中國的國際產業轉移與產業升級：驅動因素與政策選擇

摘 要：國際產業轉移是新興國家參與全球價值鏈分工體系和促進國內產業升級的重要途徑。文章通過對中國的國際產業轉移現狀進行考察，發現本輪國際產業轉移呈現主動和被動并存狀態，區域差異和行業差異明顯。中國的國際產業轉移受到經濟力量與政治力量雙重驅動，經濟規律主導下，部分產業因比較優勢變化產生成本驅動型主動轉移；政府行為主導下，部分產業受地緣政治影響發生政治驅動型被動轉移。為了更好應對全球貿易壁壘不斷增加、產業科技創新支撐不足和國內統一大市場進程遲滯等挑戰，建議加強全球貿易的規則制定和制度建設，優化國內外聯動的產業鏈供應鏈布局，推動價值鏈引導的跨區產業集群建設和推動面向產業化的全鏈條全流程創新，從而推動中國產業升級并實現向全球價值鏈高端躍升。

關鍵詞：國際產業轉移；產業升級；驅動因素；政策選擇

作者簡介：張廣婷，上海社會科學院世界經濟研究所副研究員（上海 200020）；國勝鐵，上海商學院財務金融研究所研究員（上海 200235）

基金項目：國家社會科學基金一般項目“全球價值鏈視角下國際產業轉移的路徑與經濟影響”（23BJL085）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.02.008

國際產業轉移是世界范圍內資源配置和產業升級的結果，也是新興國家參與全球化大生產和嵌入全球價值鏈的重要途徑。20世紀80年代以來，中國憑借豐富的勞動要素和廉價的土地成本以及系列優惠政策等，快速成為制造業“世界工廠”。然而，中國主要從事制造業低端加工與組裝等勞動密集型生產活動，其成就更多表現為制造業規模的擴張而非質的提升，大部分利潤被發達國家“俘獲”，因此面臨全球價值鏈“低端鎖定”風險。黨的二十大報告提出，“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”①，習近平總書記曾強調要“參與世界貿易組織改革”“練就駕馭高水平對外開放的過硬本領”②，均體現了促進中國在全球價值鏈地位攀升的重要性。

國際金融危機以來，世界經濟增長動能不足，疊加新冠肺炎疫情、俄烏沖突等系列重大突發性事件的沖擊，發達國家紛紛回歸實體經濟并推出“再工業化”戰略，如美國先進制造業國家戰略計劃、德國工業4.0、英國制造2050、日本制造業競爭戰略等，①部分中國高端產業出現向發達國家回流的趨勢；同時，受勞動力等要素制約，中國勞動密集型低端產業開始向東南亞國家地區轉移。不同于前幾次低端產業從工業化國家向欠工業化國家單向、梯度轉移，未完成工業化的中國正在經歷高低端產業“雙向轉移”的挑戰，如果產業轉移過快甚至帶來產業“空心化”的風險。

產業轉移是指產業從一國（地區）轉移到另一國（地區）的經濟行為，②包括國內區際產業轉移和國際產業轉移。有學者指出，產業轉移的實質是企業空間擴張過程，也是企業再區位和區位調整的過程；③還有學者認為，產業轉移是指一定時期內，在扣除自身需求增長后，產業生產份額在區位上的變化。④為衡量產業轉移規模和速度，部分學者采用企業區位信息、FDI、基尼系數等代理變量進行測度，⑤或基于投入產出模型進行定量分析。⑥關于國際產業轉移的影響效應，一方面，伴隨著國際產業轉移，資本、技術、人才和數據等要素向產業梯度低的承接國流動，能夠提高承接國企業全要素生產率、拉動就業需求，⑦并通過技術溢出效應提高創新績效；⑧另一方面，國際產業轉移有利于轉出國產業結構升級，如20世紀50年代由美國向日本、德國等進行的產業轉移中，美國實現了產業結構優化升級；⑨英國參與的產業對外轉移有利于國內產業升級，⑩其對外直接投資還具有顯著的逆向技術溢出效應，投資于承接國的分公司對跨國公司總部具有明顯的技術外溢。11但也有學者指出，國際產業輸入和輸出均與制造業GVC地位之間存在非線性的倒U型關系。12近年來，中國勞動力成本上漲開啟了以中國為輸出國的新一輪國際產業轉移。但面對百年未有之大變局，新一輪國際產業轉移在經濟要素之外還受到地緣政治沖突等不確定性因素影響。①為了更好抓住本輪國際產業轉移機遇，本文基于中國的國際產業轉移現狀，結合國際產業轉移的驅動因素以及面臨的挑戰，探討國際產業轉移的政策選擇，從而推動產業轉型升級與實現全球價值鏈高端躍升。

一、中國的國際產業轉移現狀考察

（一）國際產業轉移的總體現狀

一是中國對外投資持續加速，產業主動轉移趨勢顯著。上一輪國際產業轉移過程中，中國憑借勞動成本優勢積極承接海外產業轉移，成為名副其實的世界工廠。近年來，多重因素促使中國成為新一輪國際產業轉移的主導者，身份定位逐漸從轉入國演變為轉出國。2002年至2023年，中國對外直接投資流量從27億美元增至1772.9億美元，年均增長307.92%，②全球位次從第26位上升到第3位（見圖1）。2010年至2023年，中國境內投資者在國外設立對外直接投資企業數量從1.6萬家增至4.8萬家，年均增長率為8.70%，產業外遷持續加速。當前中國對外投資甚至已經超過了吸引外資量，2002年至2023年，實際利用外資額與對外直接投資額之比從19.53下降至0.98（見圖2），③中國已逐漸步入資本凈輸出階段。中國對外投資集中于高價值項目。2019年至2023年，平均每個投資項目金額從0.95億美元增至2.18億美元。④同時需要指出，由于中國經濟體量龐大，當前的產業外遷趨勢剛剛起步，遠未形成大規模外遷。2023年，中國對外直接投資流量占全國固定資產投資比重僅為2.49%，⑤前幾次全球產業轉移中轉出國的產業“空心化”問題在我國尚未顯現。

