透視“小馬拉大車”困局：基層治理負重突圍

晚上9點，川北某鎮黨委書記的辦公室仍亮著燈。于震成的桌上擺著兩份文件：一份是警方要求“接回上訪戶”的協查函，另一份是本地村民土地糾紛的調解記錄?！斑@個人在外省打工十幾年，村里房子都荒廢了，可是只要他的戶籍還在我們鎮上，他的事就得我們兜著?！庇谡鸪煽嘈χ嬖V廉政瞭望·官察室記者，上面反饋給他的不少信訪件，當事人都已不在當地居住，但根據屬地責任制，鎮黨委卻要負責解決這些人提出的問題，“既不在轄區生活，他們提出的信訪內容也和本地毫無關聯，我們怎么給人家解決嘛？”

“小馬拉大車”是當前基層治理中權責失衡的典型隱喻，指鄉鎮、村社等基層單位在資源匱乏、權力受限的情況下，被迫承擔遠超自身能力的治理任務。

“這一困局的本質是‘無限責任’與‘有限資源’之間的撕裂?！彼拇ù髮W公共管理學院教授、行政管理系主任范逢春認為，當前基層治理中存在？“小馬拉大車”難題，集中體現為基層負擔過重，具體表現為任務超載、責任超載、壓力超載?！耙平膺@個難題，不能把減負簡單理解為工作‘減量’，而是要注重標本兼治，通過治理轉型、制度創新、作風轉變等手段達到減負目標?！?/p>

任務超載，干部身心俱疲

林宇是一名“上岸”沒幾年的“95后”干部，進入鎮黨委后他最大的感受就是忙不過來：填報鄉村振興項目進度，錄入防汛隱患點位，回復12345熱線投訴，？“24小時在線”微信工作群。

“上周剛報完改廁數據，這周又讓重新統計‘廁所使用滿意度’?！彼嘈χ鍪謾C相冊——上百張表格截圖中，連母親住院手術當天都在填報“老年人助餐需求調查表”。

在采訪中不少干部對記者表示，多線任務的下派，讓加班成為常態?！盎鶎痈刹慷嗌俣加悬c多重人格分裂癥，我們需要同時扮演多個‘角色’——防火期是巡山員，汛期是搶險隊員，醫保收繳季變身推銷員，信訪高峰期又成‘盯梢專員’。有時候一天就要轉變多個工作內容和形式?！绷钟钭猿坝袝r已經麻木，有時候和村民說事時，腦子還沒從上一件事中回過神來。

“我們鎮常住人口2萬多，但鎮政府工作人員只有五十幾號人，大家的年齡偏大，每年都有人退休，遇到創新型工作，或者需要操作計算機、政務系統的時候，年齡大的干部明顯沒有年輕干部效率高?！蓖踔驹阪傉裾k工作，他告訴記者，除他以外，民政辦的另外兩名工作人員都年紀偏大，家中還有小孩需要照顧。“基層民政辦要面對民政系統落實到基層的所有工作，但整個鄉鎮的相關事項都只靠3個人完成，我可以感覺到大家的精神壓力很大。而我除了民政工作還分管著其他工作，有時候遇到超出能力范圍的事情，就會感到非常不踏實?！?/p>

一名鎮黨委“一把手”講到，之前省環保廳的人下來檢查，途經其所在鎮的公路時看見一個秸稈焚燒冒煙點，隨手拍了張照片發給市里?！笆欣镛D給我們縣，縣里連夜讓鎮上查。結果3天后突然要倒追責任，一群人翻箱倒柜找去年秸稈禁燒的會議記錄，數宣傳單發了多少張。”他提到，最哭笑不得的是，隔壁兩個鎮遇到了同樣的問題，“批評教育了分管干部”，但這名“一把手”認為他們鎮的分管領導在秸稈焚燒這件事上已經盡到責任，便只給了他“談話提醒”，上面卻暗示“要統一標準”，硬讓補個處理意見?！澳阏f干部們能不寒心嗎？活干了，汗流了，最后還得自己給自己記個過。”

“隨著治理重心下移，大量任務向基層轉移，任務繁重成為當前基層治理的突出特點。”范逢春向記者介紹，基層黨建、信訪維穩、應急管理、鄉村振興、生態環保、安全生產等都已經成為基層的政治任務，越來越多黨政部門的業務工作也通過各種渠道轉化為基層黨委政府的政治任務，一些基層領導為了政績“亮點”在轄區內或多或少地創設了特色政治任務，基層政治任務的日常性越來越凸顯。

“而相應的資源卻并未下移，超負荷任務突破了基層組織的資源承載力?；鶎尤耸志o缺成為常態。例如，基層市場監管所、派出所，連所長在內往往都只有四五名執法人員，難以滿足目前市場監督與社會治理的需求。一些基層政府只能通過‘臨聘人員’來緩解人員緊張的困境?！狈斗甏赫f。

“馬車”超載，工作質效打問號

于震成在鎮街道工作9年，他坦言最深的感受就是責任像擊鼓傳花，最后全砸在基層頭上。從區里到鄉鎮，層層都在喊“屬地管理”，可落到實際就成了“屬地背鍋”。老百姓常說“上面千條線，下面一根針”，然而這針早被磨禿了——現在更像是“上面舉著錘，下面頂著釘”，甚至有些地方干部私下吐槽“上面拎把刀，下面懸顆頭”。

“比如森林草原防滅火工作，大家就是既要當偵察兵又要當消防員。”于震成說，上級督查組一來，開口就會問：“你們應急隊伍組建得怎么樣？受過專業培訓嗎？撲救能力如何？”

