統分結合：多中心工作格局下的村莊治理邏輯

摘 要：基層工作“多中心化”、治理有效性難以發揮，是當前基層治理現代化進程中普遍存在的問題。在山東省H村的案例中，上級政府通過責任細化、指標考核、督查考查和綜合排名的方式對村級組織進行責任控制，形塑了村莊治理中的多中心工作格局。而村級組織則根據工作任務的性質，把工作分為底線工作、硬性工作、軟性工作、務虛工作和形式工作五種類型，并進行分類治理，由此形成“責任控制—分類治理”的結構。而此結構所內含的“統分結合”的治理邏輯平衡了整體規劃與具體執行之間的關系，成為村莊治理有效性得以實現的關鍵。

關鍵詞：統分結合；多中心工作；責任控制；分類治理；村莊治理

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0085－11

一、問題提出與文獻綜述

村莊治理是基層治理現代化的弱項和短板，其能力與水平直接影響著基層治理現代化建設。在推進基層治理現代化的過程中，國家向村莊輸送大量資源的同時也分派了各類繁雜的治理任務。村莊治理逐漸從以簡約治理為特征的單一中心工作模式向多中心工作模式轉變。這一轉變不僅使村莊治理面臨繁多的治理任務和復雜的治理環境，也使制度化、規范化、專業化、技術化的治理要求滲入村莊治理過程。村莊治理被納入科層制治理體系之中，在實踐中具體表現為村級組織行政化、治理任務指標化、治理主體專職化、治理手段多樣化。在基層治理任務繁重復雜、多中心工作并行的格局下，村莊治理實踐呈現出何種治理樣態？這一治理樣態呈現何種治理邏輯？此治理邏輯何以促進村莊治理有效？理解這些問題，有助于為推進鄉村有效治理提供依據，進而為基層治理現代化指明方向。學界對村莊治理有效的研究主要有以下四種解釋。

其一，策略主義解釋，即策略性應對村莊治理任務。在村莊治理中，對上級下達的任務，下級會機會主義地運用各類方法、技術、規則、手段和策略^［1］等予以應對，由此衍生出“共謀”^［2］“變通”^［3］“運動式應對”^［4］“選擇性執行”^［5］等一系列的行為策略。在當前階段，基層治理呈現出治理任務不斷增多、問責壓力不斷增大的態勢。為實現對治理過程的有效監管，治理任務指標化趨勢愈發明顯，基層干部在面對越來越多的指標任務時采用了“為了完成指標而完成指標”^［6］的策略。基層干部對各種量化指標采取策略性應對，使其在治理過程中的創造性與創新性有所降低。此外，村級組織還采用“規定動作”“指標分解”“點面結合”“材料迎檢”等策略完成指標治理的任務和要求^［7］。在治理過程中，基層工作人員干事創業的動力銳減，他們秉持“不做事，不出事”的原則，不再愿意積極地完成上級下達的考核任務。

其二，規范主義解釋，即治理村莊事務規范化。在治理過程中，為了應對各種考核標準和規范化要求，村莊越來越注重治理過程規范性與程序合理性。村莊治理主要表現出職責履行痕跡化、組織分工專業化和村務處理事本化^［8］等特征。此外，隨著國家與農民的關系由資源汲取向資源輸入轉變，國家向村莊輸入大量資源的同時也輸入了大量的規則。規則下鄉在防止基層資源濫用的同時，也限制了基層治理主體的主動性，進而造成了基層治理的形式主義和內卷化^［9］。科層化治理和規則下鄉要求基層組織、干部嚴格按照制度規范做事，村級組織逐漸陷入行政化、官僚化及內卷化的困境之中。這導致基層治理體制僵化，村莊無法很好地適應基層多變的治理環境。

其三，避責主義解釋。面對上級強大的問責壓力，基層干部為了避免上級問責，把工作分為“長期、中期、短期”中心工作^［10］，且在執行中又運用“痕跡主義”工具^［11］和機械執行、制造景觀、形式主義等應對策略^［12］。在避責思想下，基層干部對工作分類分組，根據工作類型采取相應的策略方案，從而緩解自身壓力、降低被問責的風險。