二是外商投資企業撤資事件屢見不鮮，產業被動轉移不可忽視。伴隨著國內企業主動向境外增加投資，外商通過出售業務、轉讓股份、關閉工廠等方式從中國撤資的情況時有發生，⑥中國國際產業轉移呈現主動轉移與被動轉移交織并存的局面。2010年以來，微軟、尼康、三星、蘋果等跨國制造企業陸續退出中國市場，中國中高端制造業加工與組裝工序發生了向外遷移的現象。⑦2008年至2022年，在華外商工業企業從7.78萬家降至4.33萬家（見圖3），①反映出制造業外資企業對華投資下降趨勢。尤其是2014年至2019年，受生產成本上升和貿易保護主義興起等因素影響，跨國公司對華投資策略有所調整，外商投資企業撤資數量持續增長，撤資規模由1.45萬家增長到3.26萬家，撤資率②從6.3%上升到10.6%。其中，2018年中美貿易摩擦當年的外資撤資情況最為嚴峻，撤資企業數量和撤資率明顯上升，較2017年分別增長58.6%和43.2%。③目前，中國正處于產業轉型升級與尋求新的競爭優勢的關鍵時期，一些高附加值的資本流出可能會增加本土制造業向價值鏈上游攀升的難度。④同時，放任勞動密集型產業向東南亞國家轉移也會對我國產業鏈穩定性造成一定挑戰。⑤因此，這種產業被動轉移不容忽視。

（二）國際產業轉移的區域差異

從產業流出地來看，中國國際產業轉移主要集中在東部沿海地區。得益于優越的地理位置，中國東部沿海地區對外開放水平較高，區域創新水平位居前列，是中國經濟的壓艙石和增長極。2023年，東部地區以全國9.0%的國土面積，承載了全國40.2%的人口，貢獻了全國52.1%的生產總值和79.4%的進出口總額。①但近年來，隨著東部地區生產要素價格抬升，中國資源密集型和勞動密集型等傳統產業呈現出由東部省份轉出、中西部省份和東南亞國家承接的梯度轉移趨勢。②截至2023年底，東部地區地方企業對外非金融類直接投資存量為8349億美元，占比82.7%；③境內投資者在境外設立非金融類企業前十位的省份中，東部省份占據7位。

從產業流入地來看，中國逆梯度產業轉移趨勢日益顯著，國際產業轉移承接國（地區）分布呈多元化特征。21世紀初，亞洲是中國實施對外投資和產業轉移的主要市場，其中中國香港是對外投資最集中的地區。2003年，中國對外直接投資凈額流向前五的國家（地區）分別為中國香港（40.35%）、開曼群島（28.31%）、英屬維爾京群島（7.37%）、韓國（5.40%）和丹麥（2.60%）。但近年來，中國向美國等西方發達經濟體的逆梯度產業轉移趨勢愈加明顯。2011年，法國躋身中國對外直接投資流量第四位；2015年，中國企業對外投資并購的五大承接國（地區）分別為美國、開曼群島、意大利、中國香港和澳大利亞。2023年，中國設立境外企業數量前十位的國家（地區）中，美國、德國和日本分別位列第二、第七和第八位。同時，中國對外投資多元化特征明顯。2008年至2023年，中國境內投資者在境外設立對外直接投資企業的國家（地區）數量從174個增加到189個，投資覆蓋率從71.9%增加到80.8%（見圖4）。④自2013年提出共建“一帶一路”倡議以來，中國向“一帶一路”沿線國家的投資逐漸增加。2013年至2022年，中國與共建國家雙向投資累計超過3800億美元，其中中國對沿線國家的直接投資超過2400億美元。⑤2023年末，中國在共建“一帶一路”國家設立境外企業1.7萬家。⑥

（三）國際產業轉移的行業差異

總體來看，中國的國際產業轉移集中在批發和零售業、制造業、租賃和商務服務業。⑦其中，制造業是國民經濟的核心支柱，在我國經濟發展布局中處于戰略地位。2008年至2023年，中國制造業對外直接投資流量顯著增長，由17.7億美元大幅躍升至273.42億美元，年均增長率約為96.31%。相較之下，中國加工貿易出口在總出口中的占比顯著下滑，由73.8%降至20.63%，①可見中國制造業正不斷擴大其向海外轉移的規模。

勞動密集型產業是中國制造業主動轉移的重心。隨著改革開放的深入實施，中國制造業競爭優勢經歷了從低成本優勢、規模優勢到創新型制造優勢的轉變。②基于當前的資源稟賦和要素配套，部分產品附加值低的勞動密集型產業已不能適應中國經濟高質量發展的要求，需要通過產業轉移為高技術產業騰出發展空間。與此同時，隨著人口紅利逐漸減弱，勞動力成本上漲趨勢明顯，傳統勞動密集型產業面臨利潤下滑和出口競爭力下降的挑戰，為產業轉移提供了內在動力。以服裝產業為例，2015年至2023年，中國服裝出口額占出口總額的比重從7.13%下降到4.52%。③諸如紡織業、家具制造、裝配產業等低技術勞動密集型產業主要流向更具成本優勢的越南、孟加拉國等東南亞地區。④2000年至2021年，南亞及東南亞八個新興經濟體的勞動密集型出口世界份額從7%增至11%，⑤其中，越南憑借低廉勞動力和地理位置優勢，成為勞動密集型產業轉移的重要目的地。2000年至2020年，越南勞動密集型產品出口額由74.4億美元增長到1449.75億美元，年均增長達到16%。⑥

中國技術密集型產業內接外轉同步進行。一方面，中國依然是國際高新技術產業轉移的主要目的地。2016年至2023年，高技術制造業實際使用外資金額從92.57億美元增長到181億美元，平均年增長13.65%（見圖5）。⑦另一方面，隨著非市場因素在產業轉移中的影響力增強，供應鏈風險上升，計算機/通信和其他電子設備制造業、專用設備制造業以及汽車制造業等技術密集型產業開始向美國等西方發達國家回流。2014年以來，美國對華直接投資下降約50%，尤其是在信息技術等領域的投資已連續2年出現負增長。⑧2000年至2008年，美國對華計算機與電子產品制造領域投資占制造業投資總額的30%至50%，此后有所下降，至2020年穩定在20%左右。⑨

