政策風險化解與地方混改企業政企關系的差異化

內容提要 黨的十八大以來，國企混合所有制改革有序推進，國家在不同混改企業中扮演了不同角色，國家與不同混改企業的關系是否存在差異以及為何存在差異成為重要的研究議題。不僅不同的行業市場競爭度與企業產權結構會導致國家與混改企業關系的差異，而且，在行業市場競爭度和企業產權結構相同的情況下，國家與地方混改企業的關系仍然存在不同類型，即間接市場調節型和直接市場調節型。在間接市場調節下，國家借助強制度嵌入對混改企業施加影響，建立起對混改企業的直接領導和管理；在直接市場調節下，國家對混改企業層層授權，實施“差異化管控”，讓民營資本在治理權力結構和日常經營活動中有更大的自主權。這兩種不同的類型并非根源于市場化環境或者地方政府的政策偏好，而是國企集團面臨的政策風險差異所致。當國企集團能夠有效化解混改政策風險時，它更傾向于采用直接市場調節型關系模式，激發混改企業市場活力；反之，當國企集團無法有效化解混改政策風險時，它更傾向于采用間接市場調節型關系模式，強化對混改企業的管控。通過有效的制度安排化解政策風險對于混合所有制改革的有序推進具有重要意義。

關鍵詞 政企關系 混合所有制改革 混合所有制企業 國企改革

黃冬婭，中山大學政治與公共事務管理學院教授

孟凱旋，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生

本文為國家社會科學基金重大項目“優化民營經濟發展環境、構建親清政商關系研究”（21ZDA041）的階段性成果。

黨的十八大以來，隨著國企混合所有制改革的不斷深化，混合所有制企業（下稱“混改企業”）成為重要的市場主體。在此背景下，充分市場競爭行業的混改尤為引人注目，既存在民營企業主動吸納國有資本“戴帽”入股的混改形式，也存在國有資本因“紓困”或“增鏈補鏈”入股民營企業的混改形式。在這些混改企業中，國家需要扮演的角色更加復雜。一方面，激發民營資本積極性和提升混改企業效率需要國家充分放權；另一方面，在民營資本掌握生產技術和核心團隊的情況下，實現國有資本保值增值則需要國家加強對于混改企業的監管[1]。那么，國家與混改企業的關系究竟如何？

基于定性比較案例，本文聚焦國家與地方混改企業關系的差異性及其解釋。與已有研究關注產權結構以及行業市場競爭度的影響不同，本文討論在充分市場競爭行業和相同產權結構下不同混改企業的政企關系為何仍存在差異，揭示這種差異及其根源將有助于厘清對國家與混改企業關系的理解，深化國家權力在混改企業中運作的相關研究。

一、文獻綜述和研究方法

黨的十八大以來，在市場化和資本化的混合所有制改革下，國家與國企的傳統關系如何演進？對此，已有研究形成了不同的判斷。第一種觀點認為，國家通過市場化和行政化兩種方式加強了對混改企業的主導。一方面，國家通過市場機制鞏固了其作為股東在混改企業中的影響力[2]。作為一種市場化機制，國家在混改企業中的股東角色重塑了國家、民營資本與國有資本的關系[3]。即便在持股比例較低的情況下，國家也能通過間接途徑影響控股權或通過與其他股東達成協議對混改企業施加有效影響[4]，正如有研究指出的，絕對控股還是相對控股，并非決定國家在公司治理中居于絕對控制還是相對控制地位的標準和關鍵。在一定程度上，國有大股東的控制能力具備“控制剛性”[5]。另一方面，國家還能通過行政方式加強對混改企業的主導。已有研究認為，組織嵌入、領導小組等方式都可以保障市場化下國有資本對于民營資本的引導，混改是國家權力進入市場的一種方式[6]。