其四，簡約主義解釋。簡約治理相對于科層治理而言，講究治理實效，強調無須依賴國家科層力量，以低成本高效率的變通和非正式治理為主^［13］。在基層組織“權、責、利不對等”的治理困境下，它能充分利用“有限資源”承擔“無限責任”^［14］，更加注重治理過程的有效性，是實質性的治理而非形式性的治理。

以上四種解釋充分展示了村級組織為應對復雜的多中心工作而采取的不同策略，但對村莊治理的分析略有不足。策略主義強調治理主體的自主性和自利性，忽視了責任控制的督促性和激勵性。規范主義強調治理過程中的制度化與規范化、過程控制與程序正義，忽視了治理主體的能動性與自主性。避責主義既強調了責任控制，又看到了村級組織的相對自主性，但是過于突出自利性，忽視了村級組織的公共性，更沒有關注到避責會受到時空限制。簡約主義強調治理有效性，突出以有限的治理資源來應對治理過程中的無限事務，但這種理想化的治理方式在多中心工作格局下難以實現。因此，我們不能單線獨立地分析多中心工作格局下的基層治理，而是要全面考察基層治理過程中行政組織與村級組織之間的聯系與互動，即行政組織如何通過制度規范來進行責任控制，村級組織如何在上級責任控制下靈活治理。這要求我們既要關注責任控制的督促性和激勵性，又要關注村級組織的自主性和能動性。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架：“責任控制—分類治理”

隨著國家對行政權力的集中和對基層治理的強動員，基層干部逐漸被置于紛繁復雜的事務之中，基層治理也呈現出制度剛性化和體制“過熱”現象。在治理高壓之下，村干部被卷入多中心的工作格局之中，這使其在工作中容易產生疲軟和無力之感。而基層作為落實黨和政府方針政策的“最后一公里”，其治理方式直接影響著各項政策的最終實踐效果。因此，為有效落實各項政策，基層政府往往會以各種方式和機制對村級組織進行責任控制，推進政策任務的向下壓實。而村級組織也會根據各項政策的性質對其進行分類治理并確保責任到人，采用“統分結合”的方式推進治理任務的有效落實。基于此，本文嘗試提出新的理解多中心治理格局之下村莊有效治理的分析框架，即“責任控制—分類治理”分析框架（參見圖1）。

“責任控制—分類治理”分析框架包含兩方面內容。一是縱向責任控制。在治理任務自上而下的傳導中，上級政府通過責任細化、指標考核、督查考查、綜合排名等方式構建出一套完整的責任控制機制，全方位、全過程地壓實村級組織對各項任務的落實。二是橫向分類治理。在面臨紛繁復雜的多中心工作時，村級組織可支配的治理資源相對有限，其需要對上級安排的各項治理任務進行分類處理，具體為對底線工作的協同治理、硬性工作的綜合治理、軟性工作的象征治理、務虛工作的程序治理和形式工作的應付治理。

面對上級政府逐漸強化的責任控制，村級組織通過分類治理的方式加以應對，其背后蘊含著“統分結合”的治理邏輯。“統”就是統籌各種治理資源（人、財、物），完成上級下達的多中心工作，“分”是指對多中心工作進行分類應對。在多中心工作格局下，村級組織通過“統分結合”的方式，落實各項治理任務。

（二）案例選擇

本文選取山東省J市H村作為調研對象。H村共有313戶、1013人，其中黨員77人。村兩委共有7人，其中干部僅有3人，分別為主任、副主任和婦女主任，另外4個崗位屬于后勤崗位，負責環衛、會計、公益、網格、水電維修、電費繳納和居民樓取暖等工作，大部分人員交叉任職。

H村村干部的工作紛繁復雜，涉及村莊生活的方方面面。其工作內容呈現系統化與全面化特征，涉及人居環境整頓、12340滿意度調查、12345熱線回應、觀摩考察、安全生產等一系列任務。其工作過程呈現指標化特征，如上級對每項考核任務進行細化并設置評分，還特別成立“督考辦”負責每月的考核評比。其工作落實呈現部門化特征，如通過設立專班和領導小組專門督促村干部及時完成工作任務。在此過程中，村干部處于各項工作任務鏈條的最底端，只能被迫接受各種任務與各項考核，從而陷入多中心的工作環境之中。

