全域土地綜合整治背景下上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)思路

摘要： 全域土地綜合整治與生態(tài)清潔小流域建設(shè)均是以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為基本實施單元，在治理目標(biāo)、治理內(nèi)容、推進機制上基本一致，全域土地綜合整治為推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)提供了實施平臺和空間供給。通過總結(jié)上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)存在非規(guī)劃保留河道整治缺乏規(guī)劃依據(jù)；永久基本農(nóng)田補劃難度大，河道整治難以按照規(guī)劃實施到位；濱水空間用地難以落實，無法實現(xiàn)水陸統(tǒng)籌整治；部門協(xié)同聯(lián)動推進不足，綜合整治效果不明顯等問題。基于此提出全域土地整治背景下上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)思路，主要包括進一步優(yōu)化河湖水系布局，確保項目順利落地；結(jié)合全域土地綜合治理實施方案編制，將試點范圍河道藍(lán)線內(nèi)涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)出；探索開展空間復(fù)合利用，為水陸統(tǒng)籌整治提供支撐；充分利用全域土地綜合整治平臺，統(tǒng)籌推進生態(tài)清潔小流域各項治理任務(wù)等。

關(guān)鍵詞： 全域土地綜合整治；生態(tài)清潔小流域；建設(shè)思路；上海市

中圖分類號： S157文獻標(biāo)識碼： CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.04.007

引用格式： 哈歡.全域土地綜合整治背景下上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)思路[J].中國水土保持，2025（4）：26-28.

生態(tài)清潔小流域建設(shè)是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、推動水土流失綜合治理、提升農(nóng)村人居環(huán)境、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》，要求各地將小流域綜合治理納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，大力推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)。2023年，水利部等四部委出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)意見》（水?！?023〕35號），提出要以流域為單元，以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點，山水林田路村統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌實施水土流失綜合治理、流域水系整治、生活污水和農(nóng)村生活垃圾治理。

全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌各類專項規(guī)劃，協(xié)調(diào)各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動，落實國土空間用途管制，實現(xiàn)全域整體推進、全要素綜合整治。2022年，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施全域土地綜合整治的意見》，提出要以貫徹落實生態(tài)文明理念、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)，以田水路林村綜合整治為核心，進一步創(chuàng)新制度供給和機制保障，搭建各方力量有序參與及各類資源有效整合的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展平臺。

全域土地綜合整治與生態(tài)清潔小流域建設(shè)均是以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為基本實施單元，在治理目標(biāo)方面，全域土地綜合整治由耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提升向?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，生態(tài)清潔小流域建設(shè)由水環(huán)境改善向水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)轉(zhuǎn)變，二者都更加強調(diào)生態(tài)功能提升；在治理內(nèi)容方面，全域土地綜合整治從單一的耕地保護向農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生空間”合理規(guī)劃轉(zhuǎn)變，生態(tài)清潔小流域建設(shè)統(tǒng)籌水系綜合整治、水土流失治理、河湖生態(tài)修復(fù)、面源污染防治和農(nóng)村人居環(huán)境改善，二者都強調(diào)系統(tǒng)治理；在推進機制方面，全域土地綜合整治聚焦多部門項目和資金，生態(tài)清潔小流域建設(shè)要素多、措施全面，二者都需要多部門協(xié)同推進。全域土地綜合整治與生態(tài)清潔小流域建設(shè)在治理目標(biāo)、治理內(nèi)容、推進機制上基本一致，實際實施過程中相輔相成，可形成良好的政策疊加效應(yīng)，可以說，全域土地綜合整治為推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)提供了平臺和空間供給。2023年，自然資源部下發(fā)《自然資源部關(guān)于支持上海深化自然資源領(lǐng)域改革創(chuàng)新意見的函》（自然資函〔2023〕615號），明確支持在上海全市范圍內(nèi)開展全域土地綜合整治工作，為深入推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)工作提供了良好的契機。

筆者通過分析上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，探索生態(tài)清潔小流域建設(shè)與全域土地綜合整治政策融合的有效路徑，進而為全面推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)工作提供參考。

1上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀

1.1上海市河湖水系現(xiàn)狀

根據(jù)《2023年上海市河道（湖泊）報告》，2023年上海市共有河道（湖泊）46 441條（個），河道（湖泊）面積655.19 km2，河湖水面率10.33%，其中：河道46 390條，長30 342.05 km，面積579.70 km2；湖泊51個，面積75.49 km2。

上海市共有市管河道31條、長851.64 km，區(qū)管河道513條、長3 001.23 km，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管河道2 681條、長6 596.52 km，村級河道38 198條、長18 376.97 km，其他河道4 967條、長1 519.69 km?？梢钥闯觯?zhèn)（鄉(xiāng)）管及村級河道共有4萬余條，其數(shù)量之和占河道總數(shù)的88.12%，這些河道是上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)的重點。

