鄂爾多斯市“15分鐘養老服務圈”發展研究

摘" 要：為積極回應居家社區養老需求，提升老年生活品質，鄂爾多斯市積極探索發展“15分鐘養老服務圈”，在取得一定成效的同時，也存在現實困境，主要表現為：供給主體越位與缺位、服務對象受價格排斥、服務內容供需結構失衡、服務資源共享程度低。針對上述現實困境，本文提出鄂爾多斯市發展“15分鐘養老服務圈”的優化路徑：完善多元主體協同供給機制，保障養老服務的普惠性，增強養老服務的供需適配性，提高養老服務資源的共享度。

關鍵詞：鄂爾多斯市" " "15分鐘養老服務圈" " "現實困境" " "優化路徑

人口老齡化程度加深和家庭養老功能弱化對我國養老服務供給提出了新的挑戰與要求。2021年9月，民政部明確提出，“十四五”期間要在城市地區建立“15分鐘養老服務圈”。“15分鐘養老服務圈”是居家社區養老服務模式的創新，通過協同政府、市場、社區及家庭，整合老年人生活周邊資源，健全養老服務體系，提升老年人在居住地周邊步行15分鐘范圍內獲得養老服務的可及性與多樣性，減輕家庭養老負擔，提高社區居家老年人生活品質。

一、鄂爾多斯市對“15分鐘養老服務圈”的實踐探索

2018—2023年，鄂爾多斯市連續6年在自治區養老服務體系建設考核中獲得滿分成績，2024年入選全國居家和社區基本養老服務提升行動項目地區，現正通過不斷優化提升“15分鐘養老服務圈”服務能力，促進養老服務高質量發展。

（一）法規政策

在法規方面，頒布地方性法規《鄂爾多斯市養老服務條例》，從責任主體、設施保障、服務內容和質量標準等方面對建設“15分鐘養老服務圈”要求和保障。在政策規劃方面，先后出臺《“十四五”養老服務體系發展規劃》《推進基本養老服務體系建設行動計劃（2023—2025年）》《加快推進養老事業高質量發展若干措施》等政策規劃，從“老年人就餐優惠”“政府購買居家社區養老服務”“家庭養老床位”等方面對建設“15分鐘養老服務圈”提出要求。

（二）基礎設施

截至2023年，建成居家社區養老服務設施 159處、老年人社區助餐點162處，完成居家適老化改造 3400戶、家庭養老床位500張，城鎮地區養老服務實現全覆蓋。同時，積極推動“醫康養融合”向居家社區延伸，建成居家社區醫養結合試點社區10個。

（三）服務內容

根據《鄂爾多斯市養老服務條例》《鄂爾多斯市基本養老服務清單》，養老服務主要內容包括生活照料、衛生健康、精神慰藉等6類23項，比國家多7項，比自治區多4項。當前，鄂爾多斯市各街道或社區為老服務中心開展的養老服務主要是助餐、助浴、助急、助醫、助行、助潔及上門照護。

（四）服務方式

鄂爾多斯市政府組成工作領導小組，建立聯席會議機制，統籌推進“15分鐘養老服務圈”各項任務落實。鄂爾多斯市各街道或社區在建設社工站的基礎上，組建志愿者、社工、服務組織三支服務團隊提供服務。同時，鄂爾多斯市鼓勵各旗區結合實際，創新養老服務供給方式。例如，康巴什區依托“多多評”平臺開發了“銀發積分”服務項目，鄂托克旗創建了“六鄰”服務模式，鄂托克前旗打造了“黨建銀齡，悅享生活”服務項目。

（五）智能技術

目前，鄂爾多斯市已建成具備數據集成、應急救援、呼叫派單、業務辦理等功能的智慧養老平臺，能夠用于助餐、托養、上門服務等多個應用場景。在此基礎上，智慧養老平臺通過96111養老服務熱線、微信公眾號、微信小程序、物聯端等渠道對接個人、家庭養老服務需求。

二、鄂爾多斯市發展“15分鐘養老服務圈”的現實困境

鄂爾多斯市初步建成“15分鐘養老服務圈”，能夠為老年人提供相對優質便捷的養老服務，一定程度上滿足老年人居家社區養老的需求。但是，對照養老服務高質量發展的目標，還存在現實困境。