三、責任控制：基層多中心工作格局的形塑

責任控制是基層治理有效性得以發揮的重要方式。不同于圍繞街頭官僚所擁有的自由裁量權而展開的責任控制^［15］，本文所論述的責任控制是在基層多中心工作格局中上級政府通過各種方式和機制推進政策任務的責任壓實。在調研中發現，街道辦通過“責任控制”來督促村級組織完成各項工作任務，主要表現為責任細化、指標考核、督查考查和綜合排名等方式。

（一）責任細化

基層政府是各項治理任務的落實主體，在多中心工作格局之下，基層政府首先要厘清各項任務的執行主體和監督主體，再將任務分派給具體的科室。H村所屬的W街道行政機構龐大，在職在編人員170余人，30多個部門，機構劃分非常清晰，它的不同職能部門均可向村級組織發布具體的工作任務。例如，人居辦發布人居環境整治工作，宣傳辦發布移風易俗工作，應急辦發布防汛和防溺水工作等。這些任務下達到村莊后，H村村干部會對不同的工作進行細化分工，派專人與街道對接任務。人居環境整治這類重中之重的工作，由村支書統領安排、村副主任輔助實施、公益崗人員具體落實；移風易俗工作則由婦女主任和紅白理事會負責；防汛和防溺水安全工作則由公益崗人員負責。村級組織通過分工細化、責任到人的方式，能夠有條不紊地應對上級分派的各種各樣的工作。

（二）指標考核

當前基層治理越來越多地引入指標考核，基層干部的工作被量化、標準化、指標化。完成指標的干部能夠得到獎勵，包括物質獎勵和精神激勵，完不成指標的干部則面臨著降職、處分、丟面子等懲罰。從H村七月份的工作任務發布情況（參見表1）可以看出，W街道辦的不同部門在發布任務的過程中會設置考核指標和扣分項目，在責任細分的基礎上進行指標量化。例如，暑期防溺水工作由應急辦和水利站布置并進行考核；移風易俗工作由宣傳辦和民政辦共同擬定任務細則并規定加減分事項；網絡輿情建設、退役軍人服務、村級河長巡河、社會治安工作等都由具體的部門進行工作細分。這實現了部門與部門之間、工作與工作之間點對點的鏈接，推進了對任務落實的全過程控制與監督。

（三）督查考查

隨著指標考核項目的增多，W街道辦設置“督考辦”來督促村級組織按時完成工作。“督”是提醒村干部及時將信息通知村民，“考”是對每項任務指標進行加減分并考核排名，督考辦通過督查考查來驗收任務完成情況。此外，W街道辦在村和街道之間還增設中間層級——管區，主要負責監督和指導村干部完成既定工作。一個管區書記管理七個村莊，其工作內容包括：每周例會發布本周工作任務、考核明細以及上周任務完成情況。從W街道第二季度督導任務清單（參見表2）來看，督導重點包括村莊重點規范整治情況、示范村與“創優”村的對標提升情況等，督導內容包括如何解決問題、如何開展工作、如何發揮作用，督導方式主要是訪談和查閱資料。因此，村干部根據督導任務清單的要求對標對表安排工作任務，開展村莊建設。

（四）綜合排名

鄉鎮（街道）根據不同村莊的任務完成情況對其進行評價驗收和綜合排名，依據每一項工作的考核賦分情況對村莊進行加減分。村莊全部完成不扣分，未完成則按照權重扣分，最后形成村級考核情況匯總表。為了激勵村干部積極完成工作任務，W街道辦設置“流動紅旗”制度，即給排名前五的村莊發“紅旗”、給后五名的村莊發“黃旗”，前者會得到表彰獎勵，后者則須表態發言。W街道辦通過“面子激勵”的方式促使村干部按時完成工作任務。