二、中國國際產業轉移的驅動因素

在市場因素與政府因素共同作用下，中國的國際產業轉移主動與被動并存。經濟規律主導下，部分產業因比較優勢變化產生成本驅動型主動轉移；政府行為主導下，部分產業受地緣政治影響發生政治驅動型被動轉移。

（一）基于不同經濟體比較優勢的成本驅動國際產業轉移

不同經濟體間的比較優勢是促進地區貿易的根本動因。大衛·李嘉圖在《政治經濟學及其稅賦原理》（1817年）中提出了比較成本學說，伊萊·赫克歇爾和伯蒂爾·俄林在《地區間貿易和國際貿易》（1935年）中提出了要素稟賦學說，二者分別從各國勞動生產率差異和生產要素稟賦差異等方面闡述了各國產業間比較優勢和競爭優勢的來源。比較成本學說指出，兩個經濟體在兩種商品存在生產率、成本和技術差異時，雙方可以通過分工生產具有比較優勢的商品和自由貿易實現福利改進。要素稟賦學說認為，經濟體間的生產要素稟賦比率差異決定了比較成本差異，若選擇稟賦較多、價格相對較低的生產要素進行商品生產，可以獲得比較優勢。一個經濟體在某個時期的比較優勢取決于當時的資源稟賦，而隨著時間推移，資源稟賦產生的競爭優勢又會推動營商環境、經濟發展和技術水平提升，從而孕育出新的競爭優勢。①回顧歷史上各輪產業轉移浪潮，美國等發達國家要素成本壓力不斷攀升，產業比較優勢逐漸消退，而中國等發展中國家在生產成本、產業政策、市場潛力和基礎設施等方面具有比較優勢，驅動產業由發達國家向發展中國家轉移。在新一輪國際產業轉移背景下，中國以往的比較優勢逐漸弱化，生產成本不斷上漲推動產業向更具成本優勢的國家（地區）轉移，符合比較優勢理論市場規律。

近年來，中國數量型人口紅利逐漸消失，勞動力成本快速上升，勞動密集型產業比較優勢相對下降，成為產業主動外遷的重要驅動因素。改革開放以來，中國物價持續增長，生活成本不斷提高，推動工資水平上漲。1978年至2022年，中國商品零售價格定基指數②從100上升到498，增長了3.78倍；同期，居民消費價格定計指數③從100上升到708，增長了5.86倍。④為保障勞動者基本生活需求，中國不斷提高最低工資標準，進一步推動勞動力成本上升。以上海市為例，2004年上海市最低工資標準為每月635元人民幣，2023年已上漲至2690元，增長了約4.25倍。⑤2023年，全國城鎮制造業私營單位就業人員平均工資為103 932元/年，比2022年增長6.56%。⑥相比之下，越南等東南亞地區國家工資水平仍然較低，低廉的勞動力成為吸引外資的關鍵要素。2002年至2024年，越南最低工資標準約合人民幣每月942.5元至1 357.2元，⑦2023年越南平均工資水平約為24 812.4元/年，⑧遠低于中國工資水平。因此，在勞動力成本驅動下，中國勞動密集型產業逐漸向東南亞國家轉移。

環境成本是推動中國國際產業轉移的另一關鍵經濟驅動因素。中國已認識到過去以高投入、高污染為特點的經濟發展模式具有不可持續性，粗放式和高碳排放的發展模式逐漸向綠色化和低碳排放的發展模式轉變。在此過程中，中國環境成本逐漸提高。2003年，中國開始征收排污費，最初每單位污染當量的征收標準為0.7元人民幣，①2015年提高為1.2元至1.4元。②2018年，《中華人民共和國環境保護稅法》正式實施，部分地區將排污費直接轉化為環保稅稅額，而一些地區則在規定稅額范圍內提高了稅額標準，③間接提高了排污成本。根據污染避難所假說，當環境規制加強時，發達地區高污染產業為了追求價格競爭優勢，會轉向環境規制較弱的欠發達地區，使后者成為“污染天堂”。從國內來看，中國重度和中度污染程度的制造業表現出由東部沿海地區向中西部地區轉移的態勢；④從國際來看，發達國家（地區）相對中國的碳排放規制增強促使更多資本向中國轉移，⑤而在中國環境成本上升和全面綠色轉型步伐加快背景下，必然會進一步推動高污染產業從國內向東南亞等國家和地區轉移。

（二）基于地緣政治理論的政治驅動國際產業轉移

本輪國際產業轉移的一個重要特征是，以地緣政治因素為代表的非經濟因素在產業轉移過程中的影響力顯著上升。第二次世界大戰結束后，地緣政治理論這一主要研究國家維護和拓展其生存空間的思想觀念和戰略行為的學說逐漸興起，用以闡釋國家間關系、國家體系權力結構、分布及其影響，并成為解析國際產業轉移與價值鏈全球布局的重要學說。國家間地緣政治競爭與合作關系決定了世界經濟發展格局，從而對國際產業轉移等現象產生直接影響。例如，冷戰結束后，國際上呈現出以美國霸權為主要形態的地緣政治格局，美國為了維護其霸權地位實施了經濟全球化戰略，推動跨國企業在全球范圍內實施產業鏈分工，促進形成全球價值鏈和地區性生產網絡。⑥過去20年來，國際力量對比發生深刻變化，美國、歐洲等傳統西方大國優勢地位受到了中國、印度等新興經濟體崛起的挑戰，國際地緣政治格局得以重塑，經濟全球化走勢隨之發生了轉折性變化，⑦進而引發國際產業轉移行為邏輯的變化。

