鄉村振興背景下集體經營性建設用地入市實踐與優化路徑

摘要：土地作為稀缺資源，在鄉村振興戰略中至關重要。集體經營性建設用地入市可以有效利用農村的閑置土地資源，有助于提升村集體經濟發展實力并增加農戶收入，是實現鄉村振興戰略中的關鍵環節。以四川省成都市郫都區為例，總結了郫都區入市實踐改革現狀，探討了鄉村振興背景下郫都區全面推進入市改革存在的困境，進而從完善相關配套政策制度、健全同地同權保障機制、推進產業發展深度融合、合理分配土地增值收益、規范管理和監督機制五個方面提出優化路徑。

關鍵詞：鄉村振興；集體經營性建設用地入市；優化路徑；成都市郫都區

自2017年黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略以來，鄉村振興已成為國家重要戰略。2018年中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》都詳細規劃了全面推進鄉村振興的藍圖；黨的二十大報告再次強調了“全面推進鄉村振興”的發展理念，展示了國家對農村發展的高度重視；2024年中央一號文件更明確了推進鄉村全面振興的新目標。鄉村產業興旺是鄉村振興的核心動力，但鄉村產業發展用地保障問題成為制約因素。加快推進集體經營性建設用地入市，不僅能夠滿足鄉村產業發展的土地需求，推動鄉村振興進程，還能解決社會主要矛盾，促進城鄉融合發展。2015年，四川省成都市郫都區等33個試點縣（市、區）作為農村集體經營性建設用地入市改革試點，致力于推進城鄉融合并實現可持續發展。郫都區圍繞一、二、三產業融合發展，以促進鄉村振興戰略實施，顯著推動了當地農業農村發展，提高了農民生活收入水平。但是，仍存在一些問題亟待解決。本文分析了郫都區現有入市實踐改革情況及困境，提出深化改革的優化路徑，期望集體經營性建設用地能夠有序入市，同時為四川省各地入市提供可借鑒的方案。

1 郫都區集體經營性建設用地入市現狀

根據郫都區的《土地利用總體規劃（2006-

2020年）》，全區土地總面積43 718.18 hm2，其中面積占比最大的是農用地，達54.62%；建設用地和其他土地面積占比分別為43.87%和1.51%。同時，郫都區采用“定基數、定圖斑、定規模”的方式，確定可入市的集體建設用地面積僅為328.85 hm2。自2008年起，郫都區便啟動了農村土地產權確權工作，這對于后續集體經營性建設用地入市的產權界定具有重要意義。至2015年，郫都區被選定作為我國第一批允許入市試點的地區之一，借助集體資產管理公司對土地入市實行嚴密的管理和操作，確保集體建設用地按流程同國有建設用地一樣“同權同價”順利入市交易。其入市方式包括掛牌出讓、租賃、協議出讓及作價出資（入股），其中掛牌出讓方式占比較大，入市后土地用途主要以倉儲用地和商服用地為主。

1.1 政策制定方面

為確保村民長遠生計和改革可持續性，郫都區已出臺21個配套辦法和7個實施細則，這些措施涵蓋了征收流程、公共利益界定、收益分配及農民權益保障等方面。郫都區按照集約利用、總體規劃和優化配置發展的理念，編寫了《農村集體建設用地土地利用專項規劃》，注重村際關聯性，探索村行政邊界，推動連片規劃。一系列方案細則的制定，為進一步統籌城鄉融合、提高土地資源利用效益作出了貢獻，有助于促進地方經濟穩定可持續發展。

1.2 市場管理方面

針對入市主體，當地政府根據實際情況設立了農村集體資產管理公司的代理制度?！叭胧形写碇啤钡慕⒁环矫娲龠M了農村集體土地管理體系建設，使資產管理公司和農民之間的連接更加緊密；另一方面形成了自我驅動的管理模式，節省了行政開支。同時第三方監管減輕了村委負擔，為當地帶來了更顯著的經濟效益。在此條件下，資產管理公司也需建立完善的監管體系以應對潛在風險，確保市場穩定和可持續發展[1]。

1.3 招商引資方面

為了激活資本動力，郫都區采用了“一項機制+兩項獎勵”的方式來激勵金融機構積極參與抵押借貸服務。在產權抵押融資風險基金保障體系中納入了農村經營性建設用地使用權，為金融機構和投資者消除了后顧之憂。同時，通過土地流轉和整治招商，社會企業得以參與農村土地整治，從而產生新的集體經營性建設用地。這既解決了農民的住宅和居住問題，又推動了鄉村產業項目的開發，實現了農村建設用地的集約化和農村建設的加強，最終促進了農村產業升級。