1.2上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀

2021年，上海市河長制辦公室印發(fā)《上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)總體方案》，全面啟動生態(tài)清潔小流域建設(shè)。同年，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《上海市水系統(tǒng)治理“十四五”規(guī)劃》，明確要求結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，集中連片開展以街鎮(zhèn)為單元的河道水系生態(tài)保護與治理，重點推進50條生態(tài)清潔小流域建設(shè)；到2035年，全市建成與現(xiàn)代化相適應(yīng)的生態(tài)清潔小流域體系，促進人與自然和諧共生。

上海屬平原河網(wǎng)地區(qū)，自然流域邊界不明顯?？紤]到充分發(fā)揮河湖長制作用，上海市小流域劃分以鎮(zhèn)域行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，全市共劃分為151條小流域；再在小流域內(nèi)劃分治理單元，中心城區(qū)以骨干水系為治理單元，郊區(qū)以村落水系為治理單元，全市共劃分1 574個治理單元[1]。自2021年正式全面啟動生態(tài)清潔小流域建設(shè)以來，累計完成治理單元400個，完成治理面積1 700 km2；累計啟動治理單元700個，啟動治理面積超過2 700 km2，占“十四五”規(guī)劃治理面積的80%以上。

2存在的問題

目前，上海市正全力推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)，但上海市空間資源緊張，用地矛盾突出，特別是國土空間用途管制趨嚴(yán)后， 哈歡：全域土地綜合整治背景下上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)思路按照“集中連片、系統(tǒng)治理、區(qū)域推進”原則實施生態(tài)清潔小流域建設(shè)遇到了較大的困難，整體建設(shè)效果不夠理想。

1）非規(guī)劃保留河道整治缺乏規(guī)劃依據(jù)。水系疏拓、水系連通等措施是平原河網(wǎng)地區(qū)生態(tài)清潔小流域建設(shè)過程中改善河道水質(zhì)、增加水動力的一項重要措施，然而村級河道多為非規(guī)劃保留河道，缺乏規(guī)劃依據(jù)，無法立項實施，而新增藍(lán)線規(guī)劃或者調(diào)整郊野單元規(guī)劃批復(fù)周期長、批復(fù)難度較大，嚴(yán)重影響項目實施效果。

2）永久基本農(nóng)田補劃難度大，河道整治難以按照規(guī)劃實施到位。根據(jù)河道規(guī)劃藍(lán)線與“三區(qū)三線”劃定成果，上海市規(guī)劃河道藍(lán)線內(nèi)仍有大量市管儲備地塊，而市管儲備地塊調(diào)出需要高質(zhì)量耕地進行補劃。但是，上海市高質(zhì)量耕地資源稀缺，補劃難度非常大，導(dǎo)致河道整治無法按照規(guī)劃實施到位。

3）濱水空間用地難以落實，無法實現(xiàn)水陸統(tǒng)籌整治。由于河道陸域建設(shè)涉及建設(shè)用地指標(biāo)，而上海市各區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)已接近“天花板”，因此河道整治僅局限于水域，陸域空間無法實施，濱水空間的缺失導(dǎo)致河道親水性不足，群眾的獲得感不夠。

4）部門協(xié)同聯(lián)動推進不足，綜合整治效果不明顯。生態(tài)清潔小流域建設(shè)任務(wù)包含河湖水系治理、面源污染治理、水土流失綜合防治、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境改善5個方面，涉及多部門、多行業(yè)，綜合性強，需要各個部門協(xié)同治理。由于缺乏有效的部門聯(lián)動機制，因此水務(wù)部門職責(zé)權(quán)限僅局限于水土流失綜合防治、水系治理等方面，其他方面的治理任務(wù)難以協(xié)同推進。

3建設(shè)思路

1）進一步優(yōu)化河湖水系布局，確保項目順利落地。在充分考慮現(xiàn)狀河道肌理的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)狀河網(wǎng)，以確保區(qū)域防汛安全、規(guī)劃河湖面積不減少、盡量避讓基本農(nóng)田和耕地、實施方案可落地為原則，結(jié)合全域土地綜合整治方案編制，全面梳理全域土地綜合整治實施范圍內(nèi)的河道，合理調(diào)整河道水系布局。對于藍(lán)線規(guī)劃中難以落地的河道，予以調(diào)整優(yōu)化；對于規(guī)模較大的非規(guī)劃保留河道，調(diào)整納入藍(lán)線規(guī)劃，為非規(guī)劃保留河道整治提供規(guī)劃依據(jù)；對斷頭浜進行連通，確保水系通暢；結(jié)合區(qū)域防汛除澇、規(guī)劃水面面積達標(biāo)要求，歸并小微水體，形成明晰的水系脈絡(luò)；對農(nóng)田區(qū)域內(nèi)局部零碎坑塘水面進行填埋，消除零碎，保證集中連片。調(diào)整后的河道藍(lán)線，結(jié)合全域土地綜合整治實施方案，統(tǒng)一納入郊野單元村莊規(guī)劃并報區(qū)政府批復(fù)，批復(fù)后的藍(lán)線調(diào)整成果納入上海城市空間基礎(chǔ)信息平臺管控，確保河道藍(lán)線規(guī)劃的落地性。