自2009年開始，以去中國化為戰略目標，美國奧巴馬、特朗普和拜登政府依次開展“在岸”外包、“近岸”外包和“友岸”外包策略，產業鏈全球分工的市場機制受到地緣政治沖突帶來的安全問題沖擊，中美政治關系開始支配產業轉移行為邏輯。奧巴馬政府時期，《先進制造業國家戰略計劃》《重振美國制造業框架》等文件為掀起美國制造業回流浪潮創造了先期條件。特朗普政府時期，美國大力推行制造業回流，通過制定《美墨加自由貿易協定》，使加拿大和墨西哥取代中國成為美國前兩位貿易伙伴，部分企業被迫將產能從中國轉移至墨西哥等國家。拜登政府時期，美國通過政府投資、補貼等政策推動關鍵產業鏈供應鏈回遷，跨國企業重新布局全球供應鏈網絡，越南等友岸國家在美國供應鏈體系中的地位大幅上升。

特朗普政府挑起的貿易摩擦導致跨國產業鏈斷鏈風險驟增，安全原則替代效率原則成為主導國際產業轉移的關鍵因素。蘋果公司供應鏈戰略的調整一定程度上能夠體現出國際產業從我國流出的政治驅動過程。蘋果公司是研發、原料采購、中間品制造和產成品組裝等環節在全球進行分工的典型企業。加入世貿組織后，中國憑借大規模高素質勞動力、不斷完善的基礎設施、友好外商政策以及龐大的消費市場，吸引了蘋果公司來華投資，中國大陸和中國香港成為蘋果公司最主要供應商。2022年，蘋果公司在中國建立代工廠數量為317家，占比45%，與中國完成了深度綁定。然而，自2018年特朗普政府挑起中美貿易摩擦后，國際地緣政治環境惡化，引發外商對在華投資前景的擔憂。美國通過對中國輸美產品加征關稅、限制高技術產品出口、限制對華投資等措施，迫使國際投資從中國被動轉移。大國博弈下，蘋果公司于2019年開始著手將部分產能從中國轉移到印度等東南亞國家。2020年至2022年，在印度開設工廠的蘋果供應鏈企業數量從9家增加到了14家，基本覆蓋智能手機零部件生產網絡。①

三、中國國際產業轉移的現實挑戰

（一）全球貿易壁壘不斷增加，加快高端產業回流速度

當前，世界經濟下行疊加新冠肺炎疫情、俄烏沖突等影響因素，西方國家普遍強調供應鏈的安全性，相繼出臺供應鏈本土化的引導政策，并通過關稅與非關稅等措施，推高全球貿易壁壘，這與美國重塑去中國化的供應鏈的想法相契合，一定程度上加快了高新技術產業向發達國家回流的速度，并且可能對中國技術轉型和產業升級造成負面沖擊。具體來看：一是中美經貿摩擦持續拉鋸。前面已經提到，為了減少甚至去除對中國供應鏈的依賴，美國在重塑全球供應鏈上不斷加力，推出“在岸、近岸、友岸”三岸產業支持政策，如美參議院提出《2021年戰略競爭法案》，規定2022年至2027年每個財政年度撥款1500萬美元支持供應鏈遷出中國，確定中國境外生產或采購的替代市場。此外，美國頻繁發起反傾銷、反補貼調查，對芯片企業在中國投資發展設置層層障礙，如《2021年芯片與科學法案》針對中國制定附加條款，禁止獲得美國政府資助的半導體企業未來10年在中國和“被關注國家”（包括俄羅斯、朝鮮等）擴大或新增14納米及以下先進制程芯片產業的投資，②其目的是確保半導體企業將下一輪投資集中在美國及其伙伴國家。當前，運輸設備、化學化工以及計算機電子等行業是從中國回流的重點行業，這些行業均與美國對中國重點遏制的芯片、半導體產業密切相關，③表明中國產業轉移面臨美國重塑去中國化的供應鏈戰略挑戰。二是地緣政治和軍事沖突等非市場因素阻礙頻發。不同于以往市場驅動型的國際產業轉移，本輪國際產業轉移的驅動因素不再局限于效率最大化這個唯一目標，而是更加關注政治、軍事等非市場因素。目前，中國已經快速發展成為“世界工廠”，并且全球范圍內沒有一個國家能夠完全替代中國世界工廠的地位，但部分國家基于安全性考慮，采取多元化戰略，將產業鏈從中國向第三方國家遷移。例如，對于跨國公司來講，供應鏈安全性逐漸替代利潤最大化成為其選址決策的優先目標。④中美博弈的不確定性增加了企業投資風險和生產成本，還有部分企業迫于美國政治壓力，將產業轉移至與國家政治利益相關的國家。⑤

（二）產業科技創新支撐不足，限制產業鏈轉型與升級

隨著中國低端產業逐漸向東南亞等地區國家轉移，中國能夠將更多的資源集中在產業鏈高端，進一步倒逼國內企業創新，通過提高產業技術水平和附加值推動產業升級，從而提升在全球價值鏈的地位。盡管中國高度重視科技創新，但仍面臨經費投入結構失衡與企業創新主體地位發揮不足等挑戰。具體來看：一是研究與試驗發展（RD）經費結構失衡，基礎研究和應用研究投入不足。RD經費投入包括基礎研究投入、應用研究投入和試驗發展研究投入三大類。根據《2023年全國科技經費投入統計公報》，我國基礎研究、應用研究和試驗發展等經費占比分別為6.77%、11.0%和82.2%。美國、日本、韓國和俄羅斯基礎研究與應用研究投入占比在30%以上，英國、法國和意大利等歐洲國家更是高達60%。①當前，中國基礎研究和應用研究投入占比遠低于發達國家，基礎研究與應用研究投入仍是短板。二是企業基礎研究投入強度偏低，創新主體作用發揮不足。黨的二十大報告提出要“強化企業科技創新主體地位，發揮科技型骨干企業引領支撐作用”，這對企業參與科技創新活動提出了更高要求。基礎研究在科技進步中具有引領作用，企業只有全過程參與技術創新和成果轉化，從源頭基礎研究到應用研究再到試驗發展研究，才能更好地發揮創新主體作用。但現階段，我國在基礎研究經費執行結構中企業執行比例偏低，如2020年僅為6.52%，同期美國和日本基礎研究企業執行比例已達32.14%和47.07%，②企業基礎研究低投入制約原始性創新能力提升。