第二種觀點認為，混改會放大國企“代理人問題”和“民營資本控制”問題，削弱國家在混改企業中的影響。一方面，國家與混改企業之間存在多重委托代理關系，這不僅加劇了代理人問題，還可能擴大國企原有的道德風險和所有者缺位問題[7]。另一方面，混改企業中的內部人控制問題也更加凸顯：民營資本投資者可能與國有資本的代理人建立互惠關系，聯合其他股東削弱國有股東影響力，侵蝕國有股東利益，并最終掌握混改企業的控制權，進而影響國有資本的積累和控制力[8]。這種民營參股股東與國有控股股東之間的控制權爭奪被認為是市場化的必然結果[9]。

如果國家在不同混改企業中扮演的角色存在差異，那么，何種因素導致這種差異？第一，市場因素。已有研究認為，國家與混改企業關系的差異部分來源于不同行業的市場競爭度差異。在市場競爭壁壘高的行業，國家在混改企業中的角色與在傳統國企中的角色沒有明顯區別。反之，在充分市場競爭的行業，國家傾向于弱化對混改企業的主導，推動混改企業適應市場競爭[1]。此外，股權性質、持股者數量、股權比例以及董事會設計等制度安排也常常被看作導致國家與混改企業關系差異的關鍵因素[2]。民營資本與國有資本的股權競爭會對混改企業的控制權產生重要影響[3]。第二，國家權力結構因素。有研究者認為，市場競爭度和股權結構固然重要，而監管部門和地方政府也有重要話語權[4]。在關系到國家安全和國民經濟命脈的行業，國家的監管力度更強，監管部門對股權改革的模式更具決定性影響。比如，鐵道部就主導了鐵路行業的國企改革[5]，電力行業的部門博弈也對電力改革產生了重要影響[6]。地方政府在國企改革中也扮演了重要角色。有研究者發現，地方政府會根據其目標來決定對混改企業是否進行重組合并、上市抑或減持[7]；越有助于政府實現政治目標的企業，地方政府越不會推動其改制[8]；越無助于地方競爭力提升的國企，地方政府越可能推動其民營化[9]；地方政府放權與否直接影響民營資本是否有機會獲得更高持股比例[10]。

這些研究無疑為理解國家與混改企業的關系提供了參考。然而，現實中也可以觀察到，在相同行業壁壘和市場競爭度的情況下，同一個地方政府和部門推動的混合所有制改革中，國家與不同混改企業的關系仍然存在差異。那么，為何會出現這種差異？

本文通過對M市兩個混改企業的比較研究，探討國家與地方混改企業關系的差異及其邏輯。在混改過程中，國家權力往往不僅以國資委和地方政府的形式，還以國企集團的形式，來影響地方混改企業的制度框架和實際運作，本文將這些關系作為混改企業的政企關系，它們都體現了國家權力如何進入市場并塑造混改企業。在經驗案例選擇上，第一，關于M市的選擇。截至2023年1月，M市市屬混改企業數量占市屬國企總數的一半，其收入占市屬國企總收入的三分之二。這表明M市的混改企業數量多、實力強，是研究地方混改企業的合適地區。第二，關于混改企業的選擇。本文選擇M市A企業和B企業作為研究案例，基于以下兩點考慮：一方面，兩家企業具有共性。兩個企業都是國資相對控股企業，且都處于充分競爭行業。2020年，KH集團以國資入股民資的方式成立A企業，主要從事環保領域的土壤治理業務。同年，JF集團以國資入股民資的方式成立B企業，主要從事建筑行業腳手架的租售。另一方面，兩家企業存在差異。A企業是間接市場調節型關系的代表，而B企業是直接市場調節型關系的代表，這為本文分析國家與混改企業關系差異性提供了合適的機會。第三，關于資料的收集和處理。2023年5月至2024年5月，通過對M市國資委、入股混改企業的國有企業集團公司（下稱“國企集團”）以及相關混改企業的訪談，課題組收集了大量公開的研究資料。本文對訪談資料標注了訪談者的職務，同時，以FT與訪談日期組合的方式標注訪談時間。

