基本養老服務體系支撐成年監護制度的現實意義和實現路徑

內容提要 基本養老服務體系建設是我國積極應對人口老齡化的重要戰略任務。現有基本養老服務體系亟待強化對失智失能老年人的專門服務。我國現代成年監護以失智失能老年人為目標群體，其立法目的在于尊重老年人自主決定權以及保障老年人發展需求。然而，現有監護制度存在積極職責規定和履職監管制度缺失、消極履行具體職責等問題，無法與老齡化社會耦合。為強化對失能失智老年人的照護，須針對性健全基本養老服務體系的制度設計和功能定位，促進政府、社區、家庭等多元主體的參與和協同。輔助監護制度的效果落實，在法律框架外有效利用存量制度資源擴充監護制度積極內涵，這不僅是建設高質量養老服務網絡的一環，也對響應“積極應對人口老齡化”目標有重要意義。

關鍵詞 基本養老服務體系 監護制度 積極老齡化

梅曉凡，南京大學法學院博士研究生

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革做出系統部署，強調要健全保障和改善民生制度體系，“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制”[1]。截至2024年，我國60歲及以上人口已達到3.1億人，65歲及以上人口已達到2.2億人[2]。隨之而來的是因年老、疾病等而行為能力欠缺的老年人數量日益增長。2024年，中共中央、國務院印發的《關于深化養老服務改革發展的意見》提出加快健全養老服務網絡，優化養老服務供給，強化以失能老年人照護為重點的基本養老服務的總體要求[3]。從功能上看，基本養老服務體系作為社會保障體系的一環，其價值取向在于服務老齡化社會，為老年人提供生活保障。

在理論層面，學界已對基本養老服務體系的生發邏輯[1]、概念內涵[2]和組織架構[3]展開了系統研究。有學者著眼于基本養老服務體系責任主體——社會主體[4]、家庭主體[5]和養老服務機構[6]開展研究。在實踐層面，有學者對基本養老服務體系如何適應各城市的地域性發展進行了研究[7]。在基本養老服務體系的內涵與框架不斷被完善和豐富的過程中，失智失能老年人卻很少進入學者的視野。當前，基本養老服務體系失衡的供給結構無法將社會化養老服務普及至失能失智老年人[8]。成年監護制度以保護失智失能老年人為目的，法學界對成年監護制度的研究主要集中在監護人侵權責任的承擔[9]和意定監護的體系化構建[10]，而對監護人具體職責履行的研究較少。

基本養老服務體系與成年監護制度在實施主體和職責內容方面相互交疊，基本養老服務體系具備支撐成年監護制度的內在邏輯和價值基礎。據此，本文探索深化基本養老服務體系的內涵，強化基本養老服務體系對失智失能老年人的照護作用，輔助實現成年監護制度在頂層設計和實踐時的預設目標，助力響應積極老齡化。

二、成年監護制度的價值與困境

1.成年監護價值取向

在家長制立法的指導下，我國監護制度最初設定的目的是“將作為意思能力弱者的被監護人置于法律的特別保護之下”[11]。相較于因為年齡衰老而身體能力減弱的老年人來說，限制/無民事行為能力人需要監護制度的協助來維持正常生活。從這一角度來看，監護制度最開始的保護作用體現于約束、管理被監護人行為，是一種被動的保護。到20世紀中期，監護制度開始以“正常化、自主決定權”為原則，尊重被監護人的自主決定權和基本自由。各國逐漸對監護制度進行人權模式改革，將“他治為主的保護逐漸轉為自治為主的支援或輔助”[12]。2005年世界衛生大會通過了WHA58.16號決議，要求成員國促進健康老齡化以及積極老齡化，幫助老年人實現所及范圍內最高的健康和幸福標準[13]。

我國傳統的老年人權益保障著眼于經濟受害、機會剝奪、差別對待、生存所必需的衣食住保障不足等基本方面，而現代成年監護制度轉向對被監護人自我決定權的尊重，力求維系被監護人生活的正常化，鼓勵其正常參與社會。《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）明確規定成年人監護人履職時，“應當最大程度地尊重被監護人的真實意愿，保障并協助被監護人實施與其智力、精神健康狀況相適應的民事法律行為”。這體現了對被監護人真實意愿和發展需求的尊重，意味著監護人對被監護人自治權的干涉應控制在最低限度，要求監護人保留被監護人的日常生活自主權[1]。對老年人權益保障已經從滿足必要性、緊急性和相當性的“消極防御保護”擴張到追求尊重和自我實現的“積極輔助”[2]。

2.成年監護制度的價值實現困境

成年監護制度以尊重被監護人的自我決定權以及正常化生活為導向。當前，在規范層面，法律規定的職責內容沒有對各責任主體積極履職起到足夠的規范和激勵作用；在實踐層面，各社會主體與家庭監護人缺乏積極的履職意愿。