1.4 收益分配方面

為確保土地增值收益分配的可持續性，郫都區各鄉鎮成立了村集體資產管理有限公司，并確立了清晰的分配原則。在集體與農民的收益分配中，政府扣除調節金后，剩余部分以2∶8的比例分配。其中，農民得20%，用于個人收益；集體得80%，用于發展。這80%中，一半作為公司公積金，量化到股東；另一半中的1/8作為風險金，用于風險防控；余下的則全部作為公益金，專用于村級公共設施建設，以此保障社區的持續發展和農民的長期利益。

2 鄉村振興背景下郫都區集體經營性建設用地入市困境

2.1 配套政策制度不完善

郫都區入市過程中政策體系的不完善成為制約因素。一是關于地價評估、配套服務等方面尚未形成完整的政策框架，這導致在推進入市工作時，缺乏必要的指導和支持。二是土地利用規劃的不足也影響了試點工作的開展。現有的土地利用規劃布局缺乏長遠考慮，極少深入到村級層面。這不僅造成了土地利用不規范，還可能導致布局散亂，影響土地的可持續發展，不符合鄉村振興戰略發展理念。三是具體入市配套細則的缺失。雖然郫都區已出臺相應的配套實施方案細則，但還是不夠完善，市場運作存在不確定性，影響了土地資源的合理配置和有效利用。

2.2 同地同權的實現障礙

在試點工作全面展開后，各地區在權屬登記及土地分割方面表現出了顯著的探索精神。但從市場交易角度來看，現行的土地市場更偏重具有穩定法律保障的國有建設用地。一是由于傳統觀念和市場教育的不充分，市場上仍未充分認可集體土地的實際價值。國有建設用地使用權仍然是眾多投資機構和開發單位優先考慮選擇的對象，因為它們更具有市場保障和法律穩定性。二是由于產權登記不完善，部分集體經營性建設用地權能缺失，這導致入市過程中存在地面上所建房屋的產權無法實現有效分割的問題。沒有產權證相當于無法將這些建筑物作為抵押物進行融資，也就很難達到集體用地與國有用地同地同權的目標[2]。

2.3 農村產業持續發展動力不足

雖然集體經營性建設用地入市改革為農村產業帶來了新一輪的發展機會，但制度的不完善、農村基礎設施存在的不足，使產業經濟發展空間仍有待進一步提升。目前，我國農村土地市場并未建立起完整的定價機制，這使得土地交易過程中價格波動大且稅費征收隨意性強，從而增加了企業用地負擔。此外，資金、技術和人才等關鍵生產要素在農村的流通也面臨著許多困難，進而影響產業基礎設施配置情況，增加企業進駐難度。即使村集體是土地增值收益的主要受益者，但在產業規劃管理及技術應用方面還有待提高，以便高效利用土地收益。

2.4 利益分配機制矛盾大

郫都區集體經營性建設用地入市土地增值收益分配標準是在扣除土地整治、入市流程等必需開銷和收益調節金后，按照“二八原則”分配給村民與村集體。土地平整費用的處理嚴格遵循土地用途、入市方式和土地分級制度。工礦倉儲用地調節金以13%的比例征收，商服用地則分三級設置不同比例。然而，土地的具體分級情況未對外公開，導致計算調節金時存在不確定性，這可能影響最終分配到村民手中的收益。此外，土地定級標準、村集體資產管理和運營方式的透明度亦待加強。

2.5 配套監管機制不完善

政府在監管中缺乏硬性監管措施。在郫都區的入市過程中，雖建有基層公開綜合服務監管平臺以推動信息透明化與基層監督，但實際操作中仍顯不足。尤其是信息公開不夠全面，入市程序及結果未詳盡披露，導致監督效力降低，存在貪腐風險。部分村鎮網站建設不足，信息公開內容不全面，也加劇了該問題。同時，社會監督與輿論監督渠道匱乏。媒體報道側重于試點內容與政策，而監督流程與法律依據的報道相對缺乏，這導致村民在面對異議時缺乏投訴渠道，從而削弱了監管體系的效能。

3 鄉村振興背景下郫都區集體經營性建設用地入市優化路徑

3.1 完善相關配套政策制度

當前，地價評估體系的不完善和配套服務的缺乏是阻礙土地入市的主要問題。為了解決這些問題，首要任務是完善確權登記辦法。根據村莊規劃和土地的實際使用情況，合理利用退出宅基地，既可以將其轉換為產業用地，也可通過調整位置、優化布局以滿足產業所需；既保障了村民權益，又加快了入市流程，提高入市效率[3]。此外，郫都區應參照新《中華人民共和國土地管理法》，出臺具體的入市指導意見。要明確各方的責任邊界，管控市場的同時充分激發市場活力。確保土地所有權人的主體地位，穩定各方預期，并加強集體經營性建設用地入市的指導和監管，這樣才能順利推進入市工作，為鄉村振興戰略提供有力支持。

