寧夏用于耕地占補平衡的壩地資源評估

摘要： 探索將淤地壩淤積形成的壩地按程序用于耕地占補平衡是《推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見》和《關于加強新時代水土保持工作的意見》相繼提出的一項重要工作，摸清現狀政策條件下壩地可用于耕地占補平衡的資源狀況是推動該項工作的關鍵環節。以寧夏壩地資源為研究對象，從壩地利用類型、補充耕地來源范圍和驗收標準等方面，明確了可用于耕地占補平衡的壩地條件，并以2024年寧夏淤地壩淤積專項調查成果為基礎，采取圖斑套合、ArcGIS面積分析、政策約束因素分析等方法，對寧夏可用于耕地占補平衡的壩地資源進行分析，基本摸清了寧夏可用于耕地占補平衡的壩地資源分布情況。結果表明：寧夏現狀壩地1 599.25 hm2中有334.60 hm2已被納入“國土三調”耕地管理；“非耕地”1 264.65 hm2中有936.31 hm2滿足耕地占補平衡政策補充耕地來源的規定，其中滿足驗收條件的壩地有392.80 hm2，可推動先行納入新增耕地數量指標庫。

關鍵詞： 資源評估；占補平衡；耕地；壩地；寧夏

中圖分類號： S157文獻標識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.03.001

引用格式： 張國軍，楊春霞，李惋瑾，等.寧夏用于耕地占補平衡的壩地資源評估[J].中國水土保持，2025（3）：1-4.

耕地占補平衡是耕地保護和保障建設用地的一項重要措施，從1997年開始已經實施了20多a，先后經歷了重視數量保護的起步階段、數量和質量并重的發展階段、快速城鎮化情勢下的深入階段，以及數量、質量、生態三位一體階段[1-4]，在不同發展階段均起到了建設項目占地與耕地總量控制的動態資源配置和有效調節作用。新階段，隨著生態文明和綠色發展理念的深入貫徹執行，大范圍土地整治和荒地開墾等對生態保護不利的方式已被制止，因此補充耕地的方式必須以兼顧治理與保護為基本原則[5-6]。另外，隨著建設用地需求增加的常態化，在一定程度上造成了補充耕地后備資源短缺。耕地占補平衡后備資源缺乏與建設用地需求之間的矛盾，是生態保護和經濟發展之間矛盾的具體體現。2021年，水利部印發的《推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見》提出，各地水利部門要加強與自然資源部門溝通，探索利用淤地壩淤出壩地墾造可以長期穩定利用的耕地，符合條件的按程序用于耕地占補平衡。

耕地占補平衡后備資源不足，給淤地壩壩地資源利用提供了新的嘗試方向。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》明確提出，對淤地壩淤積形成的可以長期穩定利用的耕地，按程序用于耕地占補平衡。以上政策的出臺，將壩地用于耕地占補平衡工作提上了新的高度。黃河流域各省區在推動壩地用于耕地占補平衡方面均開展了積極嘗試[7]，但受標準不清、程序不明、機制缺乏等多種因素制約，目前尚無一例成功將壩地用于耕地占補平衡的案例。

寧夏是我國西部大開發、黃河流域生態保護和高質量發展兩大區域戰略“雙覆蓋”省區，也是唯一全域位于黃河流域的省區[8]。自2020年6月習近平總書記視察寧夏時提出建設寧夏生態保護和高質量發展先行區起，水利部和國家發展改革委先后出臺了《關于支持寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的意見》《支持寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區實施方案》，對推動寧夏壩地用于耕地占補平衡工作開展、黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設、黃河流域水土保持高質量發展具有重要示范帶動作用。摸清符合耕地占補平衡政策條件的壩地資源情況是一項基礎性工作，也是推動壩地用于耕地占補平衡工作的關鍵環節。本研究以寧夏為例，以黃土高原淤地壩淤積調查成果和隱患排查名錄為基礎數據，從壩地利用類型、補充耕地來源、驗收入庫標準等角度，分析寧夏現狀壩地可用于耕地占補平衡的潛力，分類理清寧夏耕地占補平衡政策約束下的壩地資源現狀，對推動寧夏和黃土高原壩地用于耕地占補平衡工作具有重要意義。