（三）國內統一大市場進程遲滯，影響區域資源優化配置

全國統一大市場是在政策統一、規則統一、執行協同的基礎上，通過充分競爭與社會分工形成的全國一體化運行的大市場體系。③縱觀世界經濟發展史，歐美國家普遍采用統一市場建設來加速本國產業發展，如美國19世紀初進行統一市場建設，其帶來的規模經濟效應和長尾效應有效推動了國家技術創新，從而為產業升級提供了驅動力。相較于發達國家，中國國內統一大市場進程相對遲滯，制約國際產業良性轉移。一是要素市場分割。要素自由流動有助于在全國范圍內優化配置，降低生產成本。盡管中國要素市場一體化程度不斷提高，但市場分割狀況依然存在。例如，勞動力市場不僅存在城鄉與區域間的分割現象，行業和所有制也是阻礙勞動力自由流動的重要壁壘。④資本市場分割主要表現為高層次、雙向開放的金融市場體系尚未形成，全球布局的投融資體系尚未建立，市場對金融資源的配置能力有待提高。⑤技術市場分割主要表現在政產學研銜接性不足、部門分割與地區分割等方面，如部分科研項目選題與市場需求相脫節，科技成果難以轉化為實際生產力。二是商品市場分割。盡管中國已經形成了較為健全的商品市場，但商品市場分割的狀態并未完全消除，一些隱性的商品市場分割現象仍然存在，阻礙部分優質企業在更好、更大的市場配置產業鏈供應鏈。如部分地方政府為追求經濟指標對本地產品進行保護，通過出臺相關文件，要求政府機關、事業單位和國有企業的接待用品和辦公用品等原則上使用本地產品，變相對本地產品進行保護，⑥客觀造成市場分割。三是產業鏈不同環節協同性不足。國內統一大市場建設要注意全國上下“一盤棋”，統籌區域經濟發展，實現產業布局與結構合理以及產業鏈各環節協同。當前，部分區域性市場分割明顯，信息不對稱、市場透明度不高，企業市場進入與退出成本較高，產業資源配置效率低下，阻礙了資源和資本向更具競爭力的地區和行業流動，不利于產業布局，且無法充分發揮產業鏈供應鏈整體效率，一定程度上限制了低端產業和產業鏈下游環節的國際轉移速度。

四、中國國際產業轉移的政策選擇

（一）加強全球貿易的規則制定和制度建設

全球經濟格局深刻變化以及各國利益重新分配背景下，為了應對部分國家實施的貿易保護及引發的貿易爭端，中國應積極從被動嵌入全球價值鏈分工向主動參與全球貿易規則與標準制定轉變，從產業鏈分工的參與者向產業鏈關鍵環節的治理者轉變，持續增強在國際產業鏈供應鏈中的地位。一是進一步推動人民幣國際化。根據SWIFT（環球銀行金融電信協會）數據，2024年12月人民幣全球支付份額為3.89%，排名第四（前三名為美元、歐元、英鎊），與當月排名第五名的日元不斷上演相互反超戲碼。為進一步降低貿易風險，推動貿易往來，應進一步推動人民幣國際化，讓人民幣成為國際普遍認可的貿易結算與儲備貨幣，提高中國在國際貿易和國際產業轉移中的話語權。二是積極進入和參與國際組織貿易規則談判。多邊規則框架下，中國應始終堅定維系國際貿易規則與標準的嚴肅性與公正性，積極參與世界貿易組織（WTO）、亞太經濟合作組織（APEC）、G20等國際組織貿易規則談判；綜合考慮國家戰略利益和外交政策等，加快進入世界海關組織（WCO）、經濟合作與發展組織（OECD）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）和數字經濟伙伴關系協定（DEPA）等國際組織，并在未來積極參與相關區域貿易協定；加強與美國、歐盟等發達經濟體自貿協定前期談判工作，推進中日韓自貿協定談判，①強化中國在國際規則制定中的話語權。三是引領新興經濟體創新全球貿易治理體系。推進國家治理體系和治理能力現代化與推動中國特色社會主義制度建設密切相關。中國的國際產業轉移應以公平性和開放性為原則，以共同發展為根本目標，在與資本利益主導的資本主義制度共同引領和創新全球貿易治理體系的同時，應不斷凸顯以人民為中心、以高質量發展為主題的中國特色社會主義制度優勢，②依托“一帶一路”等中國貿易治理實踐，進一步完善公平競爭的制度體系、建設良性競爭的規制環境、提高貿易政策的合規性，引領新興經濟體創新全球貿易治理體系，推動構建制度共同體。

（二）優化國內外聯動的產業鏈供應鏈布局

中國應順應國際產業轉移和市場規律，充分發揮自身市場優勢、資金優勢和一定領域的技術優勢，精準選擇產業梯度轉移路徑，有選擇性地輸出價值鏈低端環節、引入價值鏈高端環節、做優做強國內產業鏈關鍵環節和高附加值產業，實現產業對內存優、對外拓強，優化國內外聯動的產業鏈供應鏈布局。一是適當引導低附加值產業和生產環節對外轉移。當前，中國正處于高質量發展轉型陣痛期和產業結構轉型關鍵期，人口紅利逐漸消失、勞動力成本優勢日益減弱。未來應積極抓住“一帶一路”沿線國家產業鏈發展機遇，通過投資和貿易等方式，適當引導勞動密集型等低附加值產業和生產環節順梯度產業轉移，鞏固對新興國家的關鍵產品供應國地位，如中國剩余產能與“一帶一路”沿線國家實際需求有效結合，推動構建“中國+N”的全球產業鏈布局形成，不僅能夠為東道國創造就業機會，注入資金、技術和管理經驗，參與其基礎設施建設、制造業和能源等關鍵領域，還能夠有效助推中國與這些國家產業關聯，增強國際競爭力。二是積極引進高端要素和引入產業鏈高端環節。通過深入貫徹落實《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》（國發〔2023〕23號）等文件，完善外商投資管理法律制度，縮減外商投資準入負面清單，強化金融、電信等服務保障措施，打造國際一流營商環境；進一步推進自由貿易試驗區建設，提升貿易自由化便利化水平，吸引高端要素在國內集聚；充分發揮超大規模市場吸引力，穩定產業鏈高端環節外商在華投資的預期和信心，鼓勵跨國公司在我國設立研發中心，通過市場競爭效應和技術創新溢出效應，推動本土高端要素形成，同時有效控制我國高新技術產業對外轉移速度。三是做優做強國內產業鏈關鍵環節和高附加值產業。維護產業安全并不意味著產業鏈的全鏈條國產化，即持續投入資源到逐步失去比較優勢的環節，而是需要確保產業鏈關鍵環節和核心產業自主可控。未來應順應成本驅動型的自然轉移趨勢，充分發揮中國超大市場體量的規模優勢，做優做強關鍵產業鏈環節與技術密集型等高附加值產業，優化資源配置，將更多資源投入到縱向產業升級，推進產業結構合理化與高級化，將非重點產業鏈關鍵環節和低附加值產業逐漸轉移到產業鏈下游國家和地區，確保關鍵產業和關鍵環節安全。