（1）法定職責的消極防御屬性

現有法律法規對監護人職責的列舉主要是對老年人的財產和人身等基本權益的保障。《民法典》第34條規定了監護人的職責主要有“代理被監護人實施民事法律行為，保護被監護人的人身權利、財產權利以及其他合法權益等”。被監護制度覆蓋的老年人也有參與多元化社會生活的需求。對他們而言，特定的行為需要得到監護人的輔助和代理才能實施。而《民法典》架構的成年監護制度“以法律行為為對象、以交易安全為目的”，沒有對老年人所需的其他社會活動落實具體的法條保障。第34條前半規定的“代理被監護人實施民事法律行為”側重補充被監護人民事法律行為的效力。此規定規范“作為民事交易主體意義上的‘人’，而非有身心需求的具體的‘人’”，由此維持交易安全和秩序以及“財產流轉的整體穩定性”[3]。第34條后半規定的“保護合法權益”偏向在被監護人受到財產侵害，或者因自然原因出現健康問題時采取補救措施，幫助被監護人回到未受侵害的狀態，抑或保護權益免受他人不法侵害，這是消極且被動的職責。而“照顧被監護人的生活”職責的履行，只是保障基本的生存權，沒有對更高層級的履行義務作出具體規定。《中華人民共和國老年人權益保障法》（下文簡稱《老年人權益保障法》）雖然規定了對老年人權益的積極保護職責，但其適用取決于監護人的個體理解，對具體職責的列舉缺乏人文關懷以及對被監護人精神發展需求的保障。

在監護制度向社會法路徑轉向的背景下，公力對監護的參與是保障老年人權益的重要支柱[4]。參與監護的各方面、保障老年人更深層的精神需求應是政府部門和基層群眾性自治組織的工作追求。盡管《民法典》《老年人權益保障法》對老年人精神需求的關注作了相關規定，但偏于原則性。政府機關和居委會、村委會等自治組織在現代監護制度體系中主要發揮消極保護的作用。《民法典》具體列舉了居委會、村委會和民政部門的職責，這些主體在現有監護制度體系中扮演選任/撤銷監護人、臨時監護、補位監護的角色。政府和基層群眾性自治組織的職責更多體現在爭議發生時定分止爭、在侵害發生時及時止損，相較于積極輔助，其更多起“兜底”作用[5]。社會主體履職方式仍較為單一。

（2）監護人履職監督制度的闕如

監護人負有依法代理被監護人實施民事法律行為、保障其財產權利的職責，也因此獲得處分被監護人財產的權利。被監護人是無民事行為能力人或限制民事行為能力人，本身失能失智或有其他殘疾，無法完全自主地維護自身權益，這會引發監護權的濫用。如，擅自處分被監護人住房并侵吞所得款，將被監護人的現金存款挪作己用，等等。

根據現有法律，監護人侵犯被監護人權益的后果一為承擔相應法律責任，二為被撤銷監護人資格。《民法典》第34條對監護人侵犯被監護人權益的規定沒有創設新的罰則，而是規定在監護人的行為構成犯罪、侵權、違約時適用對應刑法、民法條款，監護人沒有因違反監護義務而被課以更多的責罰。監護事務涉及身上監護和財產監護，履職過程具有隱蔽性，因此“意定監護人實施機會主義行為的概率就會大大增加”，執行監護事務時存在道德風險[1]。這種風險在意定監護和法定監護中都存在。

有關監護監督制度的闕如以及他國監護監督制度的分析，學界已展開了充分的討論。有些大陸法系國家規定了選任監護監督人的制度。中國現有監護制度體系沒有設定專門的監護人監督制度。居委會、村委會、醫療機構、殘疾人聯合會、依法設立的老年人組織、民政部門等組織在監護人嚴重損害被監護人合法權益、導致被監護人處于危困狀態時，可以向法院申請撤銷監護人資格。這是《民法典》監督并制約監護人的一種方式。但這種監督僅在被監護人權益受到嚴重損害、處于危困狀態時才能使用，沒有事先預防的功能，制止侵害行為的及時性有限，無法為被監護人提供“及時、周延的法律保護”[2]。從法院判決中可以看到一些由其他有監護資格的個人進行監護監督的嘗試。如在趙甲、趙乙、趙丙申請指定監護人糾紛案中，法院判決指定監護人趙甲每月應向其他監護人公示上月度財產管理及人身監護情況[3]。由有資格的監護人監督財產和人身監護情況固然可以促進親族間的信任關系，在減少國家干預的情況下達到監督目的，但是這種手段存在以下問題：①在個案中指定的行為責任缺少普遍適用性；②原子化家庭不一定存在多名有監護資格的人，這使相互監督缺少可實施性。