二、國家與地方混改企業關系的兩種類型

在本文的案例中，兩家混改企業都屬于國資相對控股企業，且都處于充分競爭的行業，但國家之手調節兩家混改企業的方式存在差異，形成了間接市場調節型與直接市場調節型兩種類型。

1.間接市場調節型

A企業是間接市場調節型的典型代表。在間接市場調節型關系下，國家對混改企業采取強制度嵌入，且通過強化對混改企業的管控應對民營資本及其代理人挑戰。由此，國家在混改企業的主導角色得以維系。

（1）強制度嵌入間接市場調節下，國家對混改企業采取強制度嵌入，具體表現在：國有股東在企業內部治理機制中占據主導地位；通過紀律監督和專項審計確保國家及地方的監管要求得到落實；國企集團按照管理下屬企業的方式對混改企業進行管理，混改企業日常經營缺乏獨立性。

第一，強制度嵌入體現在國有股東在混改企業內部治理結構中的主導性。根據健全現代企業制度的要求，混改企業須把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，充分發揮黨組織把方向、管大局、保落實的作用。這項制度的建立以及國資控股地位，確保了國資在企業內部決策中的權威性和主導地位。在A企業的合作協議中，盡管KH集團與民營股東達成共識，暫不成立黨委會，僅設立黨支部，但是A企業的黨支部仍在政治引領、紀律監督和反腐中發揮了作用。

在股東會、董事會和經理層中，國有股東占據決策權優勢。從股權結構來看，A企業的核心股東主要是國有股東與民營股東。其中，M市市屬一級企業K集團全資控股的KH集團（市屬二級企業）持有約45%的股份，民營股東約占31%，兩家咨詢公司約占11%，個人投資者以及省科學院約占13%的股份。在董事會中，國有股東和民營股東各三名董事，科學院一名董事，外部董事三名。并且，國有股東擁有一票否決權，體現了其在企業中的絕對影響力。企業的日常事務由五人組成的經理層負責，其中四人來自國有股東，一人來自民營股東。這種安排進一步鞏固了國有股東在企業管理中的主導地位。

第二，強制度嵌入還體現為混改企業嚴格的紀律監督和審計監督。A企業專門成立了風控部門，以配合和執行各項專項審計。風控審計深入參與企業運營日常流程，進一步強化了各項制度的執行力度。民營股東認為，這種制度嵌入和審計給企業帶來了不小的負擔。A企業董事會秘書介紹道：“民營股東并不理解這些流程和制度，對于紀檢、風控審計和日常流程中的審批，民營股東頗有微詞。2021年和2022年的審計相當頻繁，涉及的內容包括業務招待（審計）、紀律審計、專項審計、環保審計、混改企業專項審計和公司領導離任審計等內容，黨務工作不僅要求更高，審計也更頻繁?！保‵T20230526）

第三，強制度嵌入導致混改企業的日常經營缺乏獨立性。KH集團對企業的各項制度和業務流程進行統一管理，并在關鍵事項上實施分級審核。這種管理方式確保了混改企業在重大決策上依賴上級國企集團的指導和批準。經過兩年的混改，A企業建立了多達七八十項內部制度，并與KH集團的管理系統實現了對接，大量事項都必須提交集團審核。A企業的各項決策不僅需要獲得內部董事會和經理層的批準，還必須按照分級審核的原則提交至國企集團審核，只有在獲得批準后才能執行。正如A企業董事會秘書所說的：“我們企業需要進入董事會的重大事項包括金額在20萬至50萬的融資和貸款、超過300萬的固定資產采購等，所有進入董事會的事項都需要上報集團審批。”（FT20230526）

