需要照看18 名左右的失能老人，養老護理人員的壓力大、負擔重。因此，中國是否具備實施長期護理保險制度的現實基礎，配套資源分布是否均衡，資源如何進行優化配置，是全面推進長期護理保險制度必須應對的關鍵問題。

本文基于2016—2021 年《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》數據，利用熵值法、Dagum 基尼系數、地理探測器等方法，探究2015—2020 年中國長期護理資源區域配置水平、差異及差異來源，并利用2018 年CHARLS 數據和全國第七次人口普查數據，分析中國建立長期護理保險制度所面臨的長期護理資源供求缺口，探索中國長期護理資源整合路徑。本文的創新性在于，第一，對長期護理資源進行界定，明確長期護理保險制度配套的物力資源和人力資源供給主體；第二，找出中國長期護理資源配置薄弱的區域及環節，為政策制定者提供均衡資源配置的方法和依據；第三，測算出中國各區域及城鄉的長期護理物力、人力資源供求缺口，為長期護理保險制度資源配置制定科學有效的整合路徑。

二、概念界定及分析

（一）長期護理服務供給與需求

1. 長期護理服務供給主體

長期護理服務是長期護理內容和項目的集合，主要包括基本生活照料服務和醫療護理服務等。根據服務主體的不同，長期護理被分為非正式護理和正式護理。a 非正式護理是指由家庭成員、朋友或鄰居等非專業護理人員提供的護理服務；正式護理通常是指由受過專業訓練的護理人員提供的護理服務，據此長期護理服務包括非正式與正式兩大支持服務體系。b 在中國長期護理保險制度試點中，非正式護理體系和正式護理體系共存，成都、天津等城市以親情護理方式為試點特色，而上海、青島等城市以專業的正式護理為支撐。隨著制度試點的推進，親情護理的弊端愈發突顯，不僅護理質量難以保證，更會帶來利益歸屬分歧及其他衍生問題，不少試點城市的親情護理模式盛行一時，最終卻未能持續推行，c 因此建立以正式護理為支撐的服務體系是中國長期護理保險制度建設的必然路徑。

為探究長期護理服務供求缺口，首先必須明確服務供給主體。2024 年9 月，國家醫療保障局出臺的《長期護理保險護理服務機構定點管理辦法（試行）》中明確規定，“定點長期護理機構包含養老機構、醫療機構和其他能夠提供長期護理服務的機構”，據此中國的定點長期護理機構主要包含三類主體。2020 年11 月，民政部發布的《養老機構管理辦法》明確指出，“養老機構是指依法辦理登記，為老年人提供全日集中住宿和照料護理服務，床位數在10 張以上的機構”，并“鼓勵養老機構上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔等服務”。由此可見，養老機構具有機構護理和居家上門護理的長期護理服務功能。根據國務院于2021 年11 月印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》（下文簡稱“35 號文件”）的規定，“發展社區養老服務機構，培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構”，由此說明，社區養老服務機構同樣也具有機構護理和居家上門護理的功能。“35號文件”還明確了“養老服務機構包括養老機構、社區養老服務機構”，基于此，“養老服務機構”是“養老機構”和“社區養老服務機構”的上位語。

“社區養老服務機構和設施”的表述多出現于民政部發布的相關統計中，《中國民政統計年鑒》也對“社區養老服務機構”和“社區養老服務設施”進行合并統計，關于“社區養老服務設施”能否提供長期護理服務需要進一步分析。民政部在歷年《國家老齡事業發展公報》的統計數據顯示，“養老床位”的數量包含養老機構床位和社區養老服務機構設施床位，由此“養老機構”“社區養老服務機構”以及“社區養老服務設施”在養老護理方面的功能具有一致性。張思鋒和張恒源研究表明，“設施”是“相關場所、建筑物等設備”，“設施”被“機構”所使用，“設施”與“機構”內在功能具有一致性。d 因此“社區養老服務機構”與“社區養老服務設施”都是能夠提供長期護理服務的主體。

醫療機構是長期護理服務的重要供給主體，然而并非所有醫療機構都能夠提供長期護理服務，提供長期護理服務的醫療機構，需依據其自身功能定位進行界定。根據衛生部印發的《護理院基本標準（2011 版）》，其中關于護理院的職能定位為“護理院是為長期臥床患者、晚期姑息治療患者、慢性病患者、生活不能自理的老年人以及其他需要長期護理服務的患者提供醫療護理、康復促進、臨終關懷等服務的醫療機構”，因此護理院是能夠進行長期護理服務供給的醫療機構主體。根據衛健委發布的《社區衛生服務中心服務能力標準（2022 版）》規定，社區衛生服務中心具有A、B、C 三檔主要任務，其中C 檔任務包含基本公共衛生服務等7 項任務，B 檔任務為提供住院服務、康復服務、居家護理服務，A 檔任務為提供家庭病床服務，即社區衛生服務中心是能夠提供長期護理服務的醫療機構主體。2006 年，衛生部印發的《城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）》中，“社會衛生服務站”與“社區衛生服務中心”統稱為“社區衛生服務機構”，且規定二者具有相同的服務功能與執業范圍，因此社區衛生服務站也是可提供長期護理服務的醫療機構主體。根據《鄉鎮衛生院服務能力標準（2022 版）》的規定，鄉鎮衛生院同樣具有A、B、C 三檔主要任務，其中A 檔任務包括提供長期照護或安寧療護服務，由此可見鄉鎮衛生院也被要求具備長期護理服務功能。2006 年的《城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）》規定，“在政府舉辦的一級醫院和街道衛生院應轉型為社區衛生服務機構”，由于這項規定的實施，中國目前現存的街道衛生院數量少，長期護理服務功能不明確，因此本文不把街道衛生院納入長期護理服務供給主體。基于以上分析，具備長期護理服務功能的醫療機構主體，包含護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院，其他的醫療機構雖然存在潛在的長期護理服務供給能力，但是功能定位上并未明確要求具備長期護理服務功能，所以本文對此不進行拓展分析。