（3）責任主體履職意愿的消極

監護人消極性一種表現為拒絕承擔金錢給付義務，甚至拒絕履行監護職責；另一種表現為疏于親自進行人身監護和關懷。這大多發生于監護人為被監護人子女時，此時監護人同時需要對被監護人履行贍養義務。子女的贍養義務廣泛包括經濟給付、人身照料和精神慰藉。在贍養糾紛中，法院往往會判決子女看望以及電話問候年老父母，這體現了子女在精神慰藉供養方面的不足。

被監護人住所地的居委會、村委會或民政部門具有指定監護的職能。但在實踐中，居委會依賴法院的指定和判決，不愿自行作出同意決定，如朝陽區人民法院審理的張某指定監護案[4]。此案中居委會將指定監護的責任推給法院，而居委會變成程序的執行者。限于社區和民政部門工作中的輿論風險、道德風險和工作能力制約，社區和民政部門對撤銷監護資格的職責履行往往堅持“不得已而為之原則”[5]，對被監護人的救濟缺少及時性。

社區在提供基本養老服務時也會出現服務意識欠缺、有效供給面積狹窄、服務種類單一等問題[6]。這一現象的成因是社會形態在向個體主義轉型的過程中[7]，傳統家庭中的利他傾向不斷減弱。現代個人對社會評價的追求使他們將更多時間和精力用于追求外顯的事業成就[8]。隨著人口流動性的加劇，多代同堂的家庭結構已被原子化家庭所取代[9]。一方面，代際居住距離的延長、“分居型家庭養老”情況的增多使老年人對養老服務的“易獲得性降低”[1]；另一方面，成年子女對家庭的重視轉移到對生活資料的積累上，家庭的空巢化必然帶來家庭監護資源的短缺，“依靠代際團結和代際間情感認可而產生的直系紐帶關系被淡化”，傳統家庭提供的養老保障功能因易獲得性降低、子女生活重心轉移而式微[2]。

社區責任承擔的消極性可以歸結為文化背景因素和結構性因素。成年監護制度從設置之初就傾向“親屬自治、家庭責任”，導致社區和民政部門對監護制度的能動意識不足[3]。在結構性因素方面，居委會和村委會等社區機構并非全職工作，其工作不僅缺少專業性條件支撐，還缺少財政上的支持[4]。最后，居委會、村委會、民政部門和有關組織都被認定為責任主體，在更詳細的具體規定厘清多方的權責界限之前，實踐過程中難免出現相互推諉或權責沖突的情況。村居兩委、民政部門等監督監護人的主要手段——撤銷監護人資格因而成為“沉睡的制度”[5]。

三、基本養老服務體系支撐成年監護制度的現實意義

1.基本養老服務體系的戰略思考和現存挑戰

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2023年印發的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》指出，“基本養老服務是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務，包括物質幫助、照護服務、關愛服務等內容”[6]。積極應對人口老齡化已在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中被確認為國家戰略[7]，要求我們“以全生命周期、全人群的戰略思維做好基本養老服務的制度設計和政策優化”[8]。

《關于深化養老服務改革發展的意見》提出要強化以失能老年人照護為重點的基本養老服務，但目前的基本養老服務體系在服務對象、服務內容、服務主體和服務規范等方面仍無法滿足失智失能老年人的需求。在服務對象方面，考慮到限制/無民事行為能力人行為能力和抗風險能力的特殊性，須專門以失智失能老年人為對象制定政策規范。在服務內容方面，現有規劃多著眼狹窄和被動的社會福利與服務給付，如《關于推進基本養老服務體系建設的意見》中的《國家基本養老服務清單》列舉了16個服務項目，對經認定生活不能自理的老年人和特殊困難老年人等特殊群體提供物質幫助和照護服務[9]。要擴大服務內容的內涵，對協助失智失能老年人社會參與、精神發展等人權保障付諸更多關注。這類群體需要更加專業化的養老服務，他們面臨的緊迫困難須重點攻破、加強供給[10]。在服務主體方面，要聯動更多社會主體參與養老保障體系構建。我國對人口老齡化的應對已經形成政府、社會、家庭多方參與的結構[1]，但在具體實踐過程中，各主體的責任邊界不夠明晰，這導致主體履職積極性欠缺、履職質量不足等問題[2]。家庭和社會也未能構建貫通協調的共同供給形態。

