碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)及立法進路

摘 要：明確碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)是構(gòu)建相應(yīng)規(guī)范并推動其實現(xiàn)的前提。碳中和目標(biāo)完整的規(guī)范內(nèi)涵既包含源減排和匯清除的行為要求，也包含源的人為排放和匯的人為清除平衡的結(jié)果要求，因而總體上可以涵蓋以源減排為主的碳達峰。依據(jù)條約條款的文義，碳中和只是一項非約束性的手段性目標(biāo)，但其通常經(jīng)由國家自主貢獻提出，因而會受到國家自主貢獻相關(guān)規(guī)范的間接約束，并可通過國家自主貢獻轉(zhuǎn)化為本國的約束性目標(biāo)。碳中和目標(biāo)目前在我國國內(nèi)法中主要體現(xiàn)為有限的行為義務(wù)，同時呈現(xiàn)出漸進約束性的特征，其規(guī)范內(nèi)涵將從對部分主體以源減排和匯清除為核心的相關(guān)行為要求逐步過渡到源的人為排放和匯的人為清除平衡的結(jié)果要求?；谔贾泻团c碳達峰的規(guī)范聯(lián)系及碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，不宜以“碳達峰碳中和”作為整體目標(biāo)進行立法，也不宜就碳中和目標(biāo)專門進行立法。碳中和目標(biāo)相關(guān)規(guī)范的構(gòu)建應(yīng)主要通過在未來的生態(tài)環(huán)境法典之下另行制定氣候單行法實現(xiàn)，其漸進約束性可借助“自上而下”與“自下而上”結(jié)合、管制與市場結(jié)合、程序義務(wù)與行為義務(wù)先行并逐步過渡到結(jié)果義務(wù)的規(guī)范路徑得以實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境法典；碳中和；碳達峰；行為義務(wù)；結(jié)果義務(wù)

中圖分類號：DF46

文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.02.07 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

目 次

一、問題的提出

二、碳中和目標(biāo)的法律溯源

三、碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的多維厘定

四、碳中和目標(biāo)的立法進路

五、結(jié)語

一、問題的提出

碳中和是應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)手段和階段性目標(biāo)，也是經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的核心支點和未來方向?！驹诟鲊⒎ㄖ校贾泻涂捎糜谥复鷾厥覛怏w中和，且兩個概念均有使用。例如，韓國《應(yīng)對氣候變化危機的碳中和與綠色增長框架法》使用“碳中和”表示“溫室氣體中和”。See Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth for Coping with Climate Crisis，https：//faolex.fao.org/docs/pdf/kor210354En.pdf， last visited on Oct. 28， 2024.德國《聯(lián)邦氣候行動法》則直接使用“溫室氣體中和”的表述。See Federal Climate Action Act of 12 December 2019， Federal Law Gazette I， p.2513，Div.1， Sec.2， Art.9.】如何構(gòu)建促進碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的法治保障體系以應(yīng)對氣候變化，引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型，是我國法學(xué)研究目前面臨的重要課題。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃提出進一步研究碳中和立法的任務(wù)，既有研究高度重視碳中和目標(biāo)的法治保障構(gòu)建問題，并側(cè)重從法政策學(xué)的角度解讀碳中和目標(biāo)，集中關(guān)注碳中和目標(biāo)從政策向立法轉(zhuǎn)化的路徑和制度構(gòu)建，以及與既有法律體系的協(xié)同，提出的建議和方案具有啟發(fā)意義?！緟⒁姴苊鞯拢骸渡鐣到y(tǒng)論視角下實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)的法律對策》，載《中國法學(xué)》2023年第5期，第128-148頁；秦天寶：《整體系統(tǒng)觀下實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)的法治保障》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2022年第2期，第101-112頁；于文軒、胡澤弘：《“雙碳”目標(biāo)下的法律政策協(xié)同與法制因應(yīng)：基于法政策學(xué)的視角》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2022年第4期，第57-65頁；張梓太、張葉東：《實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的立法維度研究》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第4期，第14-32頁；王江：《論碳達峰碳中和行動的法制框架》，載《東方法學(xué)》2021年第5期，第122-134頁。】但既有研究在關(guān)注碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化時，總體上忽視了一個更具前提性的問題，即碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)是什么。對碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)認識不清，會導(dǎo)致碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化面臨諸多問題。

首先，是碳中和與相關(guān)概念的區(qū)分問題。在既有的相關(guān)法律和政策文本中，碳中和通常與碳達峰并列表述，但兩者的規(guī)范內(nèi)涵均沒有明確的區(qū)分。相關(guān)研究也基本沿用這種并列表述。由此需要辨析碳中和與碳達峰的規(guī)范內(nèi)涵，并避免在規(guī)范設(shè)計的過程中因兩者區(qū)分不明而導(dǎo)致混亂。這實際上也是探討碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)問題的一部分。

其次，是碳中和目標(biāo)的立法模式問題。目前，生態(tài)環(huán)境法典編纂的方案是在綠色低碳發(fā)展編設(shè)置“應(yīng)對氣候變化”專章，對碳中和目標(biāo)作出原則性規(guī)定?！緟⒁妳沃颐罚骸渡鷳B(tài)環(huán)境法典編纂論綱》，載《中國法學(xué)》2023年第2期，第30頁?！坑纱艘龅南嚓P(guān)問題是，是否需要以此為基礎(chǔ)就碳中和目標(biāo)專門立法。鑒于碳中和目標(biāo)的政策和實踐意義，這似乎已成為一個無須討論的議題。但如未能厘清碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，將很難明確其在整個生態(tài)環(huán)境法典及氣候法中的體系定位，更無法為碳中和目標(biāo)專門立法提供合理的體系性論證。