綜上所述，長期護理服務供給主體包含養老機構、社區養老服務機構和設施，以及醫療機構中的護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院，其中醫療機構具備醫療護理服務的長處和優勢。

2. 長期護理服務需求主體

在長期護理服務需求主體方面，學界對中國的失能人口的研究結論差異較大。曾毅等基于2005 年和2008—2009 年CLHLS 數據，采用6 項日常生活活動能力判斷，測算出2020—2050 年的中國失能老人數量范圍在1267—6182 萬人。a 楊明旭等基于2000 年、2006 年和2010 年SSAPUR 三期數據，根據6 項日常生活活動能力和10 項工具性日常生活活動能力進行判斷，得到中國失能人口從1700 萬上升至2050 年的4000 萬。b 王新軍等利用CHARLS2011 年、2013 年、2015 年三期數據，依據6 項日常生活活動能力計算得到失能狀態轉移矩陣，得到中國2020—2050 年失能人口為2434—5184 萬人。

根據不同的失能評估標準和失能率計算方法，測算得到的中國失能人口數量差異較大。當前中國長期護理保險制度采用《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》進行失能等級認定，保障對象主要為重度失能人員，相當一部分試點城市將保障對象擴展至中度失能人員。因此，在長期護理保險制度范圍下的長期護理服務需求人員，應為《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》評估得到的中、重度失能人員，目前相關研究和公開數據均未利用《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》進行失能人口測算。

（二）長期護理資源

近年來，隨著全球人口老齡化趨勢的演進，長期護理資源配置問題開始受到各國學者關注。其中Gori 等和Mahoney 認為資金是長期護理的重要資源，政府需要對資金進行合理分配和組合。aChang 認為臨時護理、家庭護理、日間護理等長期護理服務屬于長期護理資源，這些護理服務能夠對社區醫療保健進行補充。b 萬誼娜和考亦娜認為中國社區中具有豐富的長期護理服務資源，并探索出上海市社區長期護理服務資源整合邏輯。c 目前中國長期護理保險制度仍處于試點階段，國內學者對長期護理資源的研究還不夠深入，相關文獻也未能對長期護理資源進行規范定義。

事實上，長期護理是一個投入和產出的過程，由長期護理資源轉化為長期護理服務，長期護理服務即是長期護理資源的產物。在OECD 數據庫的統計匯編中，長期護理資源包括護理人員、護理設施床位以及護理對象等數據。d 本文把長期護理資源分為廣義和狹義，廣義的長期護理資源含義為由政府、市場、社會和家庭提供的經濟資源、制度資源、社會資源和文化資源等，一切能夠為長期護理體系帶來實際效益，推動長期護理體系運行和發展的資源；狹義的長期護理資源含義為由養老機構、醫療機構、其他機構和家庭所承載的，產出長期護理服務的生產要素集合。根據供給主體可以將長期護理資源分為養老機構資源、醫療機構資源、其他機構資源及家庭資源，根據資源的性質可以劃分為人力資源、物力資源和財力資源等其他資源。

從長期護理資源供給主體可以發現，長期護理資源與養老護理資源和醫療衛生資源存在交叉部分，目前關于中國養老護理資源和醫療衛生資源的研究已經十分豐富。一直以來，中國養老護理資源存在養老機構運行效率較低，e 養老護理人員匱乏，f 資源配置缺乏公平性等問題，g其中農村地區的養老服務供給短缺且低質量是中國養老護理資源領域研究的重點。h 近年來，中國區域間的醫療衛生資源配置差距逐漸縮小，資源可及性進一步提升，i 但是醫療護理人力資源的配置差距問題依然顯著。j 正是由于長期護理服務供給主體的交叉性，長期護理資源也會一定程度上存在這些共性問題。

（三）長期護理物力資源與人力資源

本文的研究對象為狹義長期護理資源，著重探究長期護理資源中物力資源和人力資源的區域配置和供求問題。根據試點城市長期護理服務內容和項目歸納，長期護理物力資源主要為床位、基礎生活照料物品、醫療衛生用品、醫療器械、輔具用品、康復器械等其他設備及用品。根據長期護理服務供給主體可知，在正式護理服務中，長期護理人力資源主要包括養老機構、社區養老服務機構和設施中的養老護理人員，以及護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院等醫療機構中能夠提供長期護理服務的衛生技術人員；在非正式護理服務中，長期護理人力資源包括能夠提供長期照料的家庭成員、朋友或鄰居等非專業護理人員。

根據前文的概念界定和分析，后文簡寫相關主體名稱，“養老機構”和“社區養老服務機構和設施”簡稱為“養老服務機構和設施”，養老機構承載的資源簡稱為“養老機構資源”，社區養老服務機構和設施承載的資源簡稱為“社區養老服務資源”，護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院承載的資源簡稱為“醫療機構資源”，“養老服務資源”為“養老機構資源”和“社區養老服務資源”的統稱。