（三）推動價值鏈引導的跨區產業集群建設

為有效提升區域產業競爭力、提高產業抗風險能力和提升國際競爭力，應重視發揮鏈主企業領航作用，推動關鍵產業集群建設，實現產業結構優化升級，有效應對國際產業轉移挑戰。一是充分發揮鏈主企業領航作用。為更好地為產業集群發展提供有力支撐，應重視產業轉移核心主體鏈主企業的固鏈引鏈補鏈強鏈作用。通過優化鏈主企業內部管理、提高生產效率、加大技術研發投入和推動產業鏈數字化轉型等方式，穩固產業鏈，提升產業鏈競爭力，為產業集群提供基礎；通過提高鏈主企業品牌影響力和市場地位吸引上下游企業集聚，有效拓展產業鏈規模效應，提升產業貿易的整體競爭力，為產業集群增強凝聚力；通過識別產業鏈薄弱環節，鏈主企業與上下游企業聯合技術攻關或技術引進以及兼并重組等方式，有效整合產業鏈，提高產業集群吸引力；通過持續技術創新和產品創新，不斷優化和調整產業結構，強化產業鏈核心環節，實現產業鏈整體價值提升，為產業集群提供有力支撐。二是發揮全國統一大市場支撐作用。國際產業轉移伴隨著要素在更大范圍內流動。應以全國統一大市場建設為契機，進一步打破區域壁壘和市場分割，推動勞動、資本、技術和數據等要素和商品自由流動，加快資源密集型產業由東部地區向中西部地區以及東南亞國家梯度轉移速度，為技術密集型產業騰出空間。充分挖掘國內超大市場規模內需優勢，虹吸全球高端要素，為產業集群提供要素支撐。此外，依托京津冀、長江經濟帶、黃河流域、粵港澳大灣區等重點區域，充分發揮區域比較優勢，進一步加強產業鏈之間的銜接與合作，并引導在電子信息、機械裝備和材料等關鍵領域建設一批世界級的優勢產業集群。三是重視物流產業和數字產業集群建設。一方面，通過合理規劃和布局物流產業，有效整合物流網絡和現代物流技術，新建或改造升級物流產業集群中心，加強跨境城市物流配送點建設，①同時發揮上海自由貿易試驗區、青島膠州灣國際物流園等國際物流園示范效應，推動區域物流產業集群。另一方面，立足國內不同區域資源稟賦和產業基礎，科學規劃數字產業集群，以數字科技龍頭企業為引領，以工業互聯網平臺為依托，充分發揮東部數字經濟發達地區“頭雁”引領效應，打造一批分布有序、分工合作、協同互補，具有國際資源配置能力和世界影響力的數字產業集群。

（四）推動面向產業化的全鏈條全流程創新

科技創新是提高生產效率、提升潛在增長率和推動產業升級的關鍵助力。當前，新一輪科技革命和國際產業轉移正重塑全球創新版圖和產業結構，中國應抓住新一輪科技革命機遇，推動面向產業化的全鏈條全流程創新，實現科技創新與產業升級有效融合。一是提高基礎研究與應用研究投入強度。聚焦重大通用型技術以及新興前沿和未來領域的發展，發揮舉國體制和國家科技戰略作用，重視重大科技基礎設施建設，加大核心技術研發激勵補貼，強化高端芯片、基礎軟件等關鍵性技術攻關，有效銜接政府、科研院所和企業等科研力量，優化創新資源配置和共享，推進前沿材料研發與應用，突破發達國家技術壁壘，加快實現高水平科技自立自強，從而避免全球價值鏈“低端鎖定”。二是充分發揮企業科技創新主體地位。通過識別占據全球價值鏈關鍵環節和國際貿易網絡中心的企業，加大企業科技創新尤其是基礎研究和應用研究支持力度，對其引進具備產業鏈“卡脖子”難題突破能力的高端人才和團隊給予一定配套獎勵，鞏固企業價值鏈高端地位。選擇一批技術基礎好、產品和品牌國際影響力強的領軍企業，支持其牽頭組建產業創新聯盟，加大其創新平臺布局和研發中心等基礎設施建設支持力度，并重視創新型中小企業培育，對其技術研發、成果轉化與應用、國際市場拓展等進行支持，通過優化企業創新主體結構，形成梯度型創新體系。推動企業深度參與科技創新政策制定和重大科技項目設立，重視科技領軍企業在重點領域和產業鏈關鍵環節的意見征求，引導企業圍繞重大科技創新戰略開展研發等，提高企業在科技創新方面的決策參與程度。三是打造科技創新良好生態。通過加大知識產權保護示范城市建設力度，拓展和探索多元知識產業保護模式，提高侵權懲治力度，提高創新主體創新成果預期收益，保障科技創新主體能夠獲得創新收益，從而形成知識產權商業價值共創共享的創新生態。圍繞人工智能、先進通信、金融科技、集成電路等新技術領域，鼓勵科技創新型企業“走出去”，在國際競爭與分工中提升自身創新能力；同時重視將國際優質創新資源“引進來”，有效推進產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈等有機銜接與深度融合，進而推動開放型創新生態形成。