（2）強制度嵌入下的挑戰在間接市場調節下，國企集團不僅通過強制度嵌入掌握混改企業的治理權，也通過強化對混改企業日常的管控應對民營資本及其代理人的挑戰。

第一，通過強化國企集團管控應對民營資本業務權挑戰。由于A企業是國資入股民資形成的混改企業，其業務發展主要依賴民營股東的技術和業務網絡，而非國企集團的行業和資金優勢。這意味著民營資本掌握了A企業的業務權，然而，國有股東通過確保其在混改企業中的主導地位來應對這種業務權挑戰。比如，自混改以來，民營股東對KH集團定下的業績增長目標和業績分紅方案不滿。正如A企業的董事會秘書所描述的：“民營股東對國有股東的不滿日增，認為預算目標太難完成了，企業發展需要分階段推進，一直高速增長具有難度?！保‵T20230526）另外，盡管業績有所增長，KH集團并未根據業績的上漲提供相應的分紅，甚至為了平衡集團內其他企業的薪資總額，KH集團只批準了A企業九成的薪資額度。這一舉動引發了A企業非國有股東的聯合反對，但并未能改變最終結果。

第二，通過強化國企集團管控應對代理人問題。國有股東代表（代理人）雖然在混改企業擔任董事會和經理層的重要職務，但他們沒有行政級別，屬于任期制和契約制人員。KH集團對其進行績效考核，如不符合集團要求，可以隨時解約。正如A企業的董事會秘書所說的：“績效考核的主要內容是經營指標和各項工作指標。得分低于70分的管理層將做降級，甚至辭退處理，得分高于80分的管理層才能繼續留任。管理層的收入也與績效考核成績掛鉤，日常僅發放總收入的四成，其余六成在年底根據績效考核成績進行發放?！保‵T20230526）

2.直接市場調節型

不同于間接市場調節型，直接市場調節型表現為較大的放權和較少的管理。B企業便是直接市場調節的典型代表。直接市場調節以弱制度嵌入為特征，并主要通過市場機制來應對民營資本及其代理人的挑戰。

（1）弱制度嵌入直接市場調節型關系的調節方式體現在弱制度嵌入，即混改企業內部治理權分散，股權結構、董事會和管理層中民資有較大的話語權；企業日常經營具有相對獨立性，混改企業在人事、財務和日常事務管理上享有較大的自主權。

第一，弱制度嵌入體現在企業內部治理權力的分散。在股權結構方面，B企業共有六名股東，除國有股東J集團（M市市屬一級企業）控股的JF集團（市屬二級企業），其他五名股東包括一名民營股東、一家基金投資者和三名管理層成員。其中，JF集團持有約48%的股份，民營股東占股約36%，基金公司占股約14%，三名管理層合計持有約2%的股份。三名管理層成員都來自民營股東，雖然每名持股不超過1%，但這一安排增強了管理層的影響力。董事會方面，在B企業的七名董事會成員中，有四名由國有股東提名，這使得國有股東在董事會中擁有較高的話語權。但是，國有股東在董事會沒有一票否決權，而且保留了原民營股東的管理層持股制度。管理層方面，B企業的經理層與董事會成員之間僅有一人重復，這進一步體現了內部治理機制的市場化?？梢哉f，B企業的董事會、股東會和經營層這樣的設置有利于進行差異化分工。

第二，弱制度嵌入還表現在企業日常經營決策的相對獨立性。B企業擁有獨立的規章制度和決策議事規則，并未完全納入JF集團的統一管理，而是實行層層分權授權。在經營決策事項上，對國資監管沒有明確規定的事項，根據明確的權責清單和董事會章程進行逐級分權、審批和決策。B企業董事長介紹道：“對于董事會和經理層之間的分工，我們是能授權就授權，不僅包括日常的經營，還包括資產變賣和貸款，這些都不能控死，而需要分級、分類、分額度的授權?！保‵T20240426）同時，與A企業的薪資總額限制不同，B企業在薪酬權限上也享有較高的自主權，高管薪酬發放的比例更為市場化，即日常發放五成，剩余五成根據績效情況在年底發放。JF集團主要通過派駐財務總監來監督和管理高管薪資。正如B企業總經辦主任指出的：“2022年底，大部分員工獲得了績效獎金外的超額獎勵，其中，有員工獲得了一輛汽車。而且，我們在用工方面還采取末位淘汰機制，這些完全符合市場化用工的標準。”（FT20230517）