在責任控制下，通過責任細化、任務分工，W街道辦不同部門向村里下達不同的工作任務并對其完成情況進行考核。在月度考察、季度評比、年終比拼中，鄉鎮（街道）按照任務完成情況對村莊進行考查、加減分、排名，最后根據綜合排名情況對村莊進行獎懲。面對各種治理任務都變成政治任務、各種工作都要進行量化考核的情況，基層干部不得不盡力完成各項任務指標，避免考核失分，這推動了基層治理多中心工作格局的形成。相應地，基層干部只有啟動多中心工作模式，才能廣泛動員群眾、調動資源、完成指標、避免問責。上級政府對工作任務進行量化與標準化的同時，村莊也會對不同任務進行責任分工以應對多中心工作，完成上級的考核任務。

四、分類治理：村級組織的應對方式

國內學者高明華較早提出“分類治理”概念，這一概念主要運用于國有企業改革，即在清晰劃定國有企業功能邊界的基礎上，強調對不同類型的國企開展不同特點的改革。在基層治理中，分類治理多用于村社垃圾分類、環境污染整治，以及對低收入人口的分類和精準服務等工作當中。而在基層多中心工作格局下，村級組織為了完成各項考核指標，根據工作性質和重要程度，將工作主要劃分為底線工作、硬性工作、軟性工作、務虛工作和形式工作五種類型。H村村干部面對不同類型的工作采取不同的應對策略，通過統籌村莊的各項資源實現對村莊的有效治理。

（一）底線工作的協同治理

底線工作是村干部必須無條件完成的關乎其職業生涯的工作。村干部在落實任務過程中需要調用大量的人力物力資源，上級政府對這類工作通常采用“頂格化”“一票否決”等方式管理。H村的底線工作包括防汛和防溺水安全排查、生產生活安全排查等，這類工作需要采取協同治理的方式加以應對。“協同”是在主體層面的整合、合作與聯動，具體表現為村干部、公益崗成員、企業和街道之間的協同配合。

以安全生產為例，H村一旦因企業安全生產落實不到位，出現傷亡或其他惡劣影響，就會被一票否決，在本年度考核中其成績將直接墊底。在安全生產工作查處過程中，W街道應急辦每隔三天會派專人去H村企業檢查安全生產落實情況，并且在各個工廠派駐安全員定期進行安全生產培訓；H村副主任每周都要檢查企業生產安全，包括消防通道是否通暢、電線分布是否安全、有無“私搭亂建”行為、工人是否穿戴防護工作服等內容，并派人到企業聽取食品安全匯報，積極組織企業簽訂責任書以保證過期食品不流入市場。因此，安全生產作為基層工作的重中之重，街道、村莊、企業三者對此都高度重視。三者分別調動人力與物力資源進行安全生產排查，防止安全事故發生。

（二）硬性工作的綜合治理

硬性工作是由政府下達的、村干部必須在規定時間內為群眾辦理并達標完成的，且不觸及政治底線的工作，包括養老保險和醫療保險費用的收取、人居環境整治、12345熱線電話回應、12340滿意度調查等。這類工作也是上級政府考核的重點，但懲罰力度在村干部“可接受”的范圍之內，村干部不會因此而面臨“一票否決”的危險。對于硬性工作，村干部主要采取綜合治理的方式加以應對，即不僅采取強制措施，還輔之以柔性手段，利用村莊內生性規則和熟人社會的關系網絡，對村民予以說服教育，調解矛盾糾紛，穩定村莊關系，完成考核指標。

黨的十八大以來，我國高度重視信訪工作，習近平總書記在黨的二十大報告中提出，要加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道^{［16］（p.54）}。在此政治態勢下，信訪工作成為基層治理中的硬性工作，而作為信訪重要形式的12345熱線電話回應和12340滿意度調查也隨之成為村干部的重要工作。如在12340滿意度調查中，有村民全部選擇“不滿意”。街道辦將此情況反饋給村干部，要求村干部限期解決問題。H村村干部通過入戶走訪了解到，該村民不滿意是對自己生活不滿意。村干部為了緩解其負面情緒，向該村民的鄰居、親朋好友尋求幫助，利用熟人關系開導他，爭取再次回訪時該村民回答“滿意”。在硬性工作治理中，村干部不僅要完成考核指標，還要運用“剛柔并濟”的綜合治理方式，讓村民滿意。

