分階式縱向干預：上級政府在平臺化協作演化中的動態機制

內容提要 平臺化協作憑借數字技術優勢，成為應對復雜社會問題的重要治理模式，并在不斷演化以適應快速變化的社會環境。在這一過程中，縱向干預扮演著至關重要的角色，其通過促進不同層級和部門之間的協調與合作，提高治理效能。然而，既有研究多集中關注縱向干預在平臺化協作啟動階段的作用，忽視了其在協作演化不同階段的策略變化。為此，通過對A省反詐一體化平臺的縱向個案分析，提煉出“分階式縱向干預”的理論概念，以闡明上級政府在平臺化協作演化中的動態適應性和作用機制。首先，縱向干預并非一成不變，而是基于協作階段和治理情境的變化而調整；其次，平臺化協作前期、中期和后期面臨的問題也不同，縱向干預策略從政策引導和資源配置轉向高層協調和技術整合再轉向法律保障和績效考核；最后，分階式縱向干預由平臺化協作演化所需的治理情境形塑，表明縱向干預不僅是單向“權力—執行”過程，更是協作平臺與上級政府“反饋—回應”的雙向過程。上述發現為理解技術驅動下的協作治理提供了新的理論框架，也為上級政府在不同階段有效推動平臺化協作提供了政策啟示。

關鍵詞 電詐治理 平臺化協作 數字技術 分階式縱向干預

甘甜，博士，對外經濟貿易大學政府管理學院講師

趙蕓（通信作者），博士，中國信息通信研究院安全所助理研究員

本文為國家社會科學基金青年項目“綜合行政執法改革背景下基層政府條塊協同體制機制創新研究”（23CZZ032）的階段性成果。

一、問題提出與理論基礎

近年來，數字技術的快速發展催生了平臺化協作這一新型治理形式，它是指以數字平臺作為基礎架構，協調不同組織、部門間的目標追求、信息流動、資源共享與任務分配，從而形成的一種高效的跨領域協作機制[1]。平臺化協作不僅具備高效、靈活的特征，還具有資源整合、信息互通的優勢，在應對電詐犯罪等復雜社會問題時展現了顯著優勢。

通常，平臺化協作被視為政府基于數字社會形成的治理策略創新，并通過數字平臺推動協作發展，以增強協作的適應性，因此它必須不斷演化來應對復雜的治理情境。然而，持續演化也意味著平臺化協作本身面臨不穩定的風險，甚至有研究認為平臺的形成和多元治理主體的接入并不必然帶來協作治理和價值共創的理想效果[1]。可見，如何確保平臺化協作的演化在穩定的前提下靈活應對棘手難題成為重要的研究議題。

平臺化協作的演化是一個復雜的動態過程，主要涉及三個階段。首先是治理模塊的形成階段。治理模塊指的是借助標準化接口獲取、激活更多資源并形成治理的執行單元。平臺化協作可能包括若干治理模塊，各個模塊獨立發揮各自功能而不改變平臺整體結構，且平臺中的治理模塊可以添加、合并或修改，以實現特定治理目標[2]。治理模塊的可重組性使得平臺化協作能夠根據情境變化而調整組織和技術安排。其次是系統架構的運行階段，它標志著平臺化協作進入運行階段。治理模塊的運行和調試在平臺的系統架構中完成。同時，系統架構也為技術、人員、組織的聚集和連接[3]以及多重協作網絡的形成提供技術支撐。系統架構還允許新的組織進入，通過擴大參與范圍增強協作的適應性[4]，并隨時間推移促成“多對多”的協作關系和復雜的協作網絡。因此，系統架構通常被視為促進不同技能、資源、知識或需求互動、匹配的界面，而平臺化協作的穩定性和可持續性源于系統架構的支持。最后是平臺制度化調適階段。平臺化協作的目的是利用技術優勢發揮聚合等功能，延續了平臺的發展特性。平臺是一個“力量倍增器”，能夠幫助公共部門調動資源，促進資源共享或重組，適應新的任務環境，從而擴大公共問題解決的范圍。平臺化協作能夠將參與機會擴展到外部參與者，驅動和適應用戶網絡與活動的擴展，促進組織間的依賴和互惠關系，培育更深入、更廣泛的協作，在新的機遇或挑戰出現時幫助生成或重組項目和網絡。因此，通過技術和組織持續互動實現平臺化協作的演化，是其區別于其他平臺治理的鮮明特征。

