紓解內蒙古抵邊鄉村發展困境的對策建議

摘" 要：抵邊鄉村是我國與毗鄰國家（地區）的第一道屏障，具有穩定邊疆、振興邊疆、富裕邊疆的重要作用，發展抵邊鄉村是筑牢祖國北疆安全穩定屏障的重要基石。本文從阿拉善左旗抵邊嘎查村發展面臨突出問題的典型性和代表性入手，深入梳理總結分析，提出切實可行的對策建議，為紓解內蒙古抵邊鄉村發展困境提供參考與借鑒。

關鍵詞：內蒙古" " "抵邊鄉村" " "阿拉善左旗

一、阿拉善左旗抵邊鄉村發展面臨的突出問題

（一）守土戍邊戶稀少，穩邊固防力量加速外流

阿拉善左旗國境線長188.7千米，蒙寧邊界線長423.1千米，蒙甘邊界線長320.6千米，下轄14個蘇木鎮，其中7個為邊境蘇木鎮，肩負阿拉善盟1/3守土戍邊任務。從2000年起實施禁牧、休牧、劃區輪牧等政策以來，阿左旗邊境蘇木鎮人口開始大量外出務工、搬遷進城、轉業轉產，穩邊固防的群眾力量加速外流，抵邊鄉村老齡化和空巢化加劇。2024年，阿左旗7個邊境蘇木鎮共有戶籍人口1.6萬人，僅占全旗農牧民戶籍人口的28.6%，其中19個主要抵邊嘎查村共計99戶守土戍邊戶，常住守土戍邊208人，僅占全旗總人口的0.77%，平均年齡60歲。

（二）通信設施建設滯后，網絡信號覆蓋嚴重不足

阿拉善左旗守土戍邊戶居住在戈壁、沙漠之中，較為偏遠、分散，交通不便，人口密度低，網絡通信服務普及建設投入嚴重不足，網絡服務商在市場化運作過程中風險高，維護成本高，效益低，一定程度上阻礙了抵邊鄉村通信基礎設施建設的進度。阿拉善左旗19個抵邊嘎查村的99戶守土戍邊戶，完全無信號占33%，通2G信號占51%，通4G信號的僅占16%。網絡信號覆蓋不足嚴重影響抵邊鄉村的社會治理效果，大幅削弱邊牧危機化解、現代社會服務供給、文化建設傳播的能力。

（三）公共文化服務落后，精神文化生活普遍匱乏

阿拉善左旗在公共文化服務方面存在以下突出問題。一是文化產品和服務供給不足。大部分守土戍邊戶和牧民居住分散，導致文化產品和服務的供給存在較大困難，該地農牧民對豐富多樣的文化生活有著強烈的需求，但由于居住地偏遠、交通不便，組織文化活動成本高昂，文化產品和服務供給嚴重不足。二是文化活動形式單一，缺乏群眾互動。近年來，“三下鄉”文化活動在阿拉善左旗得到了一定程度的推廣，豐富了抵邊嘎查村的業余文化生活，但這種活動方式具有較強的時效性和單向性，往往忽視了群眾的互動參與，農牧民對文化活動的積極性受到影響。三是城鄉公共文化服務不均衡加劇。目前，大部分文化活動集中在城鎮，抵邊嘎查村的農牧民難以享受到優質的文化服務，加劇了城鄉文化發展的不平衡，使抵邊嘎查村農牧民在文化權益上的劣勢地位更加突出。

（四）邊境治理建設相對薄弱，參與治理積極性較低

阿拉善左旗依據環境和人口特點，開展以戍邊堡壘戶為基礎、黨群團組織為紐帶、村“兩委”為核心的多層次系統化治理，形成了獨具邊境農牧區特色的社會風險管控與社會治理機制，但在治理過程中也存在一些問題。一是隨著年齡增長，部分戍邊堡壘戶的體力和精力逐漸下降，而年輕一代留守戍邊的意愿不強，使邊境治理參與度和積極性下降。二是都貴楞和“十戶聯防”等群眾自發社會組織存在培訓不足、社會認同感較低、組織功能定位不明確、缺乏有效激勵機制等弊端，影響了工作的積極性。三是政策補助和技術裝備不足，如邊境巡邏所需的交通工具、通信設備等得不到保障，工作效率低下，制約了社會治理。

二、原因分析

阿拉善左旗抵邊鄉村發展中面臨的問題，雖具有一定的地域特征，但從自治區層面看，抵邊鄉村地處偏遠，資源稟賦不足，地理環境和經濟發展條件類似，問題的產生與邊疆地區普遍存在的政策、資金、人才等方面的支持不足密切相關，具有一定的共性與代表性。分析解決阿拉善左旗抵邊鄉村的發展問題，對于推動內蒙古抵邊鄉村發展具有重要的借鑒意義。

（一）抵邊鄉村發展方向不明確

抵邊鄉村留守群體主要是牧戶，放牧是過去牧民的主要生計來源，隨著禁牧政策實施，傳統牧業生產受限，未來發展方向不明確。阿左旗實施的禁牧政策有兩種方式，一種是實施完全禁牧，一種是實施草畜平衡，雖然后者允許牧民適度放養牲畜，但這樣的政策調整僅能幫助其維持基本生活支出，難以實現收入提升，單一的生計來源和有限的經濟增長空間，使其難以看到發展前景。同時抵邊鄉村還存在產業發展和集體經濟發展不足等明顯掣肘，政策支持和資源配置未能有效激發農牧民的內生動力，缺乏引導農牧民向多元化產業轉型的機制。