（三）軟性工作的象征治理

軟性工作是村干部根據具體情況“軟化”執行的任務，是介于“硬性工作”和“形式工作”之間的工作，主要包括“文明銀行”積分兌換和“美好家庭”“好婆婆”“好媳婦”評比等活動。這類工作并不是上級政府考核的重點內容。它的開展既是為了展示村莊的整體建設、村容村貌、鄉風文明，也是為了積極引導村民參與鄉村治理，提升村民參與動力，推動鄉村建設持續向好發展。對于軟性工作，村干部主要采用象征式治理的方式加以應對。

“文明銀行”積分兌換是H村的創新做法，H村通過將村民日常文明行為轉化為積分，再以積分兌換實物的形式，實現對村民日常文明行為的有效獎勵。“文明銀行”的設置是為了激勵村民愛護環境、鄰里和睦、公益奉獻、自治守法。它不屬于剛性要求，村干部往往根據工作任務的輕重緩急來“軟化”應對。在調研中發現，H村為了更好地落實“文明銀行”積分兌換任務，出資請人設計了一款軟件。該軟件方便了村民用手機實時記錄，查看自家排名情況。可見，村級組織通過“文明銀行”這種象征治理的方式可以提升村莊的整體風貌。

（四）務虛工作的程序治理

務虛工作與軟性工作相比，主要是指一些沒有成就感、無意義且增加負擔的工作，

包括各種APP軟件下載、工作臺賬填寫、報表填寫等工作。對于務虛工作，村干部必須執行且必須在規定時間內完成。這類工作雖不是村莊的硬性考核內容，但在上級檢查中村莊必須達標，否則村莊就會在該項目上失分。因此，村干部對務虛工作主要采取“程序式”治理方式進行應對。以APP軟件下載為例，上級政府要求村莊必須達到80%的注冊率。對此，村干部采取兩個方法：一是入戶走訪，向村民說明情況，幫助村民下載注冊；二是動員在外讀書的大學生，通過他們的力量提升注冊率。

務虛工作會使具有干事創業精神的村干部產生疲倦感，使其只是為了完成指標任務而進行機械化執行。結果是村干部并沒有為村民做實事，反而增加了自身的工作負擔。隨著考核標準的量化，各種工作都被列入指標考核范圍內。在層層壓力傳導下，村干部必須完成各項工作指標。這極大地削弱了村干部的工作熱情，使其只能按照考核標準進行程序化、機械化應對，以避免考核失分，緩解問責的壓力。

（五）形式工作的應付治理

形式工作由以上四項工作“變異”而來，各部門、各單位都有特別形式化的工作。對于形式化的工作，村干部主要采取“應付式治理”的方式加以應對，即在工作中不會根據村莊實際情況與上級政府協商，而是應付地完成相關工作。應付式治理主要被運用于各種觀摩、迎檢活動當中。

H村最典型的形式工作是上級領導觀摩視察。在領導觀摩視察過程中，針對H村一塊草坪的修整工作，街道辦領導到村給一個方案，縣領導到村又提一個方案，僅一塊草皮已被重復修整三次。這種無意義的工作，既勞民傷財又反向增加了村干部的工作量。村干部們紛紛抱怨：既然觀摩只是形式化地走過場，那么這塊草坪又沒有問題，為什么要一拆再拆？可見，草坪修整并不是整個過程的主要矛盾。這背后反映的主要矛盾是責任下壓下上級政府的強力控制與村級組織避責之間的矛盾。因此，即使是采用應付手段，村干部也要按照命令指示進行治理。

責任控制鎖定了基層治理主體的一對一責任，問責壓力促使基層干部必須對標完成工作任務，多中心的工作格局使村干部通過分類治理的方式來完成不同的考核指標。在基層多中心治理格局下，責任控制在工作內容方面，呈現系統化與全面化，內容具體包括“軟硬虛實”等工作類型和一系列精細化的任務指標；在工作過程方面，呈現標準化與指標化，上級政府對每項考核任務細化并設置評分標準，通過責任控制要求村干部對標完成工作；在工作落實方面，呈現專項化與策略化，上級政府設立管區和督考辦壓實工作責任，村干部則根據工作類型進行分類治理。責任控制下的村級組織不僅能細分工作任務，還能對任務進行合理分工，有助于推進村莊資源的有效配置。