與此同時，不少研究者從協作治理的視角討論平臺化協作，將其視為協作治理與數字技術相結合的新形態，因而從協作的“前期啟動—中期發展—后期鞏固”來理解其演化過程。在協作的前期啟動階段，技術平臺通過打破信息壁壘，快速整合跨部門、跨層級的資源，推動協作機制的建立[5]。此時，外部力量的政策支持和資源投入通常起到關鍵的推動作用。在中期發展階段，協作主體之間的利益沖突和權責不清成為影響協作持續及生效的重要因素。同時，如果協作主體難以應對外部變化，協作機制的適應性不足也會導致其無法有效匹配任務情境，影響協作效果[6]。到后期鞏固階段，平臺化協作面臨的挑戰主要是如何長期維持協作機制的規范性和穩定性。在這一階段，協作主體之間可能會因為目標的調整、外部環境的變化等，逐漸失去對協作機制的依賴，削弱協作的可持續性[1]。因此，制度化不僅需要通過法規和規范確保協作行為的長期性，還需要不斷調整制度以適應新的外部環境和治理需求。

可見，技術平臺雖為平臺化協作的啟動提供了支持，但僅依靠技術本身難以應對協作過程中復雜的利益博弈、環境變化等挑戰。有研究開始注意到技術之外的要素——縱向干預對平臺化協作的影響[2]，尤其是上級政府或領導權威在持續協調利益相關者中的重要作用。

上級政府實施縱向干預的形式較為多元，主要包括：借助行政命令直接召集不同的參與者；通過授權提供啟動條件促成協作；直接提供知識、技術、資金等，促進利益相關者相互學習，激勵相互依賴的協作關系并促進價值共創[3]。這種干預通常被視為自上而下的權力行使過程，強調政策的強制性和資源分配的重要性。縱向干預在協作的啟動階段至關重要，尤其是在協作主體缺乏自發協作動機的情況下，縱向干預能夠利用外部壓力推動多方協作機制形成[4]。然而，現有研究大多集中在初期干預，忽略了縱向干預在協作持續演化中的作用。此外，這些研究往往將干預過程視為一次性行為，強調協作成功啟動后須及時撤出，避免抑制橫向自主協作[5]，忽視了協作過程中動態調整和靈活應對的需求。對此，新近研究開始注意到協作對縱向干預的階段性需求，指出協作是一個動態和復雜的多主體互動過程，不僅在前期啟動階段需要外在力量的促發，還需要在中期持續階段和后期鞏固階段通過權威型、激勵型、信息型等不同干預策略的組合，緩解協作治理中的協調、背信、分配等問題[6]。只是這些研究把縱向干預視為在時間上均質且不變的力量，需要時介入，不需要時撤出，忽略了其本身的動態適應特性。

事實上，平臺化協作中的縱向干預具有不同于傳統協作模式的顯著特點，特別是在其依賴技術平臺支持的情況下，縱向干預更加具有階段性和動態適應性。相較于傳統的科層治理模式，平臺化協作中的縱向干預能夠通過信息反饋和數據分析機制，更加靈活地進行干預調整，促成多方主體間形成交互協作關系[7]。而這種動態適應性意味著此時的縱向干預不僅是權力的單向施加，更是一種動態調整過程。既然平臺化協作演化存在“治理模塊的形成—系統架構的運行—平臺制度化調適”三個階段，對應著協作治理的“前期啟動—中期發展—后期鞏固”三個經典環節，那么縱向干預如何在平臺化協作的不同階段發揮作用，以及這一過程如何促進治理效能的提升，是一個值得深入探討的重要問題。

從實踐層面來看，電詐作為當今社會最為嚴重的公共安全問題之一，其技術化、隱蔽化、跨境化的特點使得單一部門的傳統治理模式難以應對。在這種情境下，平臺化協作成為應對電詐問題的有效解決方案。為應對這一挑戰，中央和地方政府推出了基于數字技術的反詐一體化平臺，通過整合公安、金融、通信和互聯網等多領域資源，形成電詐治理的平臺化協作模式。A省的反詐一體化平臺是這一模式的代表，通過不同階段的縱向干預，推動不同部門之間的協作，提升了整體的治理效能。這一案例為我們理解縱向干預在平臺化協作演化中的作用機制提供了重要窗口。對此，本研究提出如下研究問題：第一，縱向干預在平臺化協作不同發展階段的方式和特點是什么？其作用機制是什么？第二，如何通過縱向干預促進平臺化協作在復雜治理情境中動態調整與演化？通過個案解剖，本研究提出“分階式縱向干預”的理論概念，發現縱向干預不僅在協作啟動期發揮關鍵作用，還基于復雜的治理情境，通過數字平臺與協作主體交互確定不同階段的干預策略，以此適應協作過程的不斷變化，從而推動平臺化協作可持續運作。