（一）主體：越位與缺位

《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確要求，養老服務供給要堅持政府、社會、家庭、個人共同參與、各盡其責。“15分鐘養老服務圈”運轉需要政府部門、社區、企業、周邊商戶和老年人家庭等多個主體共同參與，相互協作。但在實際中，政府部門和社區是養老服務的主要供給主體，承擔了較多的責任，其他主體參與養老服務供給缺乏主動性，主體越位與缺位同時存在。一是政府部門和社區直接提供養老服務，或者通過直接購買、財政補貼的方式，以“市場生產—政府供給”的模式提供養老服務，呈現政府部門和社區“一支獨大”的局面。二是市場主體參與服務供給缺乏主動性，由于養老服務行業市場化運營面臨投資門檻高、盈利周期長、利潤低和行業標準缺乏等難題，企業進入養老服務領域動力不足。在進入養老服務領域的企業中，多為規模小、實力較薄弱、創新意識不足的中小民營企業，國有企業參與較少。同時，周邊商戶因缺乏利益支撐和充分的客戶信息，除少量獲得財政補貼的連鎖型商戶外，多數周邊商戶未參與養老服務供給。三是家庭提供養老服務的責任被忽視，無論是從傳統社會文化還是養老的現實需求考量，家庭都應承擔起基礎養老責任，但由于缺乏政策保障和經濟支持，家庭的養老責任被忽視和弱化。

（二）對象：價格排斥

“15分鐘養老服務圈”的服務對象是生活在服務圈內的全體老年人，但實際上，有償性養老服務的普惠度不高，將一部分中低收入老年人排除在外。養老金待遇水平影響購買服務的能力，在“未富先老”的情況下，高收入老年群體可以通過市場購買高端的養老服務，困難、特殊群體老年人可以通過政府購買獲得兜底性養老服務，在這兩類群體之外的中低收入老年人，由于經濟收入不高且健康狀況一般，既無力負擔價格較高的市場化高端養老服務，也無法獲得政府兜底的基礎性養老服務，處于“進退兩難”的養老窘境，被排斥在“15分鐘養老服務圈”內的部分服務之外。

（三）內容：供需結構失衡

鄂爾多斯市養老服務供需總量基本平衡，但存在服務供給單一化、低質化與服務需求多樣化、高端化的結構性矛盾。根據《鄂爾多斯市養老服務條例》和《鄂爾多斯市基本養老服務清單》規定，養老服務的主要內容包括生活照料、衛生健康、精神慰藉等6類23項。但實際上，提供的養老服務主要集中于日常生活照料、基本醫療保健和文體娛樂等方面，未能根據老年人的年齡、身體健康狀況提供老年教育、陪護就診、上門診療及康復訓練等多樣化的優質養老服務，特別是從全生命周期來看，臨終關懷、安寧護理、殯葬等方面的服務供給仍存在空缺。此外，失能失智老年人家庭亟需的喘息服務、心理紓解和護老知識學習等服務也亟待補充。

（四）資源：共享程度低

鄂爾多斯市“15分鐘養老服務圈”內的養老服務資源浪費與緊張的情況同時存在，具體表現為：一是社區內基礎設施共享程度低。“15分鐘養老服務圈”發展自“15分鐘生活圈”，“15分鐘養老服務圈”要與“15分鐘生活圈”深度融合。但是，部分社區建成社區日間照料中心、老年活動中心以及老年餐廳等場所，專屬服務老年群體，對社區其他群體形成排他性，造成資源的浪費。二是社區之間服務資源共享程度低。以各個社區為中心建設的“15分鐘養老服務圈”將養老服務資源歸屬于不同社區，某個社區出現養老服務資源供給緊張的情況時，難以及時有效地向周邊社區調配養老服務資源。三是養老服務資源的信息共享程度低。老年人與社會存在不同程度的信息隔絕性，如果獲取養老服務資源的信息渠道不暢，會對周邊的養老服務資源知曉度低、利用率低，導致部分養老服務資源被忽視和浪費。

三、鄂爾多斯市發展“15分鐘養老服務圈”的優化路徑

“15分鐘養老服務圈”汲取了家庭養老、社區養老和機構養老的優勢，能夠整合養老資源，優化養老服務供給。針對上述現實困境，提出優化路徑，以促進鄂爾多斯市養老服務高質量發展。