1研究區概況

寧夏回族自治區位于北緯35°14′～39°23′，東經104°17′～107°39′，下轄銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛等5市22縣（區、市）及1個開發區，土地總面積6.64萬km2。寧夏西南和東南區域涉及黃河中游多沙區，其中東部吳忠市涉及黃河多沙粗沙區，全區水土流失嚴重，截至2023年全區水土流失面積1.51萬km2。根據寧夏報水利部黃河水利委員會的淤地壩隱患排查名錄資料，寧夏淤地壩建設始于1970年，早期主要建設的是小型壩和中型壩，

1990年后進入淤地壩快速建設階段，尤其是2000—2010年是建壩高峰期（見圖1）。目前，記錄在冊的大、中、小型淤地壩共779座（不含已銷號的小型壩），其中可識別有淤積（壩地）的683座。根據2024年寧夏淤地壩淤積專項調查成果，寧夏全域淤地壩淤積（壩地）面積1 599.25 hm2，其分布情況見表1。

2研究方法

耕地占補平衡工作由寧夏自然資源部門聯合農業農村部門組織實施，根據《寧夏回族自治區補充耕地項目驗收管理辦法》“新增耕地指標實行耕地數量、水田和糧食產能3類指標分類管理、分別使用”的規定，基于壩地利用現狀，探索將寧夏現狀壩地納入新增耕地數量指標庫。以2024年寧夏淤地壩淤積專項調查成果中淤積范圍圖斑為基礎，與土地利用類型圖斑、禁止補充耕地范圍圖斑套合，利用ArcGIS獲取壩地面積，結合補充耕地政策約束因素，綜合評估現有壩地資源，其中符合土地利用類型、補充耕地來源和驗收條件的壩地，可作為耕地占補平衡的挖潛范圍?；诟卣佳a平衡政策約束下的壩地資源評估流程見圖2。

1）套合國土“三調”圖斑，識別壩地“非耕地”范圍，將符合條件的壩地納入新增耕地數量指標庫，即可用于耕地占補平衡。國土“三調”中已標為耕地的壩地，不能納入新增耕地數量指標庫。已納入庫的壩地經外業調研，確認壩地“非耕地”部分基本處于未利用地或其他低效稀疏林草地狀態，才能將此部分壩地土地利用類型轉變為新增耕地。

2）套合禁止補充耕地來源范圍圖斑，確認補充耕地來源范圍。根據《寧夏回族自治區補充耕地項目驗收管理辦法》，將壩地“非耕地”圖斑進一步與生態保護紅線范圍、自然保護地、飲用水水源地一級保護區、城鎮開發邊界及生態移民遷出區等范圍套合分析，篩選出擬納入耕地占補平衡的壩地圖斑。

3）壩地規模、質量和使用穩定性滿足驗收要求?！蹲匀毁Y源部辦公廳關于進一步加強補充耕地項目管理 嚴格新增耕地核實認定的通知》（自然資辦發〔2022〕36號）、《自然資源部辦公廳關于改進耕地占補平衡動態監管系統的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）中規定，補充耕地來源的壩地資源需達到壩地最小圖斑面積大于400 m2、壩地質量中等以上、便于排水及耕作等驗收要求。對滿足補充耕地來源的“非耕地”圖斑，要結合實地調研，對圖斑面積、壩地質量和耕作條件等進行再次篩選，以摸清現狀壩地資源狀況，為后續壩地針對性提質增效和提升改造奠定基礎。

3結果與分析

3.1壩地利用現狀及挖潛范圍

寧夏現有壩地1 599.25 hm2，根據淤地壩淤積調查圖斑和國土“三調”耕地類型圖斑套合分析結果，目前寧夏已有334.60 hm2壩地被納入國土“三調”耕地管理，占比20.92%（見表2）。其中，彭陽縣已納入國土“三調”耕地管理的壩地占比最高，達62.11%；西吉縣壩地面積最大，為476.12 hm2，但被納入國土“三調”耕地管理的僅有15.88 hm2，占比3.34%；靈武市壩地面積最小，為49.73 hm2，被納入國土“三調”耕地管理的也最小，為0.04 hm2。其余未被納入國土“三調”耕地管理的1 264.65 hm2壩地，可作為進一步提升改造、用于耕地占補平衡的挖潛范圍，也是本研究的研究對象。