二、研究方法、資料來源和案例背景

1.研究方法和資料來源

考慮到縱向干預下的平臺化協作演化是正在發生和仍在變化的現象，尚未形成成熟的理論假說，也缺乏定量數據供假設檢驗，案例研究作為合適早期探索階段的研究工具，著重回答過程性問題，以期實現知識生產的目標[1]。A省反詐一體化平臺作為我國反詐領域率先運行的跨部門、跨行業協作平臺，展現了平臺化協作模式的典型特征。因此，該案例為探討縱向干預在平臺化協作中的作用提供了可能。同時，選擇縱向個案研究，是基于A省反詐一體化平臺的代表性及其在不同發展階段表現了對縱向干預的不同需求。該平臺的運行經歷了從初期政策推動、資源整合到中后期制度化的演化過程，恰好反映了縱向干預在平臺化協作中的多階段作用。同時，平臺的實踐與政策目標高度一致，具有典型的縱向干預特征，為理論建構提供了重要的實證支持。

本研究結合多種數據收集方法提高研究質量。研究團隊自2020年起通過深度訪談、研討會等方式持續跟蹤平臺建設和運行；于2021年3月至10月和2022年7月至10月在A省反詐中心參與工作，熟悉反詐一體化平臺建立、發展等階段，對平臺化協作的運行機理、遇到的問題及縱向干預推動平臺化協作的歷程具有整體性認識。這一工作經歷也幫助團隊成員與反詐工作人員建立了良好的非正式溝通關系，為開展深度的個案研究提供了資料和場景介入的便利。研究主要通過參與式觀察、關鍵人物訪談、檔案文件獲取研究資料，還通過新聞報道等進一步拓展信息源并進行輔助對比，利用多樣化的資料來源進行三角驗證以保證資料的可信度。

2.案例背景

A省是全國最早推行數字政府建設的省份之一。憑借數字政府基礎設施、治理理念等優勢，在電詐問題日益突出的情況下，A省率先探索平臺化協作模式，并最早建成反詐一體化平臺。同時，A省平臺化協作也是全國較為成功的反詐治理模式之一，2021年A省的經驗得到公安部打擊治理電信網絡詐騙犯罪領導小組高度肯定，領導小組要求各省借鑒學習A省依托平臺形成的全省統一接警、警企聯動處置經驗[2]。

作為全國首個依托數字平臺實現跨部門、跨行業協作的電詐綜合治理平臺，A省反詐一體化平臺是在高度重視該項工作的A省政府和擁有優勢治理資源的公安部門共同推動下構建的，總體上分為三個階段逐步推進：第一階段，平臺進入建設初期，主要由上級政府通過政策引導和資源配置推動形成協作機制；第二階段，平臺運行進入深化期，技術平臺的運用和多方利益主體之間的協作互動逐漸加強；第三階段，平臺進入制度化階段，通過法規和制度建設鞏固了協作成果，推動了反詐治理的規范化運作。一開始，上級政府的注意力分配和強勢治理主體的直接推動，以及新興、定制技術的引入，并沒有如期發揮積極作用。相反，反詐一體化平臺在每個發展階段都遭遇了較多挑戰，平臺運行在緩解既有問題的同時又出現了新的協作難題。可以說，平臺化協作不斷發展的過程就是問題不斷暴露的過程。平臺化協作的治理目標、治理主體、協作規模和治理內容等在整個協作歷程中隨著縱向干預措施的不同而持續調整，從而展現不斷拓寬和深化的特征。

A省反詐一體化平臺的發展過程不僅展示了平臺化協作應對復雜治理問題的潛力，也為探討縱向干預在平臺化協作演化中的作用提供了典型案例。其縱向干預方式的演化，特別是在不同階段的政策調整和資源配置，直接影響了平臺協作機制的深化與鞏固，為本研究提供了豐富的實踐素材。

三、縱向干預下A省平臺化協作的演化邏輯

A省反詐一體化平臺的建設歷程展示了平臺化協作在復雜治理任務中的演化邏輯。在反詐這一極具挑戰性的治理情境中，平臺化協作并非一蹴而就，而是經過了治理模塊的初步建立、系統架構的逐步完善和制度化鞏固三個主要階段，對應著協作的“前期啟動—中期發展—后期鞏固”三個經典環節。每個階段都呈現不同的縱向干預，包括政策引導、資源配置、技術支撐、制度建設等方式，其推動了平臺化協作的不斷演化；同時，上級政府還通過持續調整與反饋機制確保了平臺化協作的長期可持續性和動態適應性。