三、數據來源與研究方法

（一）數據來源

本文的數據主要分為三類，分別為長期護理資源數據、人口數據和經濟數據。長期護理資源數據來源于2016—2021 年《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》；人口數據來源于31 個省級行政區2016—2021 年的統計年鑒、全國第七次人口普查數據和2018 年CHARLS數據；經濟數據為2016—2021 年各省的GDP、一般公共預算支出、第三產業占比和城鎮化率數據，數據來源于31 個省級行政區統計年鑒。

《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》記錄了中國歷年養老機構、社區養老服務機構和設施、醫療機構的詳細數據，其中包含機構數量、床位數量和護理人員數量等數據，能夠衡量長期護理服務供給主體資源承載狀況。在長期護理服務需求主體方面，本文利用全國第七次人口普查數據和2018 年CHARLS 數據計算失能老人的數量，全國第七次人口普查數據包含各地區分城鄉、分性別、分年齡的人口數據，詳細記載了31 個省級行政區的基礎人口狀態。在CHARLS2018 年問卷中的“身體功能障礙以及輔助者”“認知與抑郁”兩個數據集里，包含《日常生活活動能力表》（Barthel 指數評定量表）、簡易精神狀態檢查（MMSE 量表）兩個量表，與《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》中失能評估問題契合度較高，CHARLS 數據也被廣泛的應用于老年人失能狀態問題研究中。

在長期護理資源數據選擇方面，雖然定點護理機構是長期護理物力資源和人力資源的核心載體，但是由于當前中國長期護理保險制度處于試點階段，定點護理機構數據暫不明確，所以本文中的長期護理資源載體限定于前文界定的長期護理服務供給主體。本文選擇床位資源進行長期護理物力資源的分析和測算，床位資源在物力資源中最具有代表性，能夠直觀反映養老服務機構和設施、醫療機構的實際容納能力，在研究養老護理資源和醫療衛生資源問題時也被重點關注。a 對于失能人員而言，床位是不可或缺的重要資源，失能人員普遍常年臥床，床位是長期護理服務的首要安置點，由于長期護理服務的特殊性，失能人員一般需要為其配置護理型床位。b另外，床位資源數據相對于其他資源具有可獲性的優勢，民政部門和衛生部門每年都會重點統計機構中的床位數量。基于上文概念界定，長期護理物力資源中的床位資源包括養老機構、社區養老服務機構和設施的總床位、護理型床位，以及護理院、社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院的床位。

本文立足于全面建設長期護理保險制度視角，依據現行長期護理保險制度發展趨勢，不考慮非正式護理人力資源需求與供給。長期護理人力資源為養老機構、社區養老服務機構和設施的職工，以及護理院、社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院的衛生技術人員。本文中長期護理資源數據來源及選擇，具體見圖1。

（二）熵值法

本文利用熵值法計算出中國長期護理資源配置指數。熵值法是一種客觀的賦權方法，其原理是根據指標的變異程度來確定指標的權重。熵是衡量系統的不確定性或混亂程度的概念，對于指標體系而言，熵值越大，表示該指標所包含的信息量越小，其在綜合評價中的作用也就越小；反之，熵值越小，指標包含的信息量越大，權重也就越大。根據鄭曉舟等和李國柱等的相關研究，c 熵值法具體計算方式如下：假設存在m 個地區、n 個指標、T 個年份，xijt 為第t 年i 地區的第j 個指標，首先利用極差化法對原始數據進行標準化處理，為避免零值影響后續計算，對處理后的數據加0.0001。

上式中zijt 為t 年i 地區的j 類指標的標準化值，接下來對zijt 指標進行歸一化處理得到pijt，然后計算出熵值ej 與差異性系數gj，最后計算出指標的權重wj，公式如下。

本文中長期護理資源配置水平指標體系劃分為3 項一級指標和9 項二級指標，一級指標為養老機構資源、社區養老服務資源和醫療機構資源，二級指標包含不同資源的每千名老人的機構配比、護理人員配比和床位配比。根據2015—2020 年中國各省級行政區的長期護理資源配置狀況計算出不同指標的權重，具體指標設計、指向性見表1。

（三）區域差異研究方法

為了對中國各地區長期護理資源配置水平的區域差異情況進行分析，本文利用Dagum 基尼系數進行計算，該方法能夠有效解決空間分異的來源問題以及子樣本之間的交叉重疊問題。a基尼系數的具體公式見式6，其中yji（yhr）是j（h）地區內某一省級行政區的長期護理資源配置水平， 是各省級行政區長期護理資源配置水平均值，n 表示省級行政區的個數，k 是地區個數，nj（nh）是j（h）地區的省級行政區個數。Gw 表示地區內的差異，Gnb 地區間凈值差異，Gt 表示超變密度，它們之間滿足等式：G=Gw+Gnb+Gt，Gw、Gnb 和Gt 的計算公式省略。

緊接著為了探究長期護理資源配置水平區域差異的結構來源，本文利用方差分解方法分析養老機構資源、社區養老服務資源、醫療機構資源對長期護理資源配置水平區域差異的貢獻程度；再通過地理探測器識別長期護理資源配置空間分異的關鍵驅動因子。在利用地理探測器揭示驅動因素時，本文通過ArcGIS 軟件的自然斷點法將每個驅動因素劃分為5 個等級區，再進行相關計算。