2）結(jié)合全域土地綜合治理實施方案編制，將試點范圍河道藍(lán)線內(nèi)涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)出。結(jié)合全域土地綜合整治工作推進，統(tǒng)籌考慮“十四五”期間生態(tài)清潔小流域建設(shè)計劃，盡早開展前期工作，明確試點范圍擬整治河道河口線內(nèi)耕地情況，同時加強與自然資源部門對接，力爭在實現(xiàn)全域土地綜合整治確保兩個5%（新增耕地5%、新增基本農(nóng)田5%）的基礎(chǔ)上，將被列入試點區(qū)域河道藍(lán)線的市管儲備地塊，優(yōu)先納入全域土地綜合整治方案，為項目后續(xù)順利實施提供有力保障。

3）探索開展空間復(fù)合利用，為水陸統(tǒng)籌整治提供支撐。全域土地綜合整治工作強調(diào)要統(tǒng)籌實施生態(tài)保護修復(fù)，保護和提升鄉(xiāng)村生態(tài)功能，科學(xué)發(fā)揮生態(tài)空間復(fù)合效益，細(xì)化農(nóng)、林、水空間復(fù)合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌確定生態(tài)建設(shè)指標(biāo)。因此，可以結(jié)合全域土地綜合整治對空間布局優(yōu)化的時機，將農(nóng)田林網(wǎng)、農(nóng)村道路、河道綠化、河湖水系進行一體化布局，探索防汛通道與農(nóng)村道路、林下通道在空間上復(fù)合設(shè)置，以及河道與林地復(fù)合用地，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地、一般耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)用地的用途管制規(guī)則，優(yōu)化整理用地空間，統(tǒng)籌推進農(nóng)、林、水等平衡，促進空間復(fù)合、功能復(fù)合，從規(guī)劃層面解決河道與林地、道路沖突問題，有效破解河道濱水空間缺失的難題。

4）充分利用全域土地綜合整治平臺，統(tǒng)籌推進生態(tài)清潔小流域各項治理任務(wù)。利用全域土地綜合整治“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的多部門聯(lián)動工作機制，將生態(tài)清潔小流域各項建設(shè)任務(wù)統(tǒng)一納入全域土地綜合整治方案，與土地整治項目、農(nóng)業(yè)項目、生態(tài)修復(fù)項目匯總形成一張規(guī)劃布局圖、一個項目計劃包、一張時間安排表，變“九龍治水”為各部門協(xié)同共治，綜合施策，系統(tǒng)推進河湖水系治理、面源污染治理、水土流失綜合防治、生態(tài)修復(fù)及人居環(huán)境改善五大建設(shè)任務(wù)。河道整治過程中，通過河湖底部微地形塑造、河湖岸線形態(tài)改造、生態(tài)護岸設(shè)計、河岸緩沖帶構(gòu)建等技術(shù)應(yīng)用，促進河湖生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)；農(nóng)田建設(shè)過程中，通過生態(tài)溝渠、新型排水口的建造控制農(nóng)業(yè)面源污染；在鄉(xiāng)村農(nóng)居集中區(qū)域，通過翻修景觀綠化，推進果園、菜園、庭園“小三園”建設(shè)，整治房前屋后環(huán)境，改善村內(nèi)林地、水系等生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人居環(huán)境質(zhì)量和風(fēng)貌的整體提升。

4結(jié)束語

以全域土地綜合整治為平臺，通過對水、林、田、路空間統(tǒng)一優(yōu)化布局，可形成有效的新增耕地空間，保障河道藍(lán)線規(guī)劃落地及項目用地指標(biāo)，同時強化部門聯(lián)動；通過方案統(tǒng)一編制，項目分類審批、同步實施，確保生態(tài)清潔小流域綜合整治效果。以全域土地綜合整治為平臺推動上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)，可為同類型區(qū)域全面推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)、進一步貫徹落實山水林田湖草一體化治理理念提供借鑒。

參考文獻：

[1]" 上海市河長制辦公室.上海市生態(tài)清潔小流域建設(shè)總體方案[R].上海：上海市河長制辦公室，2020：10-12.

（責(zé)任編輯 李佳星）