1.治理模塊的形成：政策引導與資源配置

在平臺化協作的初期階段（2010—2015年），A省政府面臨著如何推動跨部門協作來應對電詐犯罪這一復雜社會問題的重大挑戰。電詐犯罪的跨部門、跨領域特性，導致傳統的單部門治理模式在應對這種新興犯罪時明顯失效，因而要求公安、金融、通信等多方主體緊密協作。正如一位反詐民警所言：“電詐犯罪的核心問題在于資金流動極其迅速，我們的查控操作需要依賴銀行的配合，而銀行常常因為系統復雜和內部流程（較長），導致響應時間過長，很多時候涉詐資金早已轉移，錯失凍結時機。”（訪談資料：2020ABLZL[1]）為打破這一局限，A省政府通過政策引導和資源配置兩項核心縱向干預措施，推動了治理模塊的初步形成，進而奠定了反詐一體化平臺協作的基礎。

首先，政策引導在啟動協作方面起到了關鍵作用。A省通過發布一系列政策文件，明確了反詐治理作為全省重點任務的戰略地位，并通過聯席會議制度推動各部門之間的協作。通過這一制度，各相關部門，尤其是公安、金融和通信等部門定期召開會議，討論電詐犯罪的治理對策，并逐步確立跨部門協作框架[2]。這些政策不僅為反詐治理提供了方向性指引，還細化了各部門的權責分工。例如，針對電詐犯罪中的資金流動問題，A省公安廳聯合人民銀行A省分行及多家商業銀行，建立了“涉詐資金凍結查控機制”。這一機制利用涉詐資金需要在金融系統流轉一段時間、電詐犯罪反應時間短等特點，通過公安提出查詢需求，銀行協助開展凍結查控的方式嘗試在案件發生過程中凍結資金、阻斷犯罪并挽回損失。上述政策明確了跨部門協作的流程和操作規范，有效推動了治理模塊的初步形成。盡管政策引導在設立協作框架上取得了初步成效，但協作過程中也暴露了一些現實問題。例如，各部門之間的協作并不總是順暢。銀行和公安部門在資金凍結操作中的配合效率時常受到銀行內部流程和權限設置不明的影響，導致資金凍結不及時。公安民警抱怨“銀行（工作人員）會以‘下班了’‘沒有權限’為理由不予配合或拖延時間，但我們也不知道他（銀行工作人員）到底有哪些權限”（訪談資料：2020ABLWD）。對此，銀行工作人員也有自己的顧慮，提出“我們有保護客戶權益和隱私的責任，我們愿意配合反詐，但哪些數據可以給，怎么給，缺乏具體的操作標準，配合的內容、邊界在哪里我們也還在探索”（訪談資料：2022GBLYB）。這種跨部門溝通和執行上的不協調，成為早期協作中的一大難題。這些問題表明，單靠政策引導還不足以確保平臺化協作的高效運作，還需要進一步的資源支持來增強協作能力。

為克服政策引導中的不足，A省政府加大了資源配置力度，通過技術設備的投入和信息系統的對接提升協作效率。A省撥款支持公安、銀行等部門建設信息共享平臺，實現了對涉詐資金的實時凍結與監控。這種技術資源的投入顯著提升了電詐案件處理的效率，幫助公安部門快速獲取涉詐賬戶信息并及時處置。同時，跨部門工作小組也得到了政府的人員支持，各部門的專家通過培訓和定期協作演練，提升了協作流程的規范性和相關人員的應急處理能力（訪談資料：2020ABLZL）。

盡管政策引導和資源配置推動了協作網絡的初步形成，但依然存在諸多問題。例如，銀行系統復雜且權限不明，導致資金凍結的響應效率還不夠理想。此外，跨部門協作缺乏明確的法律約束，執行效果有時受到制約（訪談資料：2020GBLYB）。這些問題表明，雖然早期的政策和資源投入取得了一定成效，但要實現平臺化協作的長期高效運作，還需要動態調整縱向干預的形式和力度。

2.系統架構的運行：高層協調與技術整合

在平臺化協作深化階段（2016—2020年），A省政府通過高層協調和技術整合兩大縱向干預措施，進一步推動了跨部門協作的標準化和系統化。這一時期的治理重點不再是初步的政策引導，而是通過自上而下的協調機制和現代化技術手段實現協作的深化與優化。