（一）完善多元主體協同供給機制

“15分鐘養老服務圈”涉及多個服務供給主體，需要完善協同供給機制，聚集政府部門、社區、企業、周邊商戶和老年人家庭等多元主體的力量，共同致力于養老服務供給。一是黨組織要運用好強大的思想凝聚力和組織匯集力。旗區黨委、街道黨群服務中心要協同各服務供給主體形成思想共識、利益共贏的養老服務供給聯合體，集中力量協同提供養老服務。二是政府要充當服務供給的責任人、規劃者和引領者。作為養老服務供給的主要責任者，政府既要承擔好為困難特殊老年群體提供養老服務的兜底性責任，還要發揮好規劃者和引領者的作用，通過稅費減免、制度規范等舉措激發市場參與養老服務供給的積極性，推動養老服務產業結構優化、產業態勢規模化。三是社區要發揮好協調作用。社區作為服務群眾的“最后一公里”，是連接政府、社會組織、周邊商戶與居民的重要橋梁，要發揮好協調作用，連接各方服務供給主體和服務對象。四是國有企業要承擔起引領示范責任。國有企業具有經濟優勢和規模優勢，深受群眾信賴，要鼓勵、引導國有企業進入養老服務行業，開發養老服務產品，豐富養老服務種類，發展養老服務新業態，促進養老服務供給規模化、規范化，形成以國有企業為引領、民營企業積極參與的市場發展格局。五是家庭要承擔養老保障的基本責任。家庭是社會的基本單元，是老有所養、老有所樂、老有所為的重要載體，在關注老年人“個人”需求的同時，還要通過經濟補貼、政策支持等方式強化家庭對老年人健康保障、精神慰藉的責任。

（二）保障養老服務的普惠性

“15分鐘養老服務圈”內提供的養老服務不僅要內容優質、種類豐富，還要充分考慮老年人的經濟能力。因此，通過合理制定服務價格和提高老年人購買能力，保障養老服務的普惠性尤為關鍵。一是引入市場機制，除部分兜底性基本養老服務外，絕大多數養老服務要通過市場途徑供應，通過企業在市場上相互競爭，或實施規模化、連鎖化經營實現養老服務的“物美價廉”。二是通過財政專項撥款、福利資金支持等方式提高老年人購買養老服務的消費能力。財政補貼可分為面向老年人的補貼和面向服務供給企業的補貼，對于面向老年人的財政補貼應針對不同的老年人群制定不同的補貼比例，例如，高齡、重病、殘障的老年人相比一般健康的老年人，補貼比例應更高；對于面向服務供給企業的補貼，應針對不同運營項目和生產規模設置差異化的補貼比例，同時加強資金監管，嚴防騙取財政補貼的問題發生。

（三）增強養老服務的供需適配性

“15分鐘養老服務圈”內實現供需適配，既要全面精準地把握老年人的養老需求，還要細化養老服務內容，提升養老服務供給的精準性。一方面，要準確識別老年人的養老需求，通過發放調查問卷、交談訪問及上門走訪等方式了解老年人及其家庭對養老服務的需求，還要利用大數據做好需求分析，通過智慧養老服務平臺掌握老年人的基本情況，通過12345政務服務熱線了解老年人的困難和問題。另一方面，細化養老服務內容，首先要對老年群體進行分類，綜合考慮年齡、家庭狀況、身體狀況、經濟狀況，為老年人提供精細化的服務；其次在生活照料、衛生健康、精神慰藉等6類23項的服務類別下細化服務規范。例如，為老年人提供助餐服務時，可根據飲食偏好，按群體分類制定菜單，設置“無糖”“低脂肪”等提示標簽，滿足特殊化的需求。

（四）提高養老服務資源的共享度

建設“15分鐘養老服務圈”的根本目的在于實現社區周邊養老服務資源的整合、融合和多方聯動。具體而言，一是提高資源利用效率，最大限度地共享社區公共服務資源。養老服務可分為專屬服務和共享服務，除部分失能失智老年人需要的特殊照護服務屬于專屬服務外，大多數老年人需求的服務與其他社區居民需求的服務具有相似性與共享性，因此，應跳出“就養老服務說養老服務”的窠臼，結合社區全齡居民的需求，配置包含可提供養老服務及其他服務的綜合性服務資源。二是合理劃分“15分鐘養老服務圈”，增強社區之間養老服務資源的共享性與流動性。“15分鐘”是個相對的概念，并不是嚴格的服務半徑，要根據行政區劃、人口密度、老年人數量及社區內醫療機構與商戶數量，合理確定“15分鐘養老服務圈”；同時，要實現對周邊社區養老服務資源的動態調度，某個“15分鐘養老服務圈”出現資源緊張時，可根據需要向周邊社區調用資源，或采用流動服務的形式，在臨近的“15分鐘養老服務圈”之間開展流動性服務，緩解需求波動影響資源配置的困難。三是促進信息共享，利用平臺提高養老服務資源的信息對稱性，方便老年人通過智慧養老平臺、“多多評”小程序等信息平臺發布服務需求，并支持周邊企業、醫院、商戶等主體在線回應服務需求，形成“一人訴求，多家響應”的服務供給局面。

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（作者單位：中共鄂爾多斯市委員會黨校）

責任編輯：張莉莉