（四）供求主體測算方法

本文基于2021 年《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》計算長期護理資源的供給數據。在物力資源供給方面，利用養老機構、社區養老服務機構和設施的護理型床位，計算養老服務機構和設施的長期護理床位供給狀況。而醫療機構的床位供給，首先需要根據護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院的病床使用率，排除需要滿足于公共衛生服務的病床需求，剩下的病床數量可供給于長期護理服務。考慮到失能老人是否已經使用醫療機構床位的問題，本文利用2018 年CHARLS 追蹤數據發現，在醫院中的中、重度失能老人所占全體老人比例非常小，大約為0.1%，由此本文對此部分床位使用狀況忽略不計。該比例說明在長期護理保險制度尚未覆蓋全國情形下，中國失能老人對醫療機構床位資源的利用率低，因此在排除已經使用的病床后，剩下的床位資源可供于長期護理服務。在人力資源方面，利用養老機構、社區養老服務機構和設施的職工數量，計算養老服務機構和設施的長期護理人員供給狀況；對于醫療機構的人力資源供給問題，需要根據護理院、社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院的衛生技術人員利用率進行計算，a 得到可供于長期護理服務的衛生技術人員的數量。

在長期護理資源需求方面，本文利用2018 年CHARLS 數據進行測算，依據《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》中的《日常生活活動能力評估表》《認知能力評估表》《感知與溝通能力評估表》對2018 年CHARLS 數據庫進行數據篩選和清洗。日常生活活動能力方面，本文選擇CHARLS“健康狀況和功能”板塊中“身體功能障礙以及輔助者”數據集的問題進行評定或賦值；認知能力方面，則利用“健康狀況”“認知和抑郁”數據集進行問題對應；感知覺與溝通能力方面，篩選出“健康狀況”數據集的聽力、視力和溝通能力問題，以受訪人是否具有聽力、視力、表達能力疾病或障礙為評估依據。《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》與CHARLS 數據庫問卷問題存在一定差異，本文以受訪人是否掌握該項能力為評定或賦值原則，如CHARLS 數據庫中沒有《日常生活活動能力評估表》對應的“面部與口腔清潔”問題，本文選擇用DB007“手臂向上伸展”的問題進行替代，對于《日常生活活動能力評估表》中的“控制大便”“控制小便”問題，則利用DB015“控制大小便”問題進行合并賦值。通過對受訪人3 項能力的判定后，本文依據《長期護理保險失能等級評估標準（試行）》中《長期護理綜合失能等級劃分表》進行失能等級評定，經加權得到分城鄉、性別和年齡的老年人口失能狀態概率，見表2。從表2 中可以看出，整體上中國的農村老人失能概率高于城鎮老人，女性老人的失能概率高于男性老人。

四、中國長期護理資源區域配置差異分析

（一）資源配置水平分析

根據2015—2020 年中國31 個省級行政區長期護理資源供給的系統梳理，結合表1 的資源配比計算結果，本文繪制出表3。表3 呈現了2020 年中國各地區長期護理資源配置狀況及演變情況，其中括號內表示從2015 年到2020 年資源配比的變化率。從表3 可以看出，在養老機構資源的配置方面，中國東北地區的資源配置優勢突出，西部地區的資源配置存在明顯短板；在社區養老服務資源配置方面，中國東部資源配置狀況顯著高于其他地區，東北地區的資源配置相對落后；在醫療機構資源方面，中國東部、西部地區資源配置較優越，東北地區資源配置相對不足。在2015—2020 年期間，中國中部地區社區養老服務機構和設施配比增長率最高，每千名老人配置的社區養老服務機構和設施數量增長了403.2%，而東部地區的醫療機構配比下降幅度最快，每千名老人配置的醫療機構數量下降了26.4%。整體上2015—2020 年中國社區養老服務資源配置的優化幅度最大，其次為養老機構資源，而醫療機構資源配置整體呈現下降趨勢。

根據熵值法得到2015—2020 年中國4 個地區長期護理資源配置水平狀況，見表4。從表4中可以發現，東部地區的長期護理資源配置水平最高，均值為0.068，其次是東北地區，均值為0.027，中部地區為0.019，西部地區最低為0.015。由此可見，中國長期護理資源配置水平整體呈現由東向西階梯式遞減趨勢。中國東部地區的長期護理資源配置水平最高，原因在于東部地區的經濟發展水平最高，較高的經濟發展水平使得東部地區能夠投入較多的資金用于長期護理資源的建設，當地政府有更加充足的財政預算來支持養老服務機構和醫療機構的建設與運營，以配置更多的床位、建設高質量的機構設施。同時，經濟的繁榮吸引了大量的社會資本進入長期護理領域，構建了護理人員隊伍，優化了人力資源配置，所以東部地區的長期護理資源配置水平顯著高于其他地區。

2015—2020 年中國4 個地區的長期護理資源配置水平均有所提升，其中以中部地區增長率最高，達到92.2%，東北地區的增長率為45.2%，西部地區的增長率為24.8%，而東部地區增長率最低，為3.8%。中部地區的長期護理資源配置水平提升速度快，原因在于社區養老服務資源的優化配置，從表3 可以看出2015—2020 年中國中部地區的社區養老服務資源配置在大幅度提升，這部分增長與中部地區各省出臺相關社區養老服務政策關系密切。a 其他地區的長期護理資源增長速度不及中部地區，東北地區的老齡化形勢愈發嚴峻，資源配置增幅較低，西部地區由于整體經濟發展不平衡，資源配置水平增長速度緩慢，東部地區由于其較高的起始水平，資源配置的增長空間有限。