首先，高層協調在這一階段發揮了至關重要的作用。隨著反詐工作的深入，A省政府意識到反詐協作是一項系統工程，“僅憑公安一家做不到也治不好，反詐（治理）最終還是要靠黨委政府來推動”（訪談資料：2020ATWD），各部門之間的協作變得愈發復雜且涉及多方利益。為了確保各部門能夠在統一框架下高效協作，2016年A省委政法委書記組織召開電信網絡新型犯罪工作調研會，明確了“反詐（治理）不是公安廳的事，是省委政法工作會議上確定下來的重點內容，要從這個角度理解（反詐）。這個工作各個部門都必須支持，都應該全力以赴，不能拖后腿”[1]。這次會議確定了A省反詐治理專題工作提級由省委政法委組織推動，將反詐治理工作辦公室設在省公安廳。與初期的政策推動不同，這一協調機制不限于制定策略，還深入到協作的具體執行中，“通過聯席會議的機制，各部門得以在資源調配、職責分配和任務執行方面達成一致，形成了多方聯動的工作模式”（訪談資料：2020ATLD）。

這種高層協調有效解決了早期跨部門協作中的分工不明、行動遲緩等問題。通過聯席會議制度，省領導可以及時協調各部門的行動，確保反詐工作的響應速度和行動一致性。例如，在電詐案件的應對過程中，公安、銀行、通信等部門之間的溝通頻率明顯增加，案件處理效率也隨之提高。各部門的任務分配和行動目標得到了明確和細化，使得協作的方向更加統一。這種自上而下的高層協調不僅提高了反詐工作的執行力，也使得協作的各個環節變得更加緊密。盡管如此，高層協調還是依賴上級政府的推動，部分部門在遇到問題時仍依賴上級協調，導致自主協作的動力不足。此外，銀行在應對涉詐資金凍結任務時，由于法律責任不明確，仍存在響應遲緩的情況，影響了協作效果（訪談資料：2020ABWT）。這種短期內依靠高層推動的模式，難以保持長期高效運行。

同時，技術整合作為另一種關鍵縱向干預方式，大幅提升了跨部門協作效率。2016—2020年，A省金融、通信、互聯網等領域分別建立了應對電信網絡新型犯罪的專業化治理系統。為了應對電詐犯罪技術水平的不斷提升，2020年A省將反詐協作技術化、系統化的需求與推進數字政府建設結合起來，明確了建立“反詐一體化平臺”的目標。A省委政法委書記指出：“（平臺建設）項目要立刻啟動，不能等，仗要開始打了，武器還沒準備怎么行？”[1]在A省政府的制度、組織和資金支持下，公安廳聯合大數據局以及其他聯席會議成員單位，開始整合電詐領域的協作機制、技術系統，搭建“反詐一體化平臺”，并將平臺作為反詐協作數據共享、資源交換、組織互動和技術創新的主要支撐。

至此，反詐一體化平臺真正打開了反詐治理的局面，技術的整合極大地提升了關鍵問題的協作效能。第一階段始終困擾反詐治理績效的協作時效問題，隨著相關系統接入平臺和數據整合得以解決。警銀協作形成了規范化的響應流程，能夠在24小時內實現自動化止付凍結，為打擊犯罪爭取了時間，實現了在案件發生階段遏制犯罪、挽回損失的目標。

在此基礎上，平臺運行為治理主體的分工協作提供了互動溝通的空間，平臺化協作大大拓寬了協作治理的組織范疇。公安、銀行、通信、互聯網企業等主要治理主體全部被納入平臺。平臺建設還吸取了警銀協作的治理經驗，根據電詐犯罪的過程性特征，拓展設置了與之相對應的治理模塊，具體包括預警攔截防范、接警處置、案件偵辦、電信網絡風險治理等。平臺的建立完善以模塊增多，覆蓋反詐治理的全過程為標志。

這一階段（2016—2020年）的縱向干預通過高層協調喚起各治理主體的重視，明確反詐是“省委省政府的重點工作”以凝聚共識。同時，省委政法委強力支持下的反詐治理初步建成了平臺并投入使用，形成了系統覆蓋電詐犯罪全過程的協作模式。同時，技術平臺整合后的治理效率得到顯著提升，緊急止付等自動化、流程化操作也降低了協作負擔。至此，平臺化協作取得積極的治理成效，2021年A省電詐案件發案率首次出現環比下降。然而，這一階段的平臺化協作也暴露新的問題，協作模式持續調整的同時電詐犯罪也在加速演化，嚴峻的犯罪形勢導致治理壓力不斷增大。如何快速追蹤電詐犯罪的變化并及時形成與之相適應的治理模式成為反詐治理面臨的持續性挑戰。

3.平臺制度化調適：法律保障與績效考核

進入2021年，隨著電信網絡詐騙技術不斷“升級”，尤其是虛擬幣等新興技術在犯罪中的應用[2]，平臺化協作面臨新的挑戰。盡管此前的高層協調與技術整合提升了平臺的運行效率，反詐一體化平臺已形成多方參與的協作機制，但部門利益分歧和層出不窮的新型犯罪手段要求協作機制進一步調適和優化。為此，平臺化協作的縱向干預逐漸過渡到依托法律保障和績效考核推動協作主體的長期穩定合作，并提升其自主調適能力。