2.基本養老服務體系與成年監護制度銜接的可行性

（1）價值取向的銜接

基本養老服務體系的“基本”意味著“對象的普遍性、內容的基礎性、水平的基準性”。基本養老服務的基本性質不同于針對困難群體的最低限度兜底保障，也不同于鼓勵實現高層次發展的發展性保障。基本養老服務體系的服務內容應根據不同地區的經濟發展水平提供多層次的養老服務。基本養老服務制度不僅應以滿足老年人生存需求為目標，還應著眼提升老年人生活質量，滿足其“作為一種生命存在及社會存在所具備的基本的生存性與發展性需求”[3]。現代成年監護立法的價值取向在于尊重被監護人的意思表示，保障被監護人積極發展的權利。在功能上，成年監護立法支持監護人對被監護人真實意愿和發展需求的尊重。支撐成年監護制度對失智失能老年人精神需求的滿足和社會參與的實現應是基本養老服務的功能之一。

（2）職責主體的重合

斯賓塞認為幸福是人體各種機能都得到滿足，這種機能的滿足產生于對它的運用。個人為了獲得幸福，需要按照發展比例使用自身所有機能，而國家則要為此對社會環境作出理想安排[4]。為接近“最大幸福”標準，不僅個人需要通過主觀能動性的發揮運用自身機能，國家也要創造便于發揮個人機能的環境，協助失智失能老年人最大限度運用個人機能。基本養老服務制度應以政府為主導進行統籌規劃，同時調動市場、社會、家庭等主體協同發揮能動性。中共中央、國務院于2019年印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》提出養老服務應“以居家為基礎、社區為依托”[5]。村居兩委雖然是自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，但它們也應在政府的指導、支持和幫助下負責維護居民的合法權益，做好優撫救濟工作[6]。在家庭提供養老撫幼的傳統功能磨損的背景下[7]，不能一味強調由家庭進行養老給付，而要推行社會化養老服務，使家庭的給付責任趨于適度[8]。不僅要激勵監護人高質量履職，還要充分運用存量社區資源對老年人監護提供雙重保障。在養老服務由剩余型福利向制度型福利轉型的過程中，多元主體的協同在基本養老服務體系中不僅是可行的，還是必然的[9]。

成年監護制度的義務主體有監護人和國家機關等。“中國的監護問題被安頓在以‘家’為中心的社會生活場域……這種規范與‘家’在中國民事社會秩序建構中的地位基本匹配。”[10]對民事行為能力欠缺者的主要照護責任自然落在與其有親緣關系的家庭成員上。但是對失能失智老年人的照護責任也屬于社會各主體。《老年人權益保障法》明確指出國家機關、社會團體、企業事業單位、基層群眾性自治組織和依法設立的老年人組織承擔保障老年人權益的職責。監護人和居委會、村委會、民政部門等自治組織和政府機關是保障限制/無民事行為能力老年人合法權益的監護制度的主體。

形成以政府為主導的基本養老服務體系，市場、社會、家庭多方聯動參與對老年人生存和精神需求的保障。成年監護制度以家庭為第一責任人，政府、社區也應積極履職以保障失智失能老年人的積極權益。基本養老服務體系與成年監護制度的主體構成在很大程度上存在重合，功能上分別從法律法規和社會保障兩方面為失智失能老年人建立從權利行使到生活保障的支援體系。基本養老服務體系與成年監護制度在保障失智失能老年人方面是相互補充的。在基本養老服務體系服務清單的范圍內細分對失智失能老年人的服務，加強責任主體的多元參與和聯動，發揮基本養老服務體系的社會保障作用，可以支援監護制度各方職責的落實。

四、基本養老服務體系支撐成年監護制度的實現路徑

1.制度體系強化和創新

帕森斯提出社會行動系統由六個基本結構單元構成：目的、行動者、條件、手段、規范和價值觀[1]。制度和規范是影響各主體行為的結構性制約因素，是調節主體行為的規范集合[2]。這種規范具有三種功能：一為規定行動者的行動模式，或者稱之為職責；二為設定行動者的目標，在此處為最大程度保障被監護人的權益；三為劃清主體行動的權利和邊界。政府部門、社區、社會組織在規范的指引下各司其職，規范鞭策各主體完成其應有責任。

日本于2017年頒布了《關于促進成年監護制度利用的法律》，其立法目的在于調動全社會力量支持需要監護的成年人，包括老年癡呆、智力障礙等無法管理財產、經營日常生活的人，加速實現共生社會[3]。這意味著家事法院、行政機關（法務省、厚生勞動省、總務省等）、地方公共團體、民間團體等主體的責任在法律層面得到明確規定。在這部法律的基礎上，政府發布《成年監護制度利用促進基本計劃》，計劃明確了這段時期的具體目標以及各主體的責任[4]，包括在制度運行中注重個人決策支持和個人保護、加強成人監護制度以外的權利保護支持措施、推廣防止欺詐的措施等等。這份計劃以“推進權利擁護支援，確保繼續有尊嚴、個性化的生活以及社會參與”為主要目標。