中國總體的長期護理資源配置水平在此期間也呈現上升趨勢，增長率為18.9%，均值為0.038，這表明全國范圍內長期護理資源配置正在逐步優化。總體來看，盡管各地區的增長率不同，但長期護理資源配置水平普遍呈現上升趨勢。不同地區的資源配置水平和增長速度存在差異，因此在制定相關政策時，需要考慮到區域間的差異，以實現更加均衡和有效的資源配置。

（二）區域差異程度及來源

本文利用Dagum 基尼系數，測算出2015—2020 年中國長期護理資源配置水平的總體基尼系數、地區內基尼系數、地區間基尼系數及貢獻率，測算結果見表5。根據表5 數據繪制出圖2，從圖2 的a 圖可以看出，總體基尼系數在2015—2020 年呈下降趨勢，從0.257 到0.214，說明全國范圍內長期護理資源的配置在逐步趨向均衡。在4 個地區中，東部地區和西部地區的基尼系數較大，說明東部、西部地區的內部長期護理資源配置差異較大。整體而言，西部地區的資源配置差異是最大的，其基尼系數均值為0.232。東部地區基尼系數相對穩定，基尼系數均值為0.207，東部地區資源配置差異逐漸小于西部地區。中部地區的資源配置差異呈現逐年擴大趨勢，東北地區的基尼系數總體上最低，資源配置差異逐年縮小。

圖2 的b 圖顯示了地區間的資源配置差異演變趨勢，其中東部地區和東北地區間的資源配置差異最大，其地區間的基尼系數均值為0.34。從均值來看，差異程度從大到小分別是東部與東北、東部和中部、西部和東北、東部和西部、中部和西部、中部地區和東北地區。從演變趨勢來看，其他區域間的差異呈現縮小趨勢，然而中部地區和東北地區的差異在逐漸擴大。

圖2 的c 圖顯示了基尼系數各分解項對總體基尼系數的貢獻率演變趨勢，可以看出地區間差異貢獻率呈下降趨勢，但其對總體基尼系數的貢獻率一直最大，所以地區間差異是區域差異的主要來源。地區內差異的貢獻率在2015—2020 年基本持平，而超變密度貢獻率呈增長趨勢。

（三）方差分解結果分析

本文利用方差分解方法，探究長期護理資源內部養老機構資源、社區養老服務資源、醫療機構資源對中國長期護理資源配置水平差異的貢獻率，結果見圖3。從圖中可以看出，社區養老服務資源的貢獻率在2015—2020 年較為穩定，均值為50.7%，是整體上差異貢獻率最大的因素，這表明中國長期護理資源配置差異主要來源于社區養老服務資源。醫療機構資源的貢獻率均值為43.5%，醫療機構資源的貢獻率雖然在2015—2020 年有所波動，但整體貢獻率低于社區養老服務資源。養老機構資源的貢獻率均值為5.8%，在2015—2020 年波動較小，且貢獻率相對較少。

（四）資源配置空間分異驅動因素

地理探測器是探測空間分異性，以及揭示其背后驅動因子的一種統計學方法。地理探測器q 統計量，可以用來度量空間分異性、探測解釋因子、分析變量之間交互關系。a 根據相關文獻研究，長期護理資源配置空間分異可能受到區域經濟發展水平、財政投入水平、產業結構水平和城鎮化水平的影響。b 本文選取人均GDP（PGDP）、一般公共預算支出占GDP 比重（GE）、第三產業占比（PT）和城鎮化率（PC）4 種因素，利用地理探測器方法，探究影響中國長期護理資源配置空間分異的主要因素，單因素探測結果見表6。

從單因素探測結果來看，經濟發展水平是長期護理資源配置空間分異的主要驅動因素，其作用在不同資源類型中分化。進一步分析這4 種因素對長期護理資源中的養老機構資源、社區養老服務資源和醫療機構資源配置空間分異的影響。在養老機構資源中，城鎮化水平的驅動作用突出，說明人口集聚對養老機構布局的影響顯著。在社區養老服務資源中，財政投入是社區養老服務資源空間分異的主要成因，由此可見財政支出對社區養老服務體系建設產生基礎性作用。在醫療機構資源中，經濟發展水平、產業結構水平和城鎮化水平的影響顯著，其中經濟發展水平的整體解釋力最強，說明經濟越發達的地區越吸引醫療資源的聚集。

緊接著分析多因素交互作用對長期護理資源配置空間分異的影響，見表7。可以看出4 種驅動因子之間的交互作用主要是非線性增強，探測結果表明任何兩種因素對長期護理資源配置空間分異的交互作用都要大于一種因素的獨自作用，其中財政投入水平和城鎮化水平的非線性協同效應在所有交互作用中貢獻率最高，表明二者通過政策交互協同能夠顯著放大長期護理資源配置差異。

五、中國長期護理資源供求缺口分析

（一）物力資源供求缺口分析

1. 失能老年人口測算

上文計算了中國不同區域長期護理資源的配置水平，分析區域差異及其來源，并探討了資源配置空間分異的驅動因素。本部分對長期護理資源供求缺口進行測算，首先根據失能狀態分布概率和全國第七次人口普查數據，得到不同地區城鄉的中度、重度失能人口數據，見表8。從表中可以看出，中國中、重度失能人口共計1785.1 萬人，其中中度失能人口1030.4 萬人，重度失能人口754.7 萬人，東部地區的失能人口最多，中部與西部地區的失能人口數量相接近，東北地區的失能人口最少。比較中國城鄉的失能人員，城鎮的重度失能人口要高于農村的重度失能人口，農村中度失能人口高于城鎮的中度失能人口，總體上農村的中、重度失能人員數量高于城鎮。