2022年《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》的施行是這一階段的關鍵轉折。該法律為各行業參與者設定了明確的法律責任，劃定通信、金融、互聯網等領域在反詐協作中的責任與分工。據此，A省重新理順了反詐一體化平臺中各部門的職責，有效減少了因責任不明導致的協作推諉現象。例如，銀行和公安部門在凍結涉案資金時，由于缺乏數據共享的權限，曾造成處理延遲的問題。但法律的實施明確了金融機構的協作責任，使得其與公安部門的協作更為順暢，資金凍結和追蹤的速度也明顯提高。正如A省公安部門反詐工作的負責人所述：“這個法一出臺他們（通信、金融、互聯網等相關治理主體）真急了，以前都是我們追著他們要協作。今年，他們主動來找我們……我們做的幾個主要工作就是和他們共同開展風險治理。”（訪談資料：2022ATWD）法律保障的另一重要功能是推動協作機制的持續規范化。例如，在應對虛擬幣詐騙等新型犯罪時，法律要求金融機構和相關技術部門必須共享數據，并在制度框架下履行監管和協作職責。這種約束機制確保了協作主體能夠在應對新型犯罪的過程中保持統一行動，從而提升反詐一體化平臺的整體反應能力。

與此同時，績效考核機制的引入進一步提升了平臺化協作的效能。A省委將反詐治理納入平安建設的績效考核指標體系，對各協作主體進行定期通報和排名[1]。績效考核不僅提升了各部門的積極性，還激發了其在協作中的自主創新能力。例如，通信行業通過與公安、金融部門的合作，開發了靈活的風險監測系統，實現了實時篩查和預警。通信部門負責人表示：“績效考核和激勵機制讓我們更加關注協作的實際成效，而不僅僅是完成任務。通過與公安、銀行的緊密合作，我們不斷優化了通信風險監控系統。”（訪談資料：2020ATGWY）績效考核的激勵效果促使各部門通過自我競爭提升協作效率，并通過排名與考核的方式規范和強化跨部門協作。

這一考核機制不僅通過規范化和透明化的評估體系確保了協作主體的責任感，還使其在法律框架下具備了更強的自主調適能力。各協作主體在平臺技術支持下，能夠根據實際情況進行數據共享和協作創新。通過這一機制，公安、通信和金融部門之間形成了更加緊密的協作，共同開發了更為高效的犯罪監控和預警系統，顯著提升了處理電詐案件的響應速度。

與此同時，在反詐中心主導下，技術平臺開始自主調適和優化。為了應對電詐犯罪手段的不斷演變，尤其是虛擬幣等新興技術在犯罪中的應用，平臺化協作依托技術實現了快速調適。例如，平臺與區塊鏈公司合作，建立了虛擬幣監控系統，能夠實時跟蹤交易動向，確保涉案資金在跨境交易中被識別與追蹤。這種技術手段不僅提升了協作的效率，還拓展了協作網絡主體，吸引了更多領域的專業技術人員參與治理。可以說，協作主體的多樣性進一步保障了反詐治理的長期穩定性。

總體上，隨著平臺調適的深入，上級政府的縱向干預逐漸轉向依賴法律、績效考核等制度化手段，減少了直接干預。正如公安部門反詐負責人指出的那樣：“我們不再需要上級政府頻繁介入，而是通過法律和考核機制，自己開展協作和治理創新。”（訪談資料：2022ATWD）法律框架和績效考核體系為協作提供了自我優化的空間，使各部門能夠根據實際需求，自主調整和改進協作方式。由此，平臺的動態適應性和持續優化保障了反詐工作的長期開展。

四、分階式縱向干預：理論建構與闡釋

回顧A省反詐一體化平臺的發展歷程及各階段的縱向干預策略，本研究提煉出“分階式縱向干預”的概念。該理論概念旨在解釋縱向干預在不同時期如何通過適應性和靈活性推動平臺化協作的演化，尤其是針對協作治理中的復雜情境，縱向干預如何在各個階段與協作策略相匹配，以促成治理效果的最大化。

1.分階式縱向干預：概念與特征

在傳統的協作治理理論中，縱向干預通常指上級政府通過政策、資源等手段介入，推動各級部門或多方主體協作，以實現治理目標的干預方式[2]。通常，縱向干預被視為政府在協作治理中發揮作用的關鍵機制，尤其是在協作動機不足、治理任務復雜的情境下，上級政府的干預能有效推動協作框架的構建和運行[1]。然而，隨著平臺化協作這一新型治理形式的出現，縱向干預的時機和策略不再單一，而是呈現明顯的階段性特征，本研究將其概括為“分階式縱向干預”。

