時隔20年，應對突發事件“總指南”更新了什么？

4月8日，河北省承德市隆化縣一養老院發生火災，共造成20人死亡。河北省、承德市兩級專家組前往事故發生地指導救助和善后工作。次日，國務院安委會決定對該起重大事故查處實行掛牌督辦，應急管理部派出工作組緊急赴當地督促指導。近些年，類似這樣的突發事件引發關注、牽動人心。

黨的二十大報告強調，建立大安全大應急框架，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。近日，中共中央、國務院印發了《國家突發事件總體應急預案》（以下簡稱《應急預案》），成為我國組織應對突發事件的總體制度安排。《應急預案》的出臺，是在2005年頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》的基礎上，時隔近20年的修訂頒布。

業內專家認為，《應急預案》的發布是我國應急預案建設的重要里程碑，也是我國應急管理體系和能力現代化全面推進的一個重要節點。

健全體系明確責任

《應急預案》適用于黨中央、國務院應對特別重大突發事件工作，指導全國突發事件應對工作，它是近年來我國及時有效處置有關事件的重要經驗總結。其所稱突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

例如，2024年5月1日凌晨，廣東梅州至大埔高速公路東延線K11+900～K11+950（營運樁號）路段發生塌方災害，導致23輛車掉落，造成52人死亡、30人受傷。事發當天，廣東省委書記黃坤明、省長王偉中指揮調度應急處置工作。當天10時，梅州市減災委啟動自然災害救助II級響應。5月2日，習近平總書記作出重要指示。同日下午，中共中央政治局委員、國務院副總理張國清率隊趕赴梅州，梅州市通報救援救治情況。5月4日，廣東省政府成立以省長為組長的災害調查評估組，2025年1月22日，災害調查評估報告發布。1月25日，廣東省紀委監委官網發布梅大高速“5·1”塌方災害涉災路段工程建設和運營養護問題追責問責情況通報，對4個責任單位及32名公職人員進行了追責問責。

這種突發事件往往伴隨著重大人員傷亡和財產損失。在突發事件和意外面前，災情、險情就是命令，時間就是生命。要及時有序有效響應，則需要完善的制度體系支撐。

中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長、教授，中國應急管理學會秘書長鐘開斌指出，《應急預案》融法律法規的原則性、規范性、約束性與預案方案的操作性、指導性、靈活性于一體，對上銜接和落實黨中央關于突發事件應對重大決策部署以及《中華人民共和國突發事件應對法》等要求，對下指導和規范應對相關類別突發事件的應急預案以及應急保障、重大活動保障、重要目標保護等專項應急預案、基于部門職責和應對工作任務的部門應急預案等。

《應急預案》明確，“建立健全統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制和綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的工作體系，完善應急預案體系，壓實各方責任”。

“統一指揮”即在國家層面由“黨中央、國務院”統一指揮，在地方由“縣級以上地方黨委和政府”統一指揮，還可由前面各主體授權的具體應急指揮機構組織指揮。

“專常兼備”中的“常”即相關的國家突發事件應急指揮機構由公安部、國家衛生健康委、應急管理部、生態環境部、中央網信辦等5個中央和國家機關有關部門分別負責綜合協調工作；“專”則是指各行業主管部門及專家組。

“反應靈敏”即國家層面在“必要時派出工作組或者設立前方指揮部”，地方可視情況“設立現場指揮機構”等。

“上下聯動”即工作體系上的綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主保障縱向橫向聯動的秩序。

分類分級與時俱進

記者對比2005年出臺的《國家突發公共事件總體應急預案》發現，此次《應急預案》進一步完善了突發事件的分級響應機制，對突發事件的分類仍為4大類：包括7種自然災害、10種事故災難、7種公共衛生事件和7種社會安全事件，共31種具體突發事件。

《應急預案》按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大、一般4級。突發事件分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定，作為突發事件信息報送和分級處置的依據。同時要求“對于小概率、高風險、超常規的極端事件要果斷提級響應，確保快速有效控制事態發展”。