（2）弱制度嵌入下的挑戰與更依賴強制度嵌入和各種制度約束的間接市場調節不同，直接市場調節主要依賴市場規則的運作應對民營資本及其代理人挑戰。

第一，通過市場機制應對民營資本的業務權挑戰。一方面，通過民營股東和管理層的持股來保障國資增長，使民營資本的利益與國有股東的利益高度一致。正如B企業董事長所說的：“我們的管理層有持股，特別是總經理作為民營股東的代表有（超過）30%的股權，民營股東的利益與公司有高度捆綁。混改企業有個痛點，就是國有股東對混改企業的人員不是很尊重，也存在不信任的情況。現在，審計很多，不信任讓雙方更好合作的基礎就大打折扣。事實上，很多民營企業家也有情懷，我們就在做企業文化，目標是把B企業打造為行業第一，并最終上市。”（FT20240426）另一方面，通過參與核心業務環節確保對業務過程的有效監管。與A企業相似，B企業的民營股東掌握著核心業務技術與市場。JF集團基于業務監管角度和民營股東達成一致，通過庫存管理和定期盤點固定資產管理業務過程。

第二，通過市場機制應對代理人挑戰。盡管JF集團派出了國有股東代表，對其進行績效考核并擁有任免權，但是，在直接市場調節下，民營股東也有途徑監督和反饋代理人的表現。在B企業，民營股東有權對國有股東代表進行考核評分，并將其作為國有股東代表任職考核參考依據；當國有股東代表過度干預企業經營和發展時，民營股東可以投訴并監督其行為，甚至可以建議更換人員。B企業的總經理對此有明確的論述：“B企業原董事長（國有股東代表）不懂戰略，當市場有變動、預算需要重新修訂時，原董事長就不同意，拖著不審批，還會因為項目價格低于預期就選擇不批。說白了，就是怕擔責任。后面，我作為民營股東代表就找一級集團去投訴。最終，B企業原董事長被更換?，F在的董事長，我們搭班子就還挺好。我們作為民營股東有權給董事長打分，董事長就該管的管，也不能想管什么就管什么。”（FT20240531）

三、政策風險與混改企業政企關系類型

可以看到，兩家案例企業處于充分市場競爭的行業，都屬于國資入股民資的混改模式。那么，為什么國家與地方混改企業的關系存在間接市場調節和直接市場調節的差異？通過兩個案例的比較研究發現，作為混改具體執行者的國企集團直接面對混改的政策風險。當政策風險能夠得以化解時，國企集團選擇授權給混改企業，通過弱制度嵌入形成直接市場調節型關系；相反，國企集團如果面臨難以化解的政策風險時，就會強化對混改企業的管控，形成強制度嵌入的間接市場調節型關系。

1.市場條件與地方制度環境

在解釋國家與混改企業關系的差異時，已有研究往往認為市場競爭條件和地方政府角色是影響混改企業模式的關鍵因素。但是，A企業與B企業的市場條件及所處的地方制度環境高度相似，所以，市場競爭條件和地方政府角色并不能夠解釋為何出現間接市場調節和直接市場調節兩種模式。

第一，相似的市場條件。首先，市場競爭環境。本文所選的兩家企業都處于充分市場競爭行業，不屬于有行業壁壘的公共服務行業，并且都位列細分產業領域前五名，業務遍布全國。同時，在推動市場競爭領域的混改時，M市主要采取由國資入股民資的混改模式，兩家企業均屬于這種情況。其次，企業規模。A企業注冊資金約為1.8億，B企業注冊資金約為5.8億。兩家企業都在2020年完成混改，現有員工人數均在百人左右。盡管兩家企業的注冊資本有所差異，但在員工人數以及營業額方面，差異并不顯著。最后，企業產權結構。兩個企業均屬于國資相對控股的類型，且產權結構多元化。因此，可以說，市場因素并不是導致這兩種政企關系差異的主要原因。