我國自黨的十八大以來已經頒布了三百余份涉老政策的文件，這些涉老政策文件共同構成積極應對人口老齡化戰略的制度基礎[5]，但是，已有制度設計主要集中于政策層面，在法律層面僅有《老年人權益保障法》。養老服務制度的立法相對薄弱，主要依賴政策引導制度構建。參考域外經驗，我國在建設養老服務網絡的過程中應加強法律規范和政策指引，在法律法規層面確認基本養老服務體系各主體的職責，在政策規范層面細分對失智失能老年人專門的服務內容和行動措施，以此構建分工明確、標準統一的基本養老服務體系制度，從而為成年監護制度的落實提供制度保障。

2.多元主體及行為期待

單一主體無法提供針對老年人的全覆蓋的監護服務。政府、社會、家庭、社區、司法機構、金融機構等多元主體共同發力才能實現穩定供給。“國家不是福利單一提供主體，而是與社會力量合作”，在監護人、社區力所不能及之處“拾遺補缺”，明確“多元主體在社會福利責任中的范圍和內容”，通過合作、協作的方式提供成年監護輔助支撐[1]。

（1）政府統籌規劃

在基本養老服務體系中，政府承擔統籌規劃的職能。政府要平衡政府、社會層面的供給以及被監護人與監護人的個性化需求，確保實現供給側和需求側的共同目標[2]。在政府對養老服務的規劃引導和平衡協調下，政府職能部門、基層群眾性自治組織、家庭、養老服務機構按照政策和服務清單各司其職，共同支持被監護人的日常生活，輔助監護人的監護工作。

（2）社區對接服務對象

國家基本養老服務清單針對失能、重殘等有特殊困難的老年人明確了照護服務內容。在服務項目落實過程中，通過政府購買服務等方式，基層組織發揮直接對接服務對象的重要作用。在實際工作中，社區發揮樞紐的作用：向上承接政府和社會主體提供的資源，向下將資源配置給監護人和被監護人個體。當監護人沒有提供足夠的贍養金，被監護人因物質條件匱乏而難以維持生計時，社區可以發揮其信息優勢協助監護人申請物質保障。當物質需求為基本養老服務體系清單所明確保障的內容時，應直接由政府提供物質補助和照護服務。社區對失智失能老年人物質需求進行調查和總結，以此作為完善基本養老服務清單的實踐依據，不斷為適應失智失能老年人的需求調整清單內容。

社區工作者在居家探訪、幫扶老年人的過程中可以掌握社區內監護的情況，界定現有問題。居委會和村委會與被監護人對接時可以觀察他們的精神狀態和健康狀態，辨別其生存和發展需要。社區在發現問題后可以及時與監護人進行溝通，督促監護人履職或停止侵權行為。對監護人的監督不應僅僅是損害結果發生后的依申請撤銷監護人資格，而是在嚴重后果發生前就開始預防和介入。對失智失能老年人生存狀態的監測屬于對生存權的保障，監測服務也應被納入基本養老服務清單。

（3）專業人士提供專業支撐

“優化基本養老服務供給應該激勵全社會參與的積極性，動員各方面的存量和增量資源。”[3]為擴展成年監護制度支撐體系能夠實現的功能，可以考慮引入更多的專業人士以充實體系功能，為監護人和被監護人提供全方位的技術支援。

日本社會在對成年監護的實踐中，往往會有律師、稅理士、臨床心理士、精神保健福祉士、社會保險勞務士等專業人員參與，為被監護人提供法律、稅務、精神等領域的專業服務。中國的養老服務體系主要由監護人、養老服務機構等主體包攬式地處理監護事務，缺少對細分領域的專業化追求。域外將多領域專業人員引入養老服務的舉措，可以為監護人提供專業指導，幫助監護人解決經常遇到的法律、稅務、保險等問題；心理衛生領域專業人員的引入也能有效提升被監護人的精神質量。監護人的履職意愿通常與履職所需時間成本成反比。在多領域專業人士對養老服務和監護的技術支援下，監護人履職效率得到提高，履職意愿和質量得到改善。通過多樣化養老服務的供給，基本養老服務體系才可以有力支持監護制度的落實。

（4）監護人身心照護

當前，盡管家庭結構受到沖擊，但家本位傳統文化仍在延續，監護人與被監護人之間具有難以取代的情感信賴關系，家庭關系仍應在監護中起到核心作用[4]。監護人和被監護人之間因為血緣而存在特定的家庭身份關系。這種包含了贍養和扶養內容的廣義監護，實際上將監護的內涵延伸到對發展、精神需求的積極滿足。密切陪伴被監護人、關注其心情變化、了解被監護人的真實想法，最大限度尊重被監護人的真實意愿，為他們創造各種體驗的機會，這是其他主體無法完全取代的功能。基本養老服務體系是國家提供的兜底性、基本型養老服務，不僅為老年人提供直接服務，也間接緩解失智失能老年人的監護人的部分監護壓力，并為其賦能，不過基本養老服務體系無法完全取代監護人的功能。