五、統分結合：村莊治理有效的邏輯

村莊治理是否有效取決于村干部的履職程度^［17］，即村干部是否能夠按時完成各種工作任務，能否在執行過程中最大限度地優化資源配置以降低治理成本，并保障村莊有序運行。在多中心工作格局下，村莊一方面面臨著任務壓力和責任控制，另一方面缺乏相應的治理資源和權力。對此，村級組織及村干部如何高效履職并實現有效治理是村莊面臨的現實問題。

（一）統分結合的治理邏輯

在多中心工作格局之下，村莊內有限的人力和資源不足以支撐其全面地完成紛繁復雜的治理任務。面對上級政府不斷地向下強化責任控制，村級組織在實踐中采取“統分結合”（參見圖2）的方式加以應對，即向上統合治理任務，向下統合治理主體與治理資源，通過任務規劃、資源整合以及人員集中，推動整體層面的“統”。村級組織再通過工作分類、任務分工以及分類施策，進行具體執行層面的“分”，最終實現村莊治理有效。

“統”主要有如下三方面內容。一是根據任務性質進行任務統合。村級組織從工作本身出發，整體把握村莊治理生態，明確各項任務的類別與重要性，制定整體規劃。二是對治理資源進行統合。多中心工作格局要求村干部必須最大限度地整合資源，對村莊資源進行優化組合。三是對治理主體進行統合。在任務和資源明確分配的基礎上，村級組織統籌縱向和橫向上的不同治理主體落實具體工作。

村級組織在對任務、資源和主體進行統合的同時，也進一步對具體的治理任務進行合理的“分”。“分”主要體現在如下三個方面。一是對治理任務進行分類。村級組織根據不同中心工作的輕重緩急和考核要求把工作劃分為不同類別，在類別劃分的基礎上采取相對應的治理策略。二是村級組織在分類基礎上進一步分工。工作分類使不同任務的性質明晰化，任務分工有利于推進人員分配合理化。三是在分工基礎上施策。村級組織通過職責分工與分類施策在縱向上推進主體之間的指導與合作，在橫向上推進人、財、物等治理資源的優化配置，最終實現工作的有效落實。

（二）責任控制下“統分結合”的考量

在“責任控制—分類治理”的運行框架中，“統分結合”是村級組織及村干部應對各項工作的治理之策。其中，任務性質、資源配置和考核激勵是重要的衡量指標。這是因為不同的治理任務其性質存在差異，資源配置有所區別，考核激勵的程度和方式也明顯不同。因此，三者成為責任控制下村莊實現“統分結合”的重要考量指標。

就任務性質而言，H村村干部將工作任務分為政治任務、臨時任務、常規任務和階段任務等不同類型。村干部需要有效識別不同性質的任務，并對工作進行有效分類、合理安排。任務性質決定了上級政府對村級組織的責任控制程度，諸如政治任務、長期任務等所配套的責任控制方式和機制往往是全面、系統且持續的，而臨時任務、階段任務等所配套的責任控制方式和機制就相對寬松和簡約。因此，“統分結合”的任務性質是村級組織及村干部重點考量的要素。

就資源配置而言，這里的資源指任務所配套的人力、物力資源。現有的村莊人力、物力資源并不能滿足多中心工作的治理需求，因此如何實現資源最優配置也是村級組織“統分結合”考量的主要因素。在“統分結合”中，資源配置主要分為兩方面內容。一方面，針對治理任務本身所附帶的資源，上級政府會進行嚴格的責任控制；另一方面，針對村莊內部的資源，村級組織會進行合理配置。在任務落實過程中，H村在人員分配上采用任務分工的方式，即村支書、副主任、婦女主任等分別負責不同類型的工作；在資源劃分上，H村采用分類配資的方式，即根據任務性質進行調配，如對底線工作采取資源堆疊和無條件投入的治理方式完成，對硬性工作則采用“剛柔并濟”的綜合治理方式完成。