第二，相似的地方制度環境。在A企業和B企業的混改過程中，地方政府扮演了相同的角色，即挑選混改合作方以及形塑混改企業的基本制度框架。其一，地方政府需要挑選混改合作方。在由國資入股民資的混改企業中，地方政府遴選合作方主要考慮兩點：合作方的經濟實力是否可以促進國有資本增值保值，合作方的業務和技術是否可以促進產業升級。以B企業為例，正如JF集團投資部人員所說的：“對于我們JF集團來說，我們主要考慮要圍繞我們主業相關的配套業務才會去投資進行混改?，F在，B企業所處的行業算是新型材料行業，這個行業的企業比較分散，技術要求比較高。2021年，國家出臺了相關新型材料標準，就有B企業的參與，它還是比較具有技術優勢的。”（FT20230517）其二，地方政府形塑混改企業的基本制度框架。首先，在股權結構上，M市要求國資必須控股混改企業。截至2023年初，M市的混改企業中，國有資本絕對控股的接近40%，相對控股的超60%。同時，要求以新設企業而非增資擴股為主的方式進行混改，這種方式有助于避免原有企業的債務與貸款風險轉移至混改企業。其次，M市還要求混改企業落實現代企業制度。M市混改企業普遍建立了董事會和股東會，超過六成的混改企業落實了“三重一大”和議事規則前置。同時，超過半數混改企業建立了黨組織并落實了黨建入章。雙向交叉任職和一肩挑的情況在有條件的混改企業中得到施行。最后，M市明確了國資委對混改企業的監管范圍。2020年以來，M市陸續發布了《關于以管資本為主推進職能轉變工作的意見》和《M市市屬混合所有制企業監督管理暫行辦法》，進一步明確了國資委監管的具體內容，明確了取消審批事項、下放事項和授權事項[1]。

地方政府雖然主導了混改企業的基本制度和監管框架，但是并未直接決定混改企業內部治理結構與分工。在混改層級上，混改主要涉及市屬二級、三級企業。除上市公司，大部分混改企業都是由市屬二級企業投資成立。因此，在國資管理體系中，這些混改企業屬于三級企業。在這種情況下，正如M市國資委規劃部負責人所言：“實際上，地方國資委主要與一級集團產生直接交集，當然也會與混改企業產生交集。但從監管的角度來講，地方國資委主要監管和考核一級企業，對混改企業沒有進行直接監管考核。我們更關注監管清單內的事項，監管主要通過各種考核指標實施，而混改企業內部的具體事項基本不管。”（FT20230510）因此，A企業和B企業的差異并不是由地方政府決定。

2.政策風險與政企關系差異

市場條件和地方制度環境都難以解釋兩家混改企業的差異，不同的政策風險是國家與兩家混改企業關系差異形成的關鍵原因：國企集團如果面臨較低的政策風險，會選擇下放更多權力給混改企業，形成直接市場調節模式；反之，國企集團如果面臨較高政策風險，就會通過強制度嵌入加強對混改企業的管控，形成間接市場調節模式。

（1）混改中的政策風險在混改過程中，國企集團不僅需要考慮包括國有資本的增值保值、產業發展和政治任務在內的各種收益，還需要考慮混改帶來的各種政策風險。

第一，國企集團推動混改面臨政策風險。目前，有大量相關法律和監管條款涉及國有資產流失防控問題，包括產權轉讓、資產轉讓、爭議處理以及出讓資產的流程等內容。在推動混改實施落地的過程中，國有資產流失的政策風險涉及股權轉讓審計、隱藏收益、擔保借貸、關聯交易和債務隱藏等被認定為侵占國有資產的行為。M市國資委規劃部人員表示：“在實際運作中，最大的爭議是混改是否造成國有資產流失，這個爭議真的可以說是剪不斷理還亂。為了避免引起國有資產流失的爭議，大家對混改都比較謹慎?！保‵T20231016）特別是國企集團負責設計混改企業的各項審批制度和權限，審批權限要不要下放給混改企業以及如何下放，都會關涉可能的國有資產流失責任；貫穿混改全過程的審查和審計對行政和財務的合法、合規提出了更嚴格的要求，進一步強化了國企集團需要面對的這種政策風險。