3.2滿足補充耕地來源的壩地資源

《寧夏回族自治區補充耕地項目驗收管理辦法》、《自治區自然資源廳 農業農村廳 林業和草原局關于嚴格耕地“進出平衡”管理工作的通知》（寧自然資發〔2022〕235號）中規定，禁止開墾為補充耕地來源的區域（簡稱“禁止補充耕地范圍”）包括生態保護紅線范圍、飲用水水源地一級保護區、自然保護地、城鎮開發邊界、重要水源涵養區域、濕地保護范圍等。目前，寧夏壩地圖斑只與規定的前4類禁止補充耕地范圍有交集，4類禁止補充耕地范圍見表3。

將表2中未納入國土“三調”耕地管理的壩地圖斑與前4類禁止補充耕地范圍的壩地圖斑進行疊加、套合、分析，獲取4類禁止補充耕地范圍綜合約束下的壩地資源，其結果見表3。由表3可知，在禁止補充耕地范圍類型單一約束下，禁止區外壩地資源分別為950.92 hm2、1 264.43 hm2、1 208.35 hm2、1 264.34 hm2；4類禁止補充耕地范圍綜合約束下，禁止區外尚有936.31 hm2壩地可以挖潛用作耕地占補平衡。

生態移民遷出區不屬于禁止補充耕地范圍類型，但因勞動力外遷和遷出區水電路條件得不到保障，故區內的壩地是否符合耕地占補平衡的驗收條件需進行全面核定。目前，寧夏生態移民遷出區外有壩地164.11 hm2，區內有壩地772.20 hm2，需根據政府對耕地的需求和生態移民遷出區后續發展安排統籌推進。

3.3驗收條件約束下的壩地資源

根據《寧夏回族自治區補充耕地項目驗收管理辦法》、《自然資源部辦公廳關于進一步加強補充耕地項目管理 嚴格新增耕地核實認定的通知》（自然資辦發〔2022〕36號），補充耕地項目驗收內容包括地類認定、面積認定、質量等別評定等環節，即補充耕地應滿足最小圖斑面積400 m2以上、具備耕作便利條件和使用穩定性等要求。根據《農用地質量分等規程》（GB/T 28407—2012）10項指標定性評價，壩地質量達到旱地標準、耕地質量達到中等以上，才滿足補充耕地質量的要求。

經專家評判認為淤滿壩地具有使用穩定性，據此，寧夏滿足補充耕地來源、最小圖斑面積大于400 m2、集中連片（適宜）規模0.67 hm2（10畝）以上且使用穩定條件的壩地資源有392.80 hm2，見表4。此部分壩地資源可推動先行納入新增耕地數量指標庫，用作耕地占補平衡。

4結論與建議

4.1結論

1）結合現場調研，寧夏現狀土地利用類型為“非耕地”的壩地多為未利用地或低效稀疏林草地，其中符合補充耕地來源范圍且滿足驗收條件的壩地，可按程序用于耕地占補平衡。

2）經圖斑套合分析，寧夏壩地資源中已被納入國土“三調”耕地管理的有334.60 hm2，占比20.92%，未被納入國土“三調”耕地管理的1 264.65 hm2是下階段壩地用于耕地占補平衡的挖潛對象。

3）按補充耕地來源分，4種禁止補充耕地范圍綜合約束外未納入國土“三調”耕地管理的壩地有936.31 hm2，滿足驗收條件的可按程序用于耕地占補平衡。受整村搬遷影響，生態移民遷出區內的壩地利用需與遷出區整體發展規劃相結合，聯合自然資源部門，一并開展壩地挖潛利用。

4）建議將最小圖斑面積400 m2以上、集中連片（適宜）規模0.67 hm2以上且使用穩定的淤滿壩地先行納入新增耕地數量指標庫，寧夏該類壩地有392.80 hm2，可推動先行納入新增耕地數量指標庫。

4.2建議

壩地用于耕地占補平衡是一項系統工程，是水土保持高質量發展的新的嘗試，理清壩地資源狀況是一項基礎性工作。推動壩地納入耕地占補平衡，尚需對不同類型壩地進行改造，使未利用壩地具備耕作便利條件和使用穩定性，同時建議建立涉及部門間的協作機制，明確工作程序和各方責權利，共同推動壩地用于耕地占補平衡落地實施，助推區域經濟建設、生態保護和諧、高質量發展。

參考文獻：

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[8] 楊建新，張虎威，李克文.寧夏水土保持助力黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的探索與實踐[J].中國水土保持，2022（9）：31-34.

（責任編輯張緒蘭）