2. 長期護理方式選擇

根據試點城市的待遇支付政策，中國長期護理方式主要包括機構護理和居家護理，其中機構護理包含養老服務機構護理和醫療機構護理，而居家護理包括居家上門護理和居家親情護理。考慮到長期護理保險制度的專業性和規范性發展，本文不計算非正式護理的人力資源的供需情況，將居家護理限定在專業護理人員的居家上門護理服務。

根據長期護理保險制度試點城市的公開數據，待遇享受人員選擇不同護理方式的所占比例見表9，表中青島、煙臺、南通這三個城市均未實施居家親情護理。由于青島市從2012 年起開展長期護理保險制度試點，試點周期跨度長、經驗豐富，本文根據青島市的試點經驗把待遇享受方式比例設定為居家上門護理占比90%，養老服務機構和設施護理占比7%，醫療機構護理占比3%。

3. 物力資源供求缺口測算

根據2021 年《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》和前文測算的失能老人數量，得到中國長期護理床位供求狀況，見表10。從表中可以看出，中國醫療機構床位總供給數量要高于養老機構的護理型床位，而社區養老服務機構和設施的護理型床位數量最少。各地區的護理型床位配置狀況存在差異，其中東北地區的護理型床位占總床位的比例最低，東部地區的護理型床位比例最高，護理型床位資源配置呈現區域不均衡狀態。需求方面，根據表8 中各地區失能人口總數量和待遇享受人員護理方式選擇比例設置，得出養老服務機構和設施、醫療機構的床位需求數量，其中養老服務機構和設施護理型床位總需求為125 萬張，醫療機構床位總需求為53.6 萬張。

根據床位的供求狀況，得到中國4 個地區長期護理床位供求缺口，見圖4。從圖4 的a 圖可以看出，東部地區不存在床位資源的缺口，其中醫療機構床位節余為6.4 萬張，護理型床位剩余10.8 萬張，東部地區總共剩余17.1 萬張床位。在東部地區中，缺口較大的為河北省，護理型床位缺口為3.6 萬張，但醫療機構床位節余1.2 萬張；浙江省的護理型床位存在最大余量，約為8.8 萬張；江蘇省的醫療機構床位余量最大，約為2.8 萬張；江蘇省和山東省醫療機構床位和護理型床位均存在余量，江蘇省整體節余5.8 萬張床位，山東省整體節余4.2 萬張床位。

從圖4 的b 圖中可以看出，中部地區的護理型床位存在10.7 萬張缺口，且中部地區的每個省份都存在護理型床位缺口，但是每個省份的醫療機構床位都存在節余，中部地區的醫療機構床位總共節余12.8 萬張，因此中部地區可以利用醫療機構床位彌合養老服務資源中的床位缺口。從圖4 的c 圖中可以看出，西部地區的護理型床位缺口為23.8 萬張，是4 個地區中護理型床位缺口最大的地區，西部地區中的每個省份都存在護理型床位缺口，同時每個省份的醫療機構床位都存在節余，西部地區的醫療機構床位總共節余12.9 萬張，所以西部地區也能夠利用醫療機構床位彌合養老服務資源中的床位缺口，但是西部地區的護理型床位缺口過大，醫療機構節余床位無法完全彌合其缺口，因此西部地區應該大力增加護理型床位資源配置，提升護理型床位配比。

從圖4 的d 圖中可以看出，東北地區存在護理型床位缺口為9.4 萬張，而醫療機構床位節余0.2萬張，其中遼寧省和吉林省的護理型床位和醫療機構床位均存在缺口，由于東北地區的護理型床位缺口遠大于醫療機構床位節余，所以東北地區床位缺口無法用醫療機構床位資源彌合。

（二）人力資源供求缺口分析

1. 人力資源配置要求

隨著長期護理保險制度的試點，與長期護理相關人員配置的標準也在逐漸更新出臺，表11列出了養老機構人員配備的國家標準和山東省地方標準，從中可以看出地方標準的養老機構的人員配置要求要遠高于國家標準。為探究全面建設長期護理保險制度的資源缺口，本文的養老服務機構和設施的人力資源配置參考國家標準的最低限度：養老護理員與中度失能人員的配比為1：12，養老護理員與重度失能人員的配比為1：5。醫療護理人員的配備方面，依據衛生部于2008 年出臺的《醫院管理評價指南》規定，普通病房的床位與護理人員比例為1：0.4。a 在居家上門護理人員的配備上，若上門護理的護理員一天工作時間為8 小時，假設入戶通勤時間為20 分鐘（機構一般為護理員指定家庭距離相近的失能人員進行上門服務），根據試點城市規定居家上門護理每次護理時間為約1 個小時（浙江省、上海市、寧波市等地區），b 計算得到一個居家上門護理員一天大約能夠護理6 個失能人員，所以居家上門護理人員與失能人員比例設置為1：6。

2. 人力資源供求缺口測算

根據2021 年《中國民政統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》、失能老人數量和人力資源配置要求的參數設置，本文得到了中國長期護理人員供求的狀況，見表12。在長期護理人員供給方面，中國社區養老服務機構和設施、醫療機構的護理人員供給數量接近，都約為69.2 萬人，養老機構護理人員最少，約為54.3 萬人。在需求方面，中國居家上門護理服務需要的護理人員約267.8 萬人，機構護理需要的護理人員約38 萬人。