“分階式縱向干預”是指上級政府根據平臺化協作的發展階段、任務需求和外部環境變化，采取差異化的干預策略，逐步推動平臺化協作從初期的構建到運行再到制度化鞏固的過程。與傳統的縱向干預相比，分階式縱向干預強調干預策略的階段性、動態性和適應性，即政府的干預并非一成不變，而是隨著協作任務的變化和治理情境的演變進行調整。

階段性是分階式縱向干預的核心特征。在平臺化協作的不同階段，協作主體的需求和任務會發生顯著變化，上級政府的干預也必須進行相應調整。例如，在協作初期，上級政府的干預主要體現在政策引導和資源支持上，目的是幫助各協作主體建立包含初步協作框架和機制的治理模塊；在協作進入深化階段時，縱向干預更傾向于通過技術整合和制度建設，推動協作的規范化和穩定化。分階式干預的這一特性使得上級政府能夠根據協作進程中的具體需求，有針對性地調整干預手段，確保協作機制在不同時期都能高效運行。

同時，動態性也是分階式縱向干預的重要特征。隨著外部環境的變化（如犯罪手段的進化、技術環境的更新等），平臺化協作的任務和挑戰會發生變化，上級政府的干預策略也會隨之調整。例如，面對電信網絡詐騙的不斷“升級”，尤其是虛擬幣詐騙等新興犯罪形式的出現，A省政府通過法律保障、績效考核等手段，及時調整了干預方式，以確保平臺化協作機制能夠應對新的挑戰。這種動態性使得分階式縱向干預能夠在復雜多變的治理環境中保持靈活性與適應性，從而確保協作機制長期有效。

分階式縱向干預的另一個重要特征是適應性，即干預策略必須與具體的治理情境相適應。例如，A省反詐一體化平臺的建設經歷了多個不同的階段，從初期跨部門協作框架的搭建，到后期通過技術和法律手段深化協作。在這一過程中，政府根據不同階段的治理需求，采取了靈活的干預手段，從最初的政策推動到績效考核機制的引入，每一階段的干預都緊密貼合了平臺化協作的實際需求。

A省電詐治理的平臺化協作經歷了治理模塊的形成、系統架構的運作和平臺制度化調適三個階段，每個階段的縱向干預策略和目標各不相同，反映了上級干預在平臺化協作演化中的特征，也正是分階式縱向干預通過多種具體干預策略推動了平臺化協作的持續演化（見表1）。

總的來說，分階式縱向干預概念的提出，明確了上級政府在協作治理中的角色和作用。與傳統的縱向干預理論不同，它強調政府干預的階段性、動態性和適應性。在平臺化協作中，政府必須根據不同時期的治理需求和情境變化，靈活調整干預手段，以確保協作機制能夠長期有效地運行。

2.分階式縱向干預的形成：治理情境約束下的動態調整

治理情境的變化是推動縱向干預策略動態調整的核心因素。它不僅決定了平臺化協作的需求與目標，也在很大程度上制約了縱向干預的策略。在平臺化協作的不同階段，治理情境的復雜性和多樣性要求上級政府采取靈活且適應性強的策略來應對。這意味著，縱向干預的形成并不是簡單的自上而下過程，而是受具體情境限制并隨情境變化而調整的結果。分階式縱向干預的形成，正是基于不同情境的約束條件，通過階段性調整干預方式，從而實現平臺化協作的不斷演化。

治理情境直接影響縱向干預的強度和手段。在協作初期，由于各部門間協作意識薄弱，信息流通不暢，上級政府往往需要進行較為集中的政策推動和資源支持，以克服協作啟動的阻力。這一階段的情境約束主要體現在協作動力不足、組織協調困難，因此，上級政府通過政策引導和資源配置啟動跨部門協作。在這種情境下，縱向干預不僅是必要的，而且需要發揮主導作用，以確保協作網絡的初步搭建。

隨著平臺化協作的逐步運行，治理情境的變化使得技術整合和信息共享成為核心挑戰。各協作主體在這一階段不僅需要政府的政策支持，更依賴技術平臺的搭建和高效的信息流動來應對跨部門協作的復雜性。因此，縱向干預策略在這一階段表現為通過技術手段強化信息共享，解決數據壁壘等困境。這表明，治理情境的動態變化對縱向干預提出了更高的要求，促使上級政府從單純的政策引導轉向技術整合與協作效率提升的策略。