3.貫通協同社會、家庭與其他機構

面對老齡化日益加深、被監護人群體驟然增加的中國社會現實，應將政策調節邏輯由碎片化轉型為協同整體性治理，“以制度變革適應人口”[1]。在通過基本養老服務體系補充成年監護制度目標實現的努力中，需要整合多元化資源，以實現主體的高效協同[2]。在各主體互動、供給、傳遞的過程中，通過作用機制的融合實現提高監護質量和效率的福利目標[3]。內部主體的協同可以應用在支持被監護人社會參與、監督監護人履職、輔助監護人履職以及支持被監護人真實意思表示等場景。

（1）促進社會參與

在基本養老服務體系中，社區往往通過周邊物理空間和場地設施的整合、熟人網絡的構建，為老年人的社會參與提供場所。如《江蘇省基本養老服務指導性目錄清單（2022年版）》規定了省民政廳負責為老年人提供環境適宜、相對固定的室內外活動場所[4]。失智失能老年人的社會參與不僅需要活動的空間場域，還需要更多來自社區、社會組織、監護人甚至是社會公眾的協助。這些協助需要聚焦社交技能、語言能力、接近途徑等失智失能老年人可能欠缺的方面。社區和社會組織要為失智失能老年人創造特定的社交場景，加強對監護人的宣傳，為監護人滿足被監護人精神發展需求提供路徑選擇。政府和社區提供的空間給被監護人創造了精神交流、社會參與的渠道，為監護人履行積極監護職責創造了機會。

（2）監督監護人

失智失能老年人監護人的選任、財產的管理事關老年人基本權利，與老年人的生存需求息息相關。民政部門、村居兩委在監護制度中發揮的作用已經在《民法典》中被強化，其適合承擔監督監護的職責[5]。相較于其他主體，這些主體在基本養老服務體系中發揮著直接提供服務的功能，與被監護人聯系緊密，空間可達性較高。在法院依申請選任/更換監護人時，應和村居兩委等與被監護人聯系密切的主體積極聯系，由法院和村居兩委共同支援被監護人的真實意思表示，從而選任最有利于被監護人的監護人。在法院審結后，應主動將選任結果通報給被監護人住所地村居兩委以及民政部門，加強協調配合，打通各主體之間可能存在的信息壁壘。

（3）輔助監護人履職

監護人在獨立封閉履職時，由于信息的閉塞和獲取信息途徑的缺失，有時無法充分利用基本養老服務體系中提供的存量資源積極履行監護職責。社區應承擔整合信息、向監護人傳遞相關信息的責任，主動搭建監護人與專門機構之間的橋梁，建立信息和資源共享機制。《江蘇省基本養老服務指導性目錄清單（2022年版）》明確了為失智失能老年人家庭成員提供照護培訓等服務內容。江蘇省民政廳為失智失能老年人的家庭成員開展免費培訓，普及專門的護理知識和技能。國家也向參加照護培訓等職業技能培訓的失能老年人家庭成員提供培訓補貼，通過物質幫助支持家庭養老。專業人員的賦能有助于提升監護人履職的效率，由此鞏固家庭養老服務供給的基礎作用。政府可以在監護人需要此類服務時積極傳遞相關信息，輔助監護人履職。

在通過基本養老服務體系降低事務性手續所需的時間成本后，監護人可以將更多精力集中于提供更密切、更注重精神層面的人身照護，協助被監護人積極參與社會活動。

（4）支持被監護人真實意思表示

現代老年人權益保障的一個重要目標是尊重老年人真實意愿表達，其前提在于他們的真實意思表示被探知。鑒于失智失能老年人意思表達能力缺失，如何探知他們的意思表示是失智失能老年人保障需要攻克的課題之一。這需要相關主體對被監護人足夠熟知、各主體共享已知情報、被監護人對主體具有足夠的信任。例如，照護失智失能老年人不可避開的醫療服務涉及被監護人真實意思表示支援的問題，尊重被監護人醫療意愿也是在支持其意思表示。日本對被監護人真實意思表示支援的一個方面在于提前制定醫療計劃，提前制定醫療計劃是保證被監護人能夠得到其期望的醫療，將其本人期待的人生終盤生活落實的方式之一[1]。國家與省級政府的基本養老服務清單都規定了探訪關愛失能老年人、為老年人提供能力綜合評估和健康狀況評估等健康服務的舉措。民政廳和基層組織在落實基本養老服務工作的過程中應與失智失能老年人密切交往、交流，了解他們的醫療意愿、醫療偏好，積極與監護人和醫療機構共享信息。參與失智失能老年人照護和監護的各主體共同探知其真實意圖，盡早為失智失能老年人制定醫療計劃，進而支援被監護人的意思表示。根據被監護人的醫療意愿，社區整合醫療機構、社會組織以及監護人提供的照料服務，鏈接政府津貼和物質補助，在醫療服務上實現有機連接，增強對被監護人醫療照護服務的供給[2]。