假設醫療機構以滿足機構護理失能人員的需求為核心導向，養老服務機構和設施需擔負機構護理和居家上門護理需求，本文以此為基礎探究養老服務資源和醫療機構資源的人力資源缺口狀況。試點城市（寧波等城市）的經驗也表明，定點護理機構中的醫療機構以機構護理為基本服務供給方式。根據表12 的長期護理人員供求狀況，計算出不同地區的人員缺口，見圖5。

從圖5 中可以看出，31 個省級行政區的醫療機構資源在滿足其機構護理需求后，都存在人力資源節余，而養老服務資源均存在較大的人力資源缺口，整體缺口為160.8 萬人，其中東部地區缺乏53.1 萬人，西部地區缺乏49.3 萬人，中部地區缺乏44.5 萬人，東北地區人員缺乏13.9 萬人。若節余的醫療機構人力資源對居家上門護理需求進行補充，中國整體長期護理人員缺口為113.1 萬人，東部地區缺乏為33.5 萬人，西部地區缺乏34.8 萬人，中部地區缺乏32.8萬人，東北地區缺乏12 萬人。由此可見，醫療機構的護理人員能夠對長期護理需求進行一定程度的補償，但是每個省份的醫療機構護理人員都不能完全彌合長期護理人力資源缺口，現階段難以實現長期護理人員供求平衡。

（三）城鄉資源供求缺口匡算

城鄉長期護理資源供求缺口一直以來是中國長期護理保險制度建設關注的重點問題，但由于2018 年民政統計調査制度更新后，《中國民政統計年鑒》的養老機構統計口徑不再區分城鎮和農村，所以缺乏城鄉養老機構的人力資源和物力資源數據。為了對城鄉長期護理資源供求缺口進行探索，本文利用2021 年《中國民政統計年鑒》中按城鄉分類的提供住宿的民政服務機構的床位數據，對養老機構的人力資源和床位資源進行加權，匡算出中國城鄉長期護理資源供求缺口，結果見圖6。

圖6 顯示，在物力資源方面，城鎮不缺乏養老服務資源的護理型床位，而缺乏醫療機構床位，醫療機構床位缺口約為11.9 萬張；農村則相反，農村的養老服務資源缺乏36.1 萬張護理型床位，醫療機構節余44.1 萬張床位。由此可見，農村的醫療機構床位可完全彌合養老服務資源的護理型床位缺口。在人力資源方面，城鎮的醫療機構護理人員在滿足其機構護理需求后，節余8.5 萬人，城鎮養老服務資源護理人員缺口約56.1 萬人，若醫療機構護理人員對居家上門護理需求進行補充，則城鎮長期護理人員缺口縮小為47.7 萬人；農村的醫療機構護理人員在滿足其機構護理需求后，節余39.3 萬人，養老服務資源護理人員缺口為104.7 萬，若醫療機構護理人員對居家上門護理需求進行補充，農村總體長期護理人員缺口縮小為65.4萬人。綜上所述，當前農村的護理型床位和城鄉的護理人員缺口問題，可以通過醫療機構資源進行補充，但是農村的長期護理人力資源匱乏，醫療機構護理人員進行補充后，農村地區人力資源的缺口仍舊大于城鎮地區，現階段農村的長期護理人力資源供給是長期護理保險制度建設的最薄弱環節。

（四）資源整合路徑

總體上，現階段中國若要建立穩定的、可持續的長期護理保險制度，需要補充約33.1 萬張護理型床位缺口，以及160.8 萬長期護理人員缺口（不采用醫療機構護理人員進行居家上門護理情況下），其中農村長期護理人員缺口為104.7 萬人。本文根據長期護理資源供求缺口結果，探討中國長期護理資源整合路徑。均衡地區間養老服務機構和設施護理型床位占比。從長期護理床位的供求缺口發現，中國長期護理物力資源面臨的最大挑戰不是床位總量缺乏，而是地區間護理型床位配比差異性問題。4 大地區中，東部地區的護理型床位比例遠高于其他地區，因此東部地區的護理型床位存在大量冗余；城鄉區域中，城鎮的護理型床位也存在節余，而農村缺乏36.1 萬張護理型床位，因此，要注重提升西部、中部、東北地區以及農村的護理型床位占比。根據2024 年10 月民政部發布的《2023 年度國家老齡事業發展公報》顯示，截至2023 年底，中國養老機構護理型床位占比已經達到58.9%，這說明養老機構護理型床位供給在增加，而護理型床位資源的區域配置差異是否得到改善，有待進一步研究。另外，雖然養老機構護理型床位占比得到提升，但是社區養老服務機構和設施的護理型床位占比問題仍未得到充分重視。

中部、西部地區和農村可運用醫療機構床位補充護理型床位缺口。中部、西部地區和農村地區都存在大量的醫療機構床位節余，因此在養老服務機構和設施中護理型床位難以增加供給的情形下，可以利用醫療機構床位對其進行補充。通過醫療機構床位補充后，中部地區和農村的長期護理床位缺口全部得到補足，西部地區床位缺口也能得到一定補充，但西部地區補充后仍存在10.9 萬的護理型床位缺口，東北地區的醫療機構床位難以彌補護理型床位缺口，因此西部地區和東北地區還需進一步提升護理型床位比例。