此次與時俱進地在“事故災難”大類中增加了“海上溢油”“核事故”“火災和生態環境”“網絡安全”“網絡數據安全”“信息安全事件”；在“公共衛生事件”大類中增加了“群體性中毒”“藥品安全事件”；在“社會安全事件”大類中增加了“刑事案件”“金融、涉外和其他影響市場、社會穩定的突發事件”等具體事項。

其中一些新的具體事項隨著我國經濟社會發展而逐漸顯現。

比如，當前我國原油進口大部分通過海上運輸，船舶在航行中發生碰撞、觸礁等造成的溢油事故，對海洋生態環境構成嚴峻挑戰。例如，2021年4月27日，利比里亞籍油輪“交響樂”輪與巴拿馬籍雜貨船“義海”輪在黃海海域相撞，約9400噸船載貨油泄漏入海，污染青島、威海、煙臺4360平方公里海域、786.5公里海岸線，構成特別重大船舶污染事故。2024年1月8日，“義海”輪船長馬某某以重大責任事故罪被判處有期徒刑二年，緩刑二年。

又比如，隨著生成式人工智能等一系列新技術的發展，我國網絡安全日益面臨新的挑戰。2025年初，深度求索（DeepSeek）的橫空出世震撼全球業界，1月28日，深度求索（DeepSeek）官網顯示，其線上服務受到大規模惡意攻擊。據360安全專家介紹，此次針對深度求索的攻擊類型多樣，呈現出高度組織化、規模化特征。

另外值得注意的是，當前全球貿易關系正處在一個關鍵的十字路口，全球經濟正面臨著貿易保護主義抬頭等諸多挑戰。此次《應急預案》明確將“金融、涉外和其他影響市場、社會穩定的突發事件”列入分類中，體現了黨中央對總體國家安全觀的科學認識、精準把握，對金融安全、經濟安全的高度重視、未雨綢繆。

保障體系更加完備

中國人民大學公共管理學院副教授王宏偉認為，滿足瞬間膨脹的應急峰值需求，呼喚著規模龐大的人力、物力、財力快速調集與有力支撐。為此，應急準備必須整合全社會的各方力量和資源，構建龐大的協力共治保障網絡。

對此，新修訂的《應急預案》針對巨災大難應對提出系統性制度機制設計，打破“單兵作戰”模式，構建全社會協同聯動的應急保障網絡，以提升極端情況下的資源調度效率和協同作戰能力。

在人力資源保障方面，形成“骨干+專業+社會”的立體化力量架構。國家綜合性消防救援隊伍為救援主力，政府部門及專業機構隊伍提供技術支撐，社會與基層應急力量作為重要補充。值得注意的是，軍隊應急專業力量依法被納入國家應急力量體系，作為應急處置與救援的突擊力量，形成平戰結合、軍地協同的救援格局。

在財力保障方面，形成“央地財政+商業保險+社會捐贈與援助”的局面。資金保障體系強調多方共擔，中央與地方財政明確支出責任；健全保險體系發揮商業保險作用，強化風險分散功能；鼓勵公民、法人和其他組織進行捐贈和援助，形成政府主導、市場和社會力量補充的可持續保障模式。

針對巨災中物資需求激增的痛點，應急管理部聯合多部門建立多元儲備機制。政府實物儲備確保緊急調撥，企業、社區等社會儲備擴大基數，重點行業產能儲備增強抗壓韌性。此外，鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品。

《應急預案》強調，“各級各類應急預案應當做到上下協調、左右銜接，防止交叉、避免矛盾”，并發揮應急管理部門牽頭抓總的作用，通過加強報批等手段，做好相關應急預案銜接工作。這些制度機制設計可以避免預案沖突，助力多元多層級主體同頻共振、凝心聚力，讓巨災大難的應對更為高效統一、運行順暢。