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

② 《積極參與世界貿易組織改革 提高駕馭高水平對外開放能力》，《人民日報》2023年9月28日，第1版。

① 李敦瑞：《國內外產業轉移對我國產業邁向全球價值鏈中高端的影響及對策》，《經濟縱橫》2018年第1期，第123—128頁。

② 陳建軍：《中國現階段產業區域轉移的實證研究——結合浙江105家企業的問卷調查報告的分析》，《管理世界》2002年第6期，第64—74頁。

③ 魏后凱：《現代區域經濟學》，北京：經濟管理出版社，2006年，第39—60頁。

④ 劉紅光、劉衛東、劉志高：《區域間產業轉移定量測度研究——基于區域間投入產出表分析》，《中國工業經濟》2011年第6期，第79—88頁。

⑤ Brouwer A E，Mariotti I，Ommeren J N V，“The Firm Relocation Decision： An Empirical Investigation”， in Serie Re？ search Memoranda， 2004， Vol.38， pp.335-347； Savona M.，Schiattarella R，“International Relocation of Production and the Growth of Services： the Case of the ‘Made in Italy’ Industries”， in Post-Print， 2004， Vol.13， No.2， pp.57-76；周偉、郭杰浩：《國際產業轉移、空間溢出與全要素生產率》，《統計與決策》2022年第3期，第113—118頁。

⑥ 劉紅光、劉衛東、劉志高：《區域間產業轉移定量測度研究——基于區域間投入產出表分析》，《中國工業經濟》2011年第6期，第79—88頁。

⑦ Wang C C，Wu A，“Geographical FDI Knowledge Spillover and Innovation of Indigenous Firms in China”， in Internation？ al Business Review， 2016， Vol.25， No.4， pp.895-906； 劉斌、李磊：《貿易開放與性別工資差距》，《經濟學（季刊）》2012年第2期，第429—460頁。

⑧ Tuan C， Ng L F Y，“FDI Inflows and Growth of Private Business in China”， in Journal of Entrepreneurship Research，2006， Vol.1， No.1， pp.101-132.

⑨ 劉振中、嚴慧珍：《四次國際產業大轉移的主要特征及啟示》，《宏觀經濟管理》2022年第8期，第72—81頁。

⑩ Dunning J H，“Explaining the International Direct Investment Position of Countries： Towards a Dynamic or Developmen？ tal Approach”， in Review of World Economics， 1981， Vol.117， No.1， pp.30-64.

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12 寇明龍、孫慧、門柯平：《國際產業轉移對中國制造業GVC地位的影響研究》，《國際商務（對外經濟貿易大學學報）》2023年第3期，第1—20頁。

① 朱小玉、滕陽川、施文凱等：《新一輪國際產業轉移驅動因素影響研究——基于人工成本、稅費成本與其他因素的比較分析》，《國際稅收》2024年第10期，第54—63頁。

② 數據來源：《2023年度中國對外直接投資統計公報》。

③ 數據來源：《中國外資統計公報2024》。

④ 呂越、王者、于喆寧：《全面認識產業轉移的新特征新模式——基于開放視角下的事實與分析》，《南方經濟》2024年第9期，第117—134頁。

⑤ 數據來源：國家統計局。2023年美元兌人民幣平均匯率為7.0467。

⑥ 嚴兵、程敏：《外商撤資、產業關聯與企業出口質量》，《中國工業經濟》2022年第6期，第79—97頁。

⑦ 楊皓森：《中國制造業轉移態勢分析——基于全球產業大數據》，《經濟與管理》2024年第6期，第39—46頁。

① 數據來源：國家統計局。

② 撤資率為外商投資企業撤出數量與當期外商投資企業總數的比值。

③ 葛順奇、李三川、羅偉：《貿易脫鉤、關稅沖擊與外商撤資》，《國際貿易問題》2024年第3期，第50—68頁。

④ 李玉梅、王園園、胡可可：《外商投資撤資回流的趨向與對策》，《國際貿易》2020年第6期，第63—71頁。

⑤ 劉志彪：《產業鏈安全：內在邏輯、實踐挑戰與戰略取向》，《清華金融評論》2022年第10期，第45—47頁。

① 數據來源：《發揮好東部地區挑大梁作用》，《經濟日報》2024年10月24日，第5版。

② 王金營、史曉倩：《中國區域產業轉移中人口規模的回旋作用》，《人口與經濟》2024年第6期，第54—68頁。

③ 數據來源：《2023年度中國對外直接投資統計公報》。

④ 數據來源：2008年至2023年的《中國對外直接投資統計公報》。

⑤ 數據來源：《共建“一帶一路”：構建人類命運共同體的重大實踐》白皮書。

⑥ 數據來源：《2023年度中國對外直接投資統計公報》。

⑦ 根據《2023年度中國對外直接投資統計公報》，2023年末，批發和零售業、制造業、租賃和商務服務業的境外企業總計2.9萬家，占境外企業數量的比重為59.9%。其中，批發和零售業約為1.3萬家，占比27.6%；制造業9300余家，占比19.3%；租賃和商務服務業約為6200家，占比12.9%。

① 數據來源：中華人民共和國海關總署。

② 李曉華、李雯軒：《改革開放40年中國制造業競爭優勢的轉變》，《東南學術》2018年第5期，第92—103頁。

③ 數據來源：中華人民共和國海關總署。

④ 楊皓森：《中國制造業轉移態勢分析——基于全球產業大數據》，《經濟與管理》2024年第6期，第39—46頁。

⑤ 袁志剛、張南、葛勁峰：《全球化變局下中國的產業轉移和產業升級：2000—2022年》，《學術月刊》2024年第9期，第39—52頁。

⑥ 趙婷、江飛濤：《我國傳統勞動密集型制造業發展前景分析及政策建議》，《中國發展觀察》2022年第11期，第114—117頁。

⑦ 數據來源：2017年至2023年的《中國外商投資報告》。

⑧ 數據來源：日經中文網，https：//cn.nikkei.com/china/ceconomy/56545-2024-08-29-05-00-00.html。