北京市、天津市、浙江省、遼寧省、吉林省和中國城鎮地區應增加醫療機構的床位在長期護理服務上的應用，滿足失能老人在醫療機構長期護理的需求。當前中國重視養老機構護理型床位配置，忽視了醫療機構的床位需求，導致這部分地區的醫療機構床位供求存在缺口。

推動醫療機構護理人員進行居家上門護理業務。當前中國醫療機構中存在47.8 萬護理人員節余，可以利用醫療機構護理人員進行居家上門護理，彌合長期護理人力資源缺口。但是若把醫療機構節余的護理人員全部投入長期護理工作，仍存在較大的長期護理人力資源缺口。因此，為了有效縮小長期護理人力資源缺口，在推動醫療機構培育上門護理能力的同時，還應該加快培養專業化長期護理人員。

六、結論及政策建議

（一）研究結論

本文通過分析2015—2020 年中國31 個省級行政區的長期護理資源配置數據，采用熵值法、Dagum 基尼系數和地理探測器等方法，對中國4 大地區的長期護理資源配置水平區域差異及其來源進行了深入探討，并利用2018 年CHARLS 數據和全國第七次人口普查數據，測算出中國面臨的長期護理物力資源和人力資源的供求缺口。

研究結論如下，第一，2015—2020 年間中國長期護理資源配置水平呈現上升趨勢，增長率為18.9%，資源配置正在逐步優化。第二，不同地區的資源配置水平存在顯著差異，整體呈現從東到西資源配置水平遞減的局面，同時東、西部地區的基尼系數較大，區域內部資源配置差異較大。第三，區域差異主要源于地區間不平衡，而結構差異源于社區養老服務資源差異；經濟發展水平是長期護理資源配置空間分異的主要驅動因素，財政投入水平和城鎮化水平的非線性協同效應對長期護理資源配置空間分異的貢獻率最高。第四，現階段中國約存在33.1 萬張護理型床位缺口和160.8 萬長期護理人員缺口，其中農村的人力資源配置薄弱，農村護理人員缺口約為104.7 萬人；區域內部長期護理資源缺口狀況復雜，護理型床位資源配置不均衡，長期護理人員供給不足成共性問題。

（二）政策建議

根據本文的研究結論，針對中國長期護理資源優化配置提出相關政策建議。第一，縮小區域間資源配置差異，加大社區養老服務資源投入。中國長期護理資源配置水平呈現從東到西逐漸下降的局勢，且東部地區的配置水平高于其他區域，因此提高中部地區、西部地區和東北地區的資源配置水平，是長期護理保險制度建設的重要保障。鑒于西部資源配置水平最低，在全面推行長期護理保險制度時，政策制定者應重點關注西部地區的資源配置問題，可以通過增加中央財政轉移支付，實施區域協調發展戰略來促進資源均衡分配，以促進當地長期護理服務的發展。社區養老服務資源是影響中國長期護理資源配置區域差異的主要因素，財政部門要加大對社區養老服務機構和設施的投入，民政部門要加強對社區養老服務機構和設施的管理和政策支持，吸引更多優質的資源流入社區養老服務機構和設施。

第二，優化護理型床位區域配置，推動醫療機構富裕床位向長期護理服務轉型。目前中國養老機構的護理型床位占比已有所提升，在此過程中，應該重視中部、西部、東北地區和農村等地區的護理型床位配置。另外，除了重視養老機構護理型床位配置外，還應該推動社區養老服務機構和設施提升護理型床位比例，通過政策引導和財政補貼，鼓勵機構進行必要的改造和升級，以滿足長期護理保險制度建設的需求。同時，民政部門應加強監管和評估，確保改造后的護理型床位能夠真正服務于失能人員的長期護理需求。衛健部門需大力推動中、西部地區和農村區域的醫療機構床位用于長期護理服務，中、西部地區和農村區域的醫療機構床位資源豐富，能夠對長期護理需求進行有效補充，緩解長期護理服務供給壓力。另外，衛健部門要適量提升北京、天津、浙江、遼寧、吉林和城鎮地區護理院、社區衛生服務機構、衛生院床位投入，分擔長期護理需求壓力，滿足失能人員的多樣性需求，提升醫療護理服務的可及性。

第三，短期內，合理利用醫療機構護理人員力量，推動醫療機構人員進行上門護理服務；長期看，增加養老服務機構和設施長期護理人力資源，培養專業化長期護理人員隊伍。鑒于中國長期護理人力資源缺口問題尤為突出，建議加快建立長期護理人員培養機制，通過建立長期護理專業教育體系、提供職業培訓和繼續教育機會，以及提高長期護理工作者的薪酬和社會地位來吸引和留住人才。同時，加強醫保部門、民政部門以及衛健部門的溝通與協作，鼓勵醫療機構與養老服務機構之間的人力資源共享，通過培養醫療機構護理人員的居家上門護理能力，短期內緩解人力資源缺口。長遠來看，需要構建一個以養老服務機構為核心的長期護理人力資源體系，以滿足日益增長的長期護理服務需求，為全面建設長期護理保險制度打造堅實可靠的資源基礎。

（責任編輯：仇雨臨）

［基金項目］ 國家社會科學基金一般項目“延遲退休背景下中國特色代際支持模式及影響研究”（23BRK015）；中國科協科技智庫青年人才計劃“供需平衡視角下我國長期護理服務的時空演化研究”（20220615ZZ07110272）；天津市研究生科研創新項目“中高齡勞動者再就業困局如何破解？——醫療保險勢能與自雇創業動能”（2021YJSB058）。