五、結語

為順應積極應對人口老齡化的潮流，我國老年人權益保障的目標已經從滿足有必要性、緊急性和相當性的生理需求擴展到滿足尊重和自我實現的需求。在普惠性的基本養老服務體系中，失智失能老年人往往無法充分獲得物質和精神方面的保障。以失智失能老年人為目標對象的成年監護制度又難以在短時間內與失智失能老年人的全部需求耦合。深化基本養老服務體系的具體內涵、對失智失能老年人及其監護人的需求提供更有針對性的服務，可以緩解成年監護制度中各主體履職消極化、監管闕如等問題，為監護人積極履行監護職責提供制度支持。在連接基本養老服務體系與成年監護制度的過程中，應加強養老服務體系的規范指引構建、明確主體分工以及強化主體間的協同作用。活用現有制度資源和財力資源加強服務供給，健全對失智失能老年人的發展支持和服務體系，合理應對中國式現代化在發展中保障和改善民生的重大任務，積極應對人口老齡化。

[1]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第38頁。

[2]王萍萍：《人口總量降幅收窄人口素質持續提升》，2025年1月17日，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202501/17/ t20250117_39269947.shtml。

[3]《中共中央國務院關于深化養老服務改革發展的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2025年第3號。

[1]李靜：《中國式現代化進程中的基本養老服務制度：生發邏輯、概念厘清與體系建構》，《社會保障評論》2024年第6期。

[2]胡宏偉、蔣浩琛：《我國基本養老服務的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》2021年第4期。

[3]郭瑜：《從“老有所養”到“老有善養”：基本養老服務的構建與完善》，《人民論壇》2024年第16期。

[4]孫宏偉、孫睿：《我國社會養老服務體系建設的政策選擇》，《東北大學學報（社會科學版）》2013年第4期。

[5]李薇、丁建定：《中國居家養老服務的發展狀況研究》，《當代中國史研究》2014年第1期。

[6]刁鵬飛、臧躍、李小永：《機構養老的現狀、問題及對策——以上海市為例》，《城市發展研究》2019年第8期。

[7]張曉霞：《江西基本養老服務體系建設的現狀及完善對策》，《江西社會科學》2011年第2期。

[8]鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。

[9]李國強：《人口老齡化背景下監護人承擔侵權責任的體系解釋》，《中國法學》2024年第6期。

[10]鄭曉劍：《后民法典時代意定監護制度的體系化建構》，《法學》2024年第5期。

[11]朱廣新：《論監護人處分被監護人財產的法律效果》，《當代法學》2020年第1期。

[12]李霞：《成年監護制度的現代轉向》，《中國法學》2015年第2期。

[13]《第58屆世界衛生大會決議文件》，2005年6月3日，http：//www.nhc.gov.cn/wjw/gfxwj/201304/f1a744f4962544eb9c 865d16530797d1.shtml。

[1]李霞：《成年監護制度的現代轉向》，《中國法學》2015年第2期。

[2][5]李世剛：《〈民法總則〉關于“監護”規定的釋評》，《法律適用》2017年第9期。

[3]滿洪杰：《積極老齡化理念下民法典成年監護規范解釋論》，《當代法學》2022年第5期。

[4]王麗萍：《社會老齡化背景下老年人監護、輔助制度的思考》，《人權》2019年第4期。

[1][2]鄭曉劍：《后民法典時代意定監護制度的體系化建構》，《法學》2024年第5期。

[3]《人民法院老年人權益保護十大典型案例》，2021年2月24日，https：//www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/287711.html。

[4]《北京市朝陽區人民法院發布6起涉老年人權益保障典型案例》，2022年8月30日，https：//www.pkulaw.com/pal/ a3ecfd5d734f711d95a74d0895361bf2b8081ac3c4f22b0dbdfb.html。“居委會以沒有法院的裁判文書不能出具函件為由拒絕了張某某的請求，張某某向法院提出申請，由法院認定張某為限制民事行為能力人并指定其作為張某的監護人。”