⑨ 史瑞禎、桑百川：《美國在華制造業投資的趨勢研判及對策分析》，《國際貿易》2022年第2期，第22—31頁。

① 李曉華、李雯軒：《改革開放40年中國制造業競爭優勢的轉變》，《東南學術》2018年第5期，第92—103頁。

② 以1978年為基期。

③ 以1978年為基期。

④ 數據來源：國家統計局。

⑤ 數據來源：人社通，https：//m12333.cn/policy/shanghai.aspx？tag=322p=2。

⑥ 數據來源：國家統計局。

⑦ 數據來源：越南中國商會，http：//www.vietchina.org/ynzx/5052.html。

⑧ 數據來源：Trading Economics，https：//zh.tradingeconomics.com/vietnam/wages。

① 數據來源：《排污費征收標準管理辦法》，https：//www.envsc.cn/details/index/914。

② 數據來源：《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》（發改價格[2014]2008號），http：//politics.people.com.cn/ n/2014/0905/c70731-25613070.html。

③ 王艷艷、蔡鐘文、羅麗婷等：《環境規制成本如何影響污染企業綠色轉型升級？——基于技術學習和吸收的視角》，《財務研究》2024年第4期，第11—25頁。

④ 陳春明、霍亞馨、谷君：《不同污染程度制造業的空間分布特征與轉移趨勢》，《經濟問題》2020年第1期，第64—69頁。

⑤ 戴嶸、曹建華：《碳排放規制、國際產業轉移與污染避難所效應——基于45個發達及發展中國家面板數據的經驗研究》，《經濟問題探索》2015年第11期，第145—151頁。

⑥ 王正毅：《地緣政治競爭為何復興？》，《國際政治研究》2023年第6期，第11—29+5頁。

⑦ 竺波亮：《地緣政治競爭和全球價值鏈》，《國際政治研究》2024年第3期，第58—73+6頁。

① 李巍、許悅：《地緣政治回歸與國際產業地理變遷——以蘋果公司的供應鏈戰略調整為例》，《世界經濟與政治》2024年第1期，第71—107+173—174頁。

② 《美國通過2021戰略競爭法案，從各個方面打壓中國》，搜狐網，https：//www.sohu.com/a/463753042_120722989。

③ 劉瑩、彭思儀：《產業鏈大逆流：中國經濟面臨的外遷危機與技術困境》，改革網，2024年2月21日，http：//www.chin？ areform.net/plus/view.php？aid=43314。

④ Gereffi G，“What Does the COVID-19 Pandemic Teach us About Global Value Chains？ The Case of Medical Sup？ plies”， in Journal of International Business Policy， 2020， Vol.3， No.3， pp.287—301.

⑤ 蘇慶義、桂子豪：《中國會否喪失世界工廠地位？——國際產業轉移新趨勢與中國的政策選擇》，中國社會科學院世界經濟與政治研究所網，2024年6月11日，http：//iwep.cssn.cn/xscg/xscg_sp/202406/t20240611_5758052.shtml。

① 數據來源：劉瑩、彭思儀：《產業鏈大逆流：中國經濟面臨的外遷危機與技術困境》，改革網，2024年2月21日，http：//www.chinareform.net/plus/view.php？aid=43314。

② 數據來源：陳新光：《加大基礎研究投入，為躋身世界科學強國奠定堅實基礎》，中國日報網，2023年4月27日，https：//column.chinadaily.com.cn/a/202304/27/WS6449dd1aa310537989371df6.html。

③ 劉志彪：《全國統一大市場》，《經濟研究》2022年第5期，第13—22頁。

④ 沈坤榮、周鈴鈴：《以量質協調發展促進高質量充分就業研究》，《經濟縱橫》2023年第10期，第41—52頁。

⑤ 劉江寧、陳貞吉：《以高水平對外開放促進全國統一大市場建設的歷史邏輯和重點任務》，《改革》2023年第4期，第99—110頁。

⑥ 劉志彪、孔令池：《從分割走向整合：推進國內統一大市場建設的阻力與對策》，《中國工業經濟》2021年第8期，第20—36頁。

① 武亮、周丹、肖漢杰：《中美數字貿易競爭力比較分析及中國的對策》，《價格月刊》2024年第8期，第88—94頁。

② 錢學鋒、裴婷：《從供給到需求：貿易理論研究的新轉向》，《世界經濟》2022年第8期，第3—29頁。

① 房朔楊：《區域物流產業集群發展對物流效率的影響研究》，《工業技術經濟》2024年第9期，第154—160頁。

[責任編輯 求實]

China’s International Industrial Transfer and Industrial Upgrading： Driving Factors and Policy Choice

ZHANG Guang-ting， GUO Sheng-tie

Abstract： International industrial transfer is an important mechanism for emerging economies can integrate into the global value chain and promote domestic industrial upgrading. This article identifies a dual pattern of both active and passive transfers with significant regional and sector differences， by examining the current state of China’s international industrial transfer. Such transfer is driven by both economic and political forces， with cost-driven active transfer of some industries due to changes in comparative advantages under the domi？ nance of economic laws， and politically-driven passive transfer of some industries due to geopolitical influ？ ences under the dominance of governmental behaviour. To effectively address challenges such as escalating global trade barriers， insufficient support for industrial and technological innovation， and stagnation in the domestic unified market， it is suggested to strengthen the formulation of global trade rules and institutional frameworks， optimize the layout of domestic and international industrial and supply chains， promote valuechain-driven cross-regional industrial cluster development， and foster comprehensive， industrializationoriented innovation across the entire value chain. These measures will drive China’s industrial upgrading and support its advancement to higher tiers within the global value chain.

Key words： International industrial transfer， industrial upgrading， driving factors， policy choices