“我們能有多少撲救能力呢？可一旦發生火情，鎮街道的分管干部勢必被問責最重?，F在鎮上老同志見面都互相打趣多干多錯，少干少錯，不干不錯。這話聽著消極，可看看值班表上越來越難安排的工作分工，再看看辦公室里越來越厚的檔案盒，誰心里不清楚呢？”于震成無奈道。

然而在采訪中記者了解到，完成“能力之外”的事是這些基層干部時常經歷的。王志經常被要求協助上級部門檢查鎮上商戶的消防安全問題，而他坦言，自己作為外行人，哪怕是走進商戶上看下看，也看不出什么名堂。“這項工作我確實做了，但我不懂專業知識，我說沒問題就真的沒問題了嗎？可是一旦出了事就會問責到我頭上。”

會計這一崗位的困境更具有代表性。“在村上，會計也是文書，甚至要負責檢查各類合同的擬定、合規。”四川某開發區村“兩委”會計張昕笑稱，基層會計大多是半路出家?！拔覀兇迕娣e很大，又因為在新區，建設規劃不少，經常涉及各類項目合作，村委會本該請律師，但因為沒有專項資金，就只能我們自己學、自己看。”

除了上級下派工作方面的能力不足，在群眾工作方面于震成也時常感覺到力不從心。“基層能力有限，上級也不提供幫助。最后是老百姓不滿意，上級單位還要問責。”一名在村鎮負責“市長熱線”相關問題件處理的干部告訴記者，群眾的要求五花八門，近年來需要處理的問題反映件成倍增加，有時候基層職能并不能覆蓋這類問題，人手也不夠，但上級仍舊會把問題件轉接給村、社區，最后經常形成空轉。最終，問題懸置，群眾反復投訴，工作質效難以提高。

“基層單位責任泛化確實嚴重。部分地區的上級部門上面開個會、下個文件分分鐘就可以將責任‘甩鍋’基層，美其名曰‘責任下沉’，自己當起‘甩手掌柜’，而基層無力拒絕，只能聽之任之。”范逢春告訴記者，比如某縣市場監管局在鄉鎮并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下，將轄區內有關食品安全、假藥制售等監管責任下派至鄉鎮。再加上基層組織權力配備不足，他們處在政權架構的底層，除極少數法律直接授權之外，其權力較小。近年來，基層的目標設定權、人事統籌權、激勵分配權等還在不斷被上收。

減負并非工作“減量”

“當前基層治理中存在的‘小馬拉大車’現象，實質上是治理能力與治理任務失衡的表現，我認為這一問題的危害主要體現在4個關鍵層面：影響黨的執政根基、損害群眾切身利益、阻礙國家治理體系和治理能力現代化進程、制約鄉村振興發展。”？四川省社會科學院政治學研究所所長廖沖緒向記者解釋，治理效能低下會直接損害黨政機關公信力。當群眾反映的問題得不到有效解決，基層干部陷入事務性泥潭，黨和政府形象就會在反復消耗中受損。而治理資源與治理任務的嚴重錯位，必然導致公共服務質量下降?；鶎痈刹科Ｓ趹陡黝愂聞招怨ぷ?，難以及時響應群眾訴求，容易引發政策執行偏差、民生項目縮水等問題。這種“超載”運行最終可能會轉化為群眾獲得感、幸福感的實際損耗。

“可以明確的是，當基層單位長期處于超負荷運轉狀態，既難以建立規范化的治理機制，也無法實現治理效能的持續提升，直接影響國家治理體系和治理能力現代化的整體推進。這種狀況下，基層既缺乏制度創新的實踐空間，也難以形成可持續的治理能力提升路徑?！绷螞_緒說，在全面推進鄉村振興戰略的關鍵階段，基層治理能力不足將嚴重制約政策落地效果。

“基層負擔過重是長期形成的問題，也是帶有普遍性的問題。為基層減負，如果把握不住問題的核心本質，就會陷入以形式主義解決形式主義的思維誤區。”范逢春表示，破解基層治理“小馬拉大車”難題，不能把減負簡單理解為工作“減量”，而是要注重標本兼治，通過治理轉型、制度創新、作風轉變等手段達到減負目標。

“比如推動擴權賦能，實現權責對等。根治基層負擔過重的頑疾，要從優化政府權責配置入手，建立邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效的基層治理體制?！狈斗甏簭娬{，這里最關鍵的是按照“依法下放、非準禁入”的原則，防止職責任務隨意下沉。設置職責任務下沉的標準和門檻，職能部門下放職責任務要按照事前醞釀、提出申請、組織審核的程序進行。其次，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，為基層提供必要的人、財、物、權等各類保障，推動管理權限和民生服務下放到基層，改變“事下人不下，責下權不下”的不對等關系，確保基層“接得住、辦得好”。

“令基層干部苦不堪言的屬地管理也必須得到科學管理，要有效減少基層屬地管理事項，切實解決屬地責任擴大化等問題，建立權力清單、規范責任清單，防止有關部門隨意‘甩鍋’?！狈斗甏赫J為，還有就是深化精準問責、規范問責，避免問責泛化、簡單化，嚴禁任性問責，防止問責走樣，落實容錯糾錯機制，實現激勵性和懲戒性的平衡，營造理性與寬容的干事創業氛圍。

“治理‘小馬拉大車’，重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼。基層負擔過重，問題出在基層，根子在一些上級部門及領導。只有讓上級部門及領導樹立和踐行正確政績觀與權力觀，改變工作作風，才能真正將基層干部從繁瑣的事務中解放出來。”范逢春說。（應受訪者要求，文中部分人物為化名）