就考核激勵而言，任務考核的頻率和力度促使村干部為避免問責而采取“盡職免責”和“留痕管理”等策略進行應對。考核是上級責任控制的重要方式之一，而考核產生的正負向激勵則是村莊在“統分結合”中考量的關鍵要素。不同任務會附帶不同考核要求、標準和激勵方式，進而形成強考核強激勵、強考核弱激勵、弱考核弱激勵、弱考核強激勵等不同的考核與激勵形態，這會在“統分結合”中形塑村干部的治理行為。例如，安全生產和滿意度調查是強考核強激勵的硬性工作，因此在整改過程中村級治理主體都需要參與并解決問題；而政務APP的下載任務則屬于強考核弱激勵的務虛工作，村干部只需要安排專人進行日常化動員即可。

在多中心工作格局下，針對上級安排的各項治理任務，村級組織都需要完成，但以何種形式完成以及完成到何種程度則具有一定彈性，這就構成了村級組織“統分結合”策略的考量空間。在此過程中，上級政府與村級組織之間形成某種默契，即在任務性質、資源配置和考核激勵上，二者達成特定的標準。這使村級組織可以根據不同任務采取不同方式加以落實。由此，“統分結合”形塑出在上級政府責任控制之下村級組織可以集中人力、物力進行分類治理的空間。

（三）“統分結合”與村莊治理有效

在多中心工作格局下，上級部門通過責任細化、指標考核、督查考查、綜合排名等方式對村莊進行責任控制，村莊則采取分類應對、責任到人等分類治理的方式來落實各項治理任務，由此形成了“責任控制—分類治理”的基層治理框架。此框架蘊含著“統分結合”的村莊治理邏輯，即在宏觀層面上村莊對各項工作予以統合，在微觀層面上村莊根據工作性質對任務進行細化分類與分工處理。

“統分結合”的背后呈現出村莊治理高效且靈活的特點。其核心在于平衡整體規劃與具體執行之間的關系。村級組織通過對“統”和“分”兩個層面的有機結合，實現了對村莊的有效治理。“統”強調了對治理任務、治理主體以及治理資源的全面整合與統一規劃。通過向上統合治理任務，村莊能夠明確其發展目標，確保治理過程聚焦于核心目標。村莊通過向下統合治理主體與治理資源，可以有效整合不同的治理力量和治理資源，凝聚治理合力。這一過程不僅有助于減少資源浪費和重復勞動，還能提升治理效能。通過任務規劃、資源整合以及人員集中，村莊能夠在整體層面實現“統”的目標，為后續的“分”奠定堅實基礎。“分”強調工作分類、任務分工以及分類施策。村級組織通過將復雜的治理任務細化為具體的、可操作的小任務，可以確保各項任務得到高效且及時的完成。同時，針對不同的治理任務，村級組織采取差異化的施策方式，可以更加精準地解決問題，進而提高治理的針對性和有效性。

概言之，“統分結合”的治理邏輯是通過整體層面的“統”與具體任務層面的“分”有機結合，推進村莊的有效分類治理。分類治理既保證了治理方向的正確性和治理資源的有效利用，又兼顧了治理的靈活性和針對性，為村莊有效治理提供了有力保障。

六、結語

本文基于山東省H村的田野調查，構建出“責任控制—分類治理”這一分析框架，探究上級多中心工作任務的分派下，村莊是如何實現有效治理的。該分析框架不僅是對經驗調查的總結提煉，更是對當前村莊治理研究的理論拓展。基于此，本文得出的基本結論是：“統分結合”是實現村莊治理有效的運行邏輯。在上級政府責任控制之下，任務性質、資源配置和考核激勵成為“統分結合”邏輯形成的關鍵要素。同時，村干部在基層多中心工作過程中，運用分類治理的策略，根據不同任務的性質，把工作劃分為底線工作、硬性工作、軟性工作、務虛工作和形式工作五種類型，在工作分類的基礎上采取不同的治理策略，最終實現村莊治理有效。從H村的治理經驗中可以看出，推進村莊有效治理包含兩方面內容：一是需要總體規劃，對工作任務進行定性、對治理資源進行統籌、對治理主體進行統合；二是需要分類分工，在定性的基礎上分類、在分類的基礎上分工、在分工的基礎上施策。統籌規劃、分類治理、精準施策是解決當前基層治理任務多、責任重的可行方案，也是解決其他基層治理難題值得借鑒的方式之一。