第二，差異化管控強化了混改政策風險。2020年，M市人民政府提出，對不再絕對控股的混合所有制企業，根據法律法規和公司章程建立更加靈活高效的差異化管控制度。但是，具體差異化管控如何落地、如何放權、哪些內容可以進行放權，政策并沒有明確的規定。地方政府和國企集團也都處于探索之中，存在不敢授權、授權有限及授權不夠動態化的問題。在缺乏完善風控機制的情況下，企業自主決策風險和經營風險將會提升。特別是部分國資監管規定明確了差異化管控的實施范圍和禁止事項，部分實踐操作存在突破規定的風險[1]。M市國資委規劃部人員這樣描述差異化管控：“對于我們市來說，差異化管控還是處于探索階段，我們也只是搞了一些試點。畢竟對于這個政策，國家并沒有明確怎么做，只是提出把差異化做起來，這樣才能提升和激發混改企業的活力，做到國資和民資相互賦能。”（FT20240923）在沒有明確的執行依據的情況下，如果因實施差異化管控而發生國有資產流失、內部人控制、流程審計不規范和業績下滑等問題，都會使國企集團面臨更大的政策風險。

（2）政策風險化解與兩種混改企業關系在這種背景下，對于國企集團而言，如果政策風險無法化解，它們就會選擇間接市場調節的強制度嵌入模式，如果政策風險能夠得到有效化解，則會選擇直接市場調節的弱制度嵌入模式。因此，在面臨政策風險時，KH集團和JF集團作出了不同的選擇。

第一，KH集團無法化解政策風險。A企業的混改選擇了間接市場調節模式，主要在于KH集團公司無法有效化解探索差異化管控的政策風險。首先，對于KH集團來說，直接市場調節型的混改屬于差異化管控的探索，制度創新的政策風險高。KH集團的資產總量和混改企業數量都居于M市前列，它期待A企業能成為有制度依據的“科改示范企業”或“雙百企業”，沒有動力摸索和創新差異化管控，因為“缺乏與混改相配套的審計、紀檢等制度協同推進，缺少有效的容錯機制，在此情況下，降低了管理者推進改革的積極性及主動性，較大程度上降低了混改工作及差異化管控推進的動力”[2]。其次，KH集團與A企業的民營股東在合作過程中發生過多次糾紛，雙方未能建立起更高效順暢的合作模式，這使得探索新的制度創新風險更高。最后，當按照合作協議完成混改后，A企業民營股東因為業績要求和薪酬問題多次提出調整混改企業的內部治理權限，但一直沒有提出明確可行的差異化管控方案來破解民營股東的監管難題。在這種情況下，KH集團更傾向于通過強制度嵌入的間接市場調節模式強化國有股東在混改企業的主導角色，以此規避政策風險。

第二，JF集團能夠有效化解政策風險。JF集團對B企業實施差異化管控是因為能夠做到對政策風險的有效化解。首先，JF集團與B企業民營股東的長期合作使雙方建立了信任基礎。JF集團的總經理介紹道：“從股權結構來看，相對控股可以實現差異管理。如果不實施差異化管控，決策效率會非常低下。我們與民營股東合作了好幾年了，彼此建立了信任，他們的聲譽也很好，民營股東和國有股東（的合作）是雙向選擇的過程，雙方是建立在資源、融資能力、平等基礎上的合作”（FT20240426）。其次，JF集團認為B企業的差異化管控有可行的方案。因為B企業業務中最大的風險是固定資產的管理、貸款和關聯交易。在雙方看來，這些問題都可以在差異化管控框架下明確核查和考核方法。B企業的民營股東代表出任企業的總經理，他介紹說：“雙方需要信任才能合作好，我們邀請JF集團財務、大股東、董事、監事參與B企業的季度庫存盤點，這是股東對B企業經營情況了解最直接的方式。J集團也曾對我們開展多次審計，B企業沒有任何違規問題?！保‵T20240531）最后，B企業的差異化管控方案獲得了B企業董事會的支持，隨后，獲得了JF集團和再上一級J集團黨委會的批準，最終向M市國資委申請審批相關方案。另外，JF集團和B企業都計劃將B企業的差異化管控打造為M市混改企業的典型案例。