（二）倚重政策補助留人而非發展留人

當前，守土戍邊堡壘戶主要依賴政策補助維持生計，這種現象的產生，一方面是因為過度的補助挽留政策，另一方面則是因為農牧民面臨的遷移成本高昂、年齡偏大不得不留守當地等現實困境。從阿左旗推動農牧區發展的角度來看，對于農牧民自愿留守的問題，尚未形成有效的解決途徑。在這種背景下，需從維護邊疆社會穩定與發展的政治高度來審視這一問題，守土戍邊戶依賴政策挽留的現狀，雖然在一定程度上保障了邊疆地區的穩定，但長遠來看，長期過度政策依賴可能導致農牧民失去自我發展的動力，不利于抵邊鄉村可持續發展。

（三）對自發組織支持力度不足

一方面，戍邊堡壘戶、黨員中心戶、都貴楞、“十戶聯防”等自發組織是由不同部門交叉對接，邊境地區的治理實際上更多依靠上級，農牧民自治活力受到抑制。另一方面，嘎查“兩委”成員和黨員中心戶服務半徑太大，補助費在農牧民看來都不能彌補汽油柴油費支出，而都貴楞、“十戶聯防”等群團組織沒有經費保障和設備的供給，主要依靠農牧民覺悟，有些地方的都貴楞和“十戶聯防”的群團組織“有名無實”，嚴重影響了自發組織的發展。

三、紓解抵邊鄉村發展困境的對策建議

（一）明確發展方向，完善獎罰機制，切實增強發展內生動力

一是以鄉村振興為總抓手，對抵邊嘎查村進行整體規劃設計，加強邊境地區農牧區類別化建設，圍繞資源和文化特征，分類發展特色農牧業和生態旅游，強化旅游業與農牧業聯動，形成品牌效應，形成“留得住人，也留得住心”的守邊戍邊格局，推動以政策補貼“挽留”向以生產自發地戍邊模式轉變。二是加強合作社模式創新，推動集體經濟發展，建立以嘎查為單位或以嘎查內片區為單位的集體農牧業生產的方式，提高農牧民收入，增強農牧民互助合作能力。三是完善“動態禁牧”政策，根據生態恢復狀況和牧草生長情況，靈活調整禁牧區域和期限，避免過度限制抵邊牧民生計，加快推動草場整合，鼓勵小規模草場合并，形成規模化、集約化經營，提高草場利用效率，進一步完善生態補償機制，對遵守禁牧政策和生態保護的牧民進行財政獎勵。

（二）強化基礎建設，拓寬融資渠道，提升群眾參與度和幸福感

一是加大抵邊鄉村通信設施建設投入力度，在難以覆蓋的偏遠地區，推動“光纖+衛星”雙軌并行，通過補貼方式為農牧民提供智能手機和終端設備，加強通信設備使用和維護培訓，設立社區基金，集資建設維護基礎設施，共享收益。二是加強抵邊鄉村路網及電網建設，將路網和電網項目分包為多個小型子項目，依托地方政府、鄉村集體經濟和私人投資形成多元融資模式，減輕建設負擔，組織專業技術培訓，提高農牧民參與基礎設施建設和維護的能力，形成自主、可持續的管理機制。三是結合不同邊境地區的生產生活條件和地域特色，推廣戍邊牧戶驛站模式，加快智能驛站建設，發揮驛站政策咨詢、農業培訓、物資配送、信息交流等綜合服務平臺功能，將其打造成獨具邊境特色、民族特色、地方文化特色的地域文化標識，提高文化吸引力。

（三）強化自發組織，織牢治理網底，著力打造抵邊銅墻鐵壁

一是以抵邊嘎查村或嘎查村內的片區組織為單位，以黨員中心戶、都貴楞、“十戶聯防”“草原110”報警點等黨群團組織為基礎，以守土戍邊堡壘戶為前哨，建設“點、線、面”立體化邊境地區基層社會治理體系。二是依據邊境地區人口分散和地域廣闊特點，加強邊境地區的信息化和智能化的公共服務設施建設，推進公共文化活動和基礎設施的建設，以嘎查村或嘎查村的片區為中心建立信息和活動中心，嘎查村“兩委”的負責人能夠及時了解本嘎查村的情況，從而推動基層社會的風險防范、突發事件的應急處理，提升基層治理的活力。三是發揮嘎查村黨支部、黨員中心戶等組織力量，培育和發展自治能力，高度重視都貴楞和“十戶聯防”等自發性群團組織，加大支持力度，調整和增加費用補助，確保自發組織有足夠的動力守土戍邊。

（四）優化發展環境，注重以人為本，高標準高規格引人用人

一是在加快實施鄉村振興戰略背景下，為邊境農牧區建設與發展創造人才政策環境，吸引本地戶籍的大學生、退伍軍人、外出務工人員返鄉，吸引外部人員到邊境地區進行就業創業生活。二是科學編制邊境地區人才引進計劃，納入地方政府人才工作計劃，財政預算納入更高層級的專項資金管理，由自治區和盟市單獨列出經費預算和投入比例，而非簡單列入旗縣一級的財政預算，以確保資金的有效配置和?？顚Ｓ茫龠M政策的可持續實施。旗縣就業局組織評定和審核，由財政部門直接撥付到個人賬戶，并強化落實責任機制。三是推動引進人才進入嘎查村班子，擔任副主任或副書記，條件合適的引進人才可擔任嘎查村黨支部書記，也可掛職蘇木鎮政府的副職，確保人才在組織管理中充分發揮作用。

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（作者單位：1.內蒙古財經大學；2.內蒙古工業大學；3.內蒙古自治區宏觀經濟研究中心）

" " " " 責任編輯：張莉莉