3.2 健全同地同權保障機制

一是搭建一個公正、透明的交易平臺，確保集體建設用地與國有土地的交易公平性。此平臺需全面覆蓋競價與交易流程，并由政府提供基礎服務，以確保產權登記及分割的順利進行。二是采用市場化的產權交易方式，并推動金融創新，為進入市場提供必要的金融援助。三是政府各部門間的合作亦不可或缺，應協同解決同地不同權的問題。如發布使用權與不動產證書，降低市場整體風險，以保障使用人的合法權益。通過深化改革，允許集體經營性建設用地上的經營性物業進行合理分割轉讓，釋放更多土地紅利，為新產業新業態的發展創造有利條件[4]。

3.3 推進產業發展深度融合

對于土地交易而言，為了推動農村地區三產協同進步與融合發展，政府應制定全面且詳細的國家執行規定，明晰集體經營性建設的用地成本及稅收費用的標準，以減少企業的額外開銷，保證土地交易過程公正公開。進一步強化集體經營性建設用地入市后用于產業生產的相關配套機制構建和政策扶持，為經濟發展提供完備的基礎設施，解決鄉村基礎設施方面的不足之處。這不僅能夠提高企業進入鄉村發展的信心，也是推進產業融合發展的必要條件。此外，相關的經濟主體需要在產業發展進步中不斷增強現代技術的運用能力，加強三產融合發展的認識，以此來擴大產業鏈條，提升農村經濟活力，推動鄉村振興。

3.4 合理分配土地增值收益

合理征收與運用土地增值調節金不僅為入市鋪設了基礎，還有利于調和土地收益沖突。在土地入市的進程中，農戶的原有土地使用權應得到合理補償，同時他們也應享有因土地增值帶來的利益。然而，由于地域差異、地租差異等復雜因素的存在，實際操作中會面臨更多挑戰。對于不同地區、不同用途的土地，征收的調節金比例應有所區別，以體現土地價值的差異性。政府在運用這些調節資金時，必須遵循嚴格的法律程序，確保資金使用的合規性和透明度。另外，調節資金應主要用于支持農業發展、水利建設、生產補助及糧食生產區建設等關鍵領域，以實現土地資源的優化配置和高效利用[5]。

3.5 規范管理和監督機制

集體經營性建設用地入市后，為確保土地后續利用規范、發揮實際效益，政府層面需采取多項措施。一是加強對土地使用權的監管，采取衛星遙感技術進行實時監控，并制定相關的法律條例，以增強對非法轉讓土地的處罰力度。二是加強對地方政府人員的監督，防止權力濫用和腐敗問題，以維護公平交易市場。三是通過政策宣傳提升民眾的監督意識，打擊違法占用農用地行為。在土地使用和流轉中，應保留集體所有權地位，村民享有長期監督權和問責權，所有土地流轉信息須公開公示，接受社會監督。四是政府需制定嚴格的管理政策，與企業合作推動土地開發工作，確保其與鄉村或產業規劃相協調。

4 結語

農村集體經營性建設用地入市，是提升農民收益、盤活農村資源、促進鄉村振興和城鄉產業融合發展的重要手段。郫都區的土地入市改革成功展示了政府在政策制定、執行和創新方面的努力。通過分析現階段郫都區集體經營性建設用地入市存在的困境，并提出相應的優化路徑，以期能給四川省及其他地區的農村集體經營性建設用地入市工作提供參考。

參考文獻

[1] 楊人豪，楊慶媛，馮一泰.農村集體經營性建設用地入市的基層治理研究——基于扎根理論對成都市郫都區寶華村的案例分析[J].西部論壇，2020，30（5）：32-42.

[2] 胡學英，吳安.鄉村振興戰略下農村集體經營性建設用地改革研究——以江西省鷹潭市余江區為例[J].經濟論壇，2024（2）：86-97.

[3] 趙昶，郭琎.我國農村集體經營性建設用地入市的路徑和收益分配優化[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2024，43（3）：62-73.

[4] 肖云章.農地入市助推鄉村振興：機理、困境與破解路徑[J].國土資源導刊，2023，20（4）：90-98.

[5] 陳堯，李敏，肖君，等.集體經營性建設用地入市增值收益分配博弈分析——以成都郫都區為例[J].南方國土資源，2019（11）：39-43+47.