[5]林依帆：《喚醒沉睡條款國家勇擔責任——全國首例民政部門提起撤銷監護人資格訴訟案解析》，《中國民政》2015年第4期。

[6]聶建亮、曹夢迪、吳玉鋒：《村域社會資本與農村互助養老實現——基于農村老人養老服務供給意愿視角的分析》，《西南大學學報（社會科學版）》2022年第6期。

[7]孫穎：《成年人意定監護制度背后的家庭與個人：法律與文化之間》，《華東政法大學學報》2024年第3期。

[8]內爾·諾丁斯：《始于家庭：關懷與社會政策》，侯晶晶譯，教育科學出版社2006年版，第80頁。

[9]《2030年可持續發展議程》，2017年7月12日，https：//www.fmprc.gov.cn/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/ 2030kcxfzyc_686343/yw/。

[1][10]胡湛：《家庭建設背景下中國式居家社區養老模式展望》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。

[2]張浩淼、唐屹陽：《我國養老保障體系的反思與優化：基于社會紐帶視角》，《社會政策研究》2024年第2期。

[3]王麗萍：《社會老齡化背景下老年人監護、輔助制度的思考》，《人權》2019年第4期。

[4]李霞、陳迪：《〈民法總則（草案）〉第34、35條評析——監護執行人的撤銷與恢復》，《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2016年第6期。

[5]李世剛：《〈民法總則〉關于“監護”規定的釋評》，《法律適用》2017年第9期。

[6][9]《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于推進基本養老服務體系建設的意見〉》，《中華人民共和國國務院公報》2023年第16號。

[7]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020年11月3日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/03/content_5557023.htm。

[8]李靜：《中國式現代化進程中的基本養老服務制度：生發邏輯、概念厘清與體系建構》，《社會保障評論》2024年第6期。

[1]劉尚君：《高質量發展背景下的人口老齡化應對——論“十五五”時期我國積極應對人口老齡化的戰略重點》，《人口與發展》2024年第5期。

[2]胡宏偉、蔣浩琛：《我國基本養老服務的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》2021年第4期。

[3][9]李靜：《中國式現代化進程中的基本養老服務制度：生發邏輯、概念厘清與體系建構》，《社會保障評論》2024年第6期。

[4]赫伯特·斯賓塞：《社會靜力學》，張雄武譯，商務印書館2009年版，第5頁。

[5]《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，2019年11月21日，https：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/21/content_ 5454347.htm。

[6]《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2、3條；《中華人民共和國村民委員會組織法》第5條。

[7]胡湛、彭希哲：《應對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學》2018年第12期。

[8]王素芬、付浩然：《養老服務公私主體的責任分擔：基本原則、理論闡釋與實現路徑》，《人文雜志》2024年第7期。

[10]孫穎：《成年人意定監護制度背后的家庭與個人：法律與文化之間》，《華東政法大學學報》2024年第3期。

[1]塔爾科特·帕森斯：《社會行動的結構》，張明德、夏遇南、彭剛譯，譯林出版社2003年版，第48—54頁。

[2]宋雄偉：《社會組織參與城市社區治理的制度環境與行動策略》，《江蘇社會科學》2019年第2期。

[3]『成年後見制度の利用の促進に関する法律』，平成二十八年法律第二十九號。

[4]厚生労働省：《第一期成年後見制度利用促進基本計畫等》，2017年3月24日，https：//www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/ bunya/0000202622_00028.html。

[5]胡湛、彭希哲、吳玉韶：《積極應對人口老齡化的“中國方案”》，《中國社會科學》2022年第9期。

[1]胡宏偉、蔣浩琛：《我國基本養老服務的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》2021年第4期。

[2]白玥：《交往行動：社會組織參與社區養老服務的協同邏輯》，《蘭州學刊》2023年第12期。

[3]本書編寫組：《〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》，人民出版社2024年版，第52頁。

[4]孫犀銘：《民法典語境下成年監護改革的拐點與轉進》，《法學家》2018年第4期。

[1]胡湛、彭希哲：《應對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學》2018年第12期。

[2]曲紹旭：《養老服務體系主體協同動力機制》，《學術交流》2022年第1期。

[3]胡穎廉、寧學斯：《共責異構：農村養老服務的有效模式》，《社會政策研究》2024年第1期。

[4]《江蘇省基本養老服務指導性目錄清單（2022年版）》，2022年7月8日，http：//mzt.jiangsu.gov.cn/art/2022/7/8/art_ 79601_10536083.html。

[5]鄭曉劍：《后民法典時代意定監護制度的體系化建構》，《法學》2024年第5期。

[1]岡本あゆみ，et al.：“後見人等との連攜に関する看護職の自由記述の分析：現狀と看護職の意識の検討”，《日本看護倫理學會誌》，2023，15（1）， pp.62-71。

[2]Y. Zhou， Y. Li， X. Zhu， et al.， \"Medical and Old-age Care Integration Model and Implementation of the Integrated Care of Older People （ICOPE） in China： Opportunities and Challenges\"， Journal of Nutrition， Health Aging， 2021， 25（6）， pp.720-723.

〔責任編輯：玉水〕