四、結論與討論

在混合所有制改革中，國家與混改企業的關系處于調整之中。不同研究者對于混改企業中國家的角色具有不同的判斷。有的強調國家對于混改企業的主導，有的認為混改削弱了國家的主導能力。與聚焦混改企業的產權結構差異不同，基于兩個國資入股民資的混改案例，本文剖析國家與混改企業的不同關系，即國家對混改企業的不同調節方式，揭示和解釋混改企業關系的差異性及其成因。

第一，國家與地方混改企業關系的差異化。與已有研究爭論國家權力在混改企業中被強化或者削弱不同，本文發現，即便在相同的充分市場競爭領域，在同一地方政府設計的制度環境下，并且都是國資相對控股下，國家與地方混改企業仍存在不同的關系。兩種關系的差異體現在國家對混改企業調節方式的差異。在間接市場調節下，國家通過強制度嵌入將混改企業納入國企集團的治理結構之中，作為下屬企業進行管理；國家通過強化對于混改企業的管控應對民營資本及其代理人的挑戰，限制其在業務權限和人事權限方面的自主性。在直接市場調節下，國家通過弱制度嵌入影響混改企業治理，企業內部治理權力分散，企業日常經營具有相對獨立性，國企集團對其實施差異化管控；國家更傾向用市場化方式處理民營資本及其代理人問題，混改企業在人事、財務和日常事務管理上享有較大的自主權。

第二，國家與地方混改企業關系差異的解釋。已有研究強調競爭性和非競爭性行業下混改企業與國家關系會產生差異，也有研究者認為，地方政府和職能部門不同的目標、立場和利益會影響政企關系。本研究的兩個案例都處于充分市場競爭行業，且地方政府和職能部門設計的制度環境和目標一致。本文發現，在地方追求國資積累與產業升級的過程中，國企集團面臨的政策風險差異是造成國家與混改企業關系差異的關鍵因素。與已有研究往往將企業視為受市場或國家影響的客體而缺乏對企業自主性的關注不同[1]，在本文的混改企業案例中，地方國企集團扮演了重要角色，它們面對政策風險時存在差異化選擇?；旌纤兄聘母锩鎸匈Y產流失的巨大政策風險，當國企集團不能夠化解這種政策風險時，其往往選擇對混改企業實施強制度嵌入，并形成如國家與國企的傳統關系一樣的間接市場調節型關系；而當國企集團能與民營股東達成足夠的信任合作，有足夠的監控能力監督混改企業的業務運作，擁有上級國企集團和地方政府的支持時，它就有能力化解這種政策風險，才可能選擇對混改企業進行弱制度嵌入，嘗試“差異化管控”，進而形成與國家與國企的傳統關系差異較大的直接市場調節型關系。

對國家與地方混改企業關系及其差異的解釋，有利于深化對國家與市場關系的理解。即便在本文所討論的國資進入民資的混改案例中，混改也并非單純的國家權力對市場的回歸或延伸。國家與不同混改企業的多種關系反映了如何有效化解政策風險是影響混合所有制改革的重要因素。依靠間接市場調節還是通過直接市場調節來化解政策風險，對是否能夠激活混改企業市場活力且實現國有資產保值增值，具有重要意義。當然，對于非充分競爭市場以及民資入股國資的混改企業，其政企關系的形態及差異化，需要在以后的研究中進一步深入探討。

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〔責任編輯：史拴拴〕