在平臺化協作進入制度化調適與鞏固階段后，治理情境與前兩個階段迥異。協作主體的自我調適與長效運作成為治理的主要需求，因此，縱向干預的重點轉向法律框架的建立與績效考核機制的完善。此時，治理情境要求上級政府從直接的干預者轉變為制度的制定者與保障者，確保協作機制能夠在法律保障下實現長期穩定。這一階段的縱向干預不再依賴政策推動或技術支持，而是通過法律手段和績效評估制度，確保協作主體能夠自主互動，持續優化整體協作過程。

總的來看，治理情境在分階式縱向干預的形成中發揮關鍵作用。各階段的情境變化不僅影響干預的內容和手段，也塑造了干預的形式和力度。正是這種情境的復雜性，促使上級政府采取了階段性、靈活性和適應性強的干預策略，即分階式縱向干預，最終推動了平臺化協作的不斷演化。在治理實踐中，上級政府的干預方式始終在回應治理情境的約束，即通過對協作機制不同需求的回應，不斷調整干預模式，從而推動協作機制的演化與完善。

五、結論與討論

本研究通過對A省反詐一體化平臺的發展歷程進行深入分析，提出了“分階式縱向干預”這一理論概念，以解釋上級政府在平臺化協作中的動態作用機制。通過分析縱向干預在不同協作階段的表現，本研究揭示了縱向干預并非一成不變，而是隨協作機制的演化與治理情境的變化而調整。具體而言，本研究的主要發現和貢獻可以歸結為以下幾點。

首先，本研究通過提出“分階式縱向干預”，打破了協作治理中關于縱向干預時間均質化的假定。傳統的協作治理研究大多關注橫向協作，預設縱向權力的作用持續且單一[1]，忽視了上級政府在不同治理階段的角色變化與策略調整。本研究通過對縱向干預的階段性劃分，揭示了上級政府與平臺化協作的共演特征。例如，在協作初期，上級主要通過政策引導和資源支持推動治理模塊的形成；在運行階段，則通過高層協調和技術整合來提高系統架構的協作效率，最終通過法律保障和績效考核機制鞏固協作效果。這一理論創新不僅揭示了縱向干預的階段性特征，還說明了其在協作治理中具有動態適應性，深化了對協作治理理論的認識。

其次，治理情境對縱向干預的塑造作用是本研究的重要發現之一。不同于以往對縱向干預單向性的理解[1]，本研究表明，縱向干預策略并非僅由上級政府單方面決定，而是受到協作情境的動態制約和反饋。治理情境隨著平臺化協作階段的演化發生變化，要求上級政府的干預策略必須與之相適應。本研究通過分析平臺化協作的不同階段，揭示了治理情境——協作動機的不足、技術整合的難題、法律保障的需求——如何促使上級政府從政策推動轉向技術支持，再到法律制度化保障的過程。這一發現表明，縱向干預不僅是一種外部力量的介入，更是治理情境與上級政府干預策略互動的結果，展現了協作平臺與上級政府“反饋—回應”的新形態，這為傳統協作治理理論中靜態的“權力—執行”模式提供了新的解釋路徑。

特別需要指出的是，本研究進一步發現協作治理并非天然排斥強制性權力。事實上，縱向干預的有效性和可持續性離不開對不同時間節點干預的強度、范圍、方式、時機等方面的把握。在此意義上，分階式縱向干預并不必然違背協作治理自愿、平等[2]等基本原則。本研究認為“協作治理排斥強制性力量”[3]以及“縱向干預長期難以有效”[4]的經典認識具有絕對化傾向，其實質上是有關治理情境的問題。可以說，當前學界圍繞“縱向干預對平臺化協作是利是弊”的長期爭論恰恰忽視了這類協作不同階段的情境，也正是因為不同學者立足于平臺化協作的某一階段來理解縱向干預的作用，因而容易得出非此即彼的結論。分階式縱向干預強調通過不斷回到情境，匹配治理問題，在恰當的時機采用相應的策略介入平臺化協作，從而提升協作績效。

當然，本研究也存在局限性。首先，研究基于A省反詐一體化平臺的案例，盡管具有一定的代表性，但其結論的普適性仍需通過更多案例進行驗證。不同地區、不同類型的協作平臺可能具有不同的治理情境和權力結構，未來的研究可以通過比較多個案例來進一步檢驗和拓展本研究的理論框架。其次，本研究主要采用了定性分析方法，對分階式縱向干預的具體影響機制缺乏量化驗證，未來的研究可以結合定量分析，進一步探討不同干預策略對協作績效的具體影響。最后，案例推進的時間不夠長，縱向干預與平臺化協作兩種力量的博弈及其相互影響需長期追蹤，畢竟更為深入的現象分析能催生更多的理論關懷和實踐啟示。

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〔責任編輯：史拴拴〕