隨著村級組織日益行政化、村莊治理逐漸被納入科層治理體系之中，村級治理任務愈加復雜化和多元化，村莊治理何以有效也成為學界關注的熱點與難點。“統分結合”的提出有助于深化學界對推進村莊有效治理的認識。目前學術界在對此問題的研究中提出了“統合型治理”理論，但很少有涉及“統分結合”的論述。同樣，對“多中心工作”模式的研究，學界的關注點在縣級政府層面，較少以村級組織作為研究對象。本文以統分結合為解釋視角分析村莊治理實踐，為基層治理現代化提供了一種新的分析角度。研究發現，“統分結合”作為實現村莊治理有效的運行邏輯，既體現為科層體制與鄉土社會的結構性耦合，又展現出正式制度與非正式規則間的動態調適能力。這一治理邏輯既是對“第三領域”^{［18］（p.114）}理論的延伸，將國家與社會互動的模糊地帶轉化為責任控制下的制度化界面；也是對“簡約治理”^［14］研究范式的補充，通過分類治理將臨時性的治理策略轉化為可持續的治理技術。相較于前者關注國家與社會的互動空間，本研究聚焦互動過程的機制化運作；相對后者強調基層社會的權宜性變通，本研究揭示了策略行為向治理規則的創造性轉化。因此，“統分結合”的治理邏輯不僅是對基層治理現代化困境的有效回應，更是為理解中國情境下村莊治理效能提升提供了新的分析視角。

從理論貢獻來看，“統分結合”治理邏輯的運作機理具有雙重理論價值。其一，它修正了新制度主義對強制性制度變遷的單向度解釋，揭示出科層體系與地方性知識在互動中形成的共生關系。這種共生并非簡單的權力滲透或社會力量的被動妥協，而是通過分類治理的彈性策略實現制度剛性與治理柔性的辯證統一。其二，它回應了治理理論中“規范主義”與“策略主義”的長期爭論，通過責任控制與分類治理的協同機制，證明規范約束與能動創新并非零和博弈。上級政府通過責任細化、指標考核等制度設計，為村級組織提供了清晰的行動框架。而村級組織則通過任務分類、資源統合等策略，展現出對制度環境的創造性轉化能力。這種雙向互動表明，中國基層治理效能提升源于國家治理體系與地方治理傳統的深度嵌合。

在實踐層面，“統分結合”的治理經驗可以為破解其他社會的治理難題提供新的啟示。面對治理任務多中心化、治理資源碎片化的現實挑戰，H村的治理實踐表明：基層治理現代化需要構建更具包容性的制度框架，既要強化科層體制的統籌規劃能力，又要保留鄉土社會的自主調適空間。具體而言，基層政府可通過優化責任控制機制中的“激勵—約束”平衡，緩解村級組織的避責傾向；同時，村級組織也應重視對鄉土社會內生性治理資源的培育，使正式制度與地方性知識形成治理合力。這種“制度供給—社會響應”的協同路徑，為鄉村振興戰略中基層治理創新提供了重要突破口。

概言之，“統分結合”作為中國基層治理的獨特經驗，其運作機理既源于中國政治體制的集中統一優勢，又依托于鄉土社會的韌性治理。在基層治理現代化進程中，如何實現制度理性與實踐理性的有機統一，仍是需要持續探索的重要命題。

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［實習責任編輯：馮雪艷］

Integrated and Decentralized Approach： The Logic of Village Governance Within the Multi-Center Working Pattern

—Based on the Survey of H Village in Shandong Province

Yang Haifeng， Fang Lu

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：The grass-roots work is “multi-centered” and the effectiveness of governance is hard to be exerted， which is a common issue in the current process of modernization of grass-roots governance. In the case of H Village in Shandong Province， the higher-level government controls the responsibility of village-level organizations through measures such as detailing responsibilities， index assessment， inspection and supervision， and comprehensive ranking. Meanwhile， it shapes the multi-center work pattern in village governance. The village-level organizations categorize the work into linear， hard， soft， idealistic and formal work based on the nature of the work tasks and conduct classified governance. Thus， the structure of “responsibility control-classification governance” is formed， and the governance logic of “integrated and decentralized approach” contained in this structure is the key to achieving the effectiveness of village governance.

Key words：combination of centralization and decentralization， multi-center work， responsibility control，

classified governance， village governance