最后，是碳中和目標(biāo)與相關(guān)法律制度之間的規(guī)范聯(lián)系問題。我們可以用“制度平移”的方法，從既有的環(huán)境法律制度體系中發(fā)掘出諸多有利于促進碳中和目標(biāo)達成的制度，如環(huán)境影響評價、排放總量控制、排放權(quán)交易、排放標(biāo)準、排放監(jiān)測等，并在理論層面揭示這些制度與碳中和目標(biāo)在功能上的關(guān)聯(lián)。但碳中和目標(biāo)要在制度層面落地，還必須明確其法律性質(zhì)，包括其約束性及具體的規(guī)范要求，否則，碳中和目標(biāo)與相關(guān)制度之間的規(guī)范聯(lián)系只能是有名無實。

總之，上述問題的解決離不開對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的明確界定。但目前學(xué)界對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的研究仍顯不足，實踐中對該問題也存在一定的認知偏差，并往往體現(xiàn)為簡單的義務(wù)論或政策目標(biāo)論傾向。義務(wù)論體現(xiàn)為以政治解讀代替法律解讀，因為碳中和目標(biāo)在政策層面受到高度重視，而在主觀上先入為主地假定碳中和是一項約束性的法律目標(biāo)，并據(jù)此進行專門立法轉(zhuǎn)化。政策目標(biāo)論則往往在碳中和目標(biāo)的法律來源上割裂國際氣候法、國內(nèi)法及國家自主貢獻之間的關(guān)聯(lián)，由此更傾向于將碳中和目標(biāo)解讀為一項不具有法律約束性的政策目標(biāo)，認為即便就碳中和目標(biāo)進行立法，也只適宜通過倡導(dǎo)性目標(biāo)和期望性、促進性規(guī)范的設(shè)置來實現(xiàn)。這兩種典型的認知偏差實際上都忽視了對碳中和目標(biāo)法律來源的追溯，忽視了對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的綜合分析。

二、碳中和目標(biāo)的法律溯源

要明確碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，需要全面厘清碳中和目標(biāo)的法律來源及其法律性質(zhì)的認定依據(jù)，清晰界定碳中和目標(biāo)的法律內(nèi)涵，揭示碳中和目標(biāo)在法律中是什么及與相近概念如何區(qū)分，從而為討論碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)提供基礎(chǔ)。

（一）碳中和目標(biāo)的法律來源

碳中和目標(biāo)的法律來源是一個從國際法到國內(nèi)法的雙層規(guī)范體系，該體系的制度連接點是國家自主貢獻?！緟⒁姟栋屠鑵f(xié)定》第3條、第4條。以《巴黎協(xié)定》第3條、第4條為核心的國家自主貢獻在《巴黎協(xié)定》內(nèi)部實際起到銜接第2條目的、原則及其他條款的作用，在外部則通過締約方的國家自主貢獻起到銜接國際氣候法和國內(nèi)法的作用?！繉μ贾泻湍繕?biāo)法律性質(zhì)的理解，應(yīng)當(dāng)基于這個體系性的法律框架進行綜合分析。

其一，國際氣候法中以碳中和目標(biāo)條款為核心的規(guī)范體系。關(guān)于碳中和目標(biāo)的國際法來源，盡管可能也與國際人權(quán)法、習(xí)慣國際法相關(guān)，但主要是指國際氣候法，尤其是《巴黎協(xié)定》。在國際氣候法中，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）于1995年發(fā)布的第二次評估報告將碳中和引入氣候談判【參見鄭世高：《碳中和：一項概念史的研究》，載《科學(xué)·經(jīng)濟·社會》2022年第5期，第4頁。】，并最終在《巴黎協(xié)定》第4條第1款中對其作出正式的法律表述。該款規(guī)定，締約方旨在盡快實現(xiàn)碳達峰，并在21世紀下半葉實現(xiàn)碳中和，即在21世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡。該款作為最核心的碳中和目標(biāo)條款，是理解碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的基礎(chǔ)。從《巴黎協(xié)定》的內(nèi)部體系看，碳中和目標(biāo)條款向上源自第2條的長期氣溫目標(biāo)，其首句即提出“為了實現(xiàn)第2條規(guī)定的長期氣溫目標(biāo)”，從而與整個國際氣候法的目標(biāo)體系建立關(guān)聯(lián)；向下則通過與《巴黎協(xié)定》第4條的其他條款及第4條之外的其他條文確立的相關(guān)制度建立連接，以增強該目標(biāo)的實施?！緟⒁姟栋屠鑵f(xié)定》第4條。該條除第1款提出了碳中和目標(biāo)外，其余18款都與國家自主貢獻相關(guān)，由此可見國家自主貢獻與碳中和目標(biāo)的緊密關(guān)聯(lián)?！坷纾栋屠鑵f(xié)定》分別借助第13條、第14條、第15條建立增強的透明度框架、全球盤點及履行和遵守機制。上述條款都圍繞國家自主貢獻的監(jiān)督展開，從而對碳中和目標(biāo)起到間接約束作用。因此，碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)分析應(yīng)圍繞以碳中和目標(biāo)條款為核心的國際氣候法規(guī)范體系展開。

其二，國際氣候法和國內(nèi)法中以國家自主貢獻為核心的規(guī)范體系。國家自主貢獻是銜接國際氣候法和國內(nèi)法的核心機制。一國的國家自主貢獻包含了該國的氣候目標(biāo)和措施等內(nèi)容，往往是該國碳中和目標(biāo)在國際和國內(nèi)層面的正式表達，同時也可能是該國既有的碳中和目標(biāo)相關(guān)立法的凝練，或者該國會根據(jù)本國提交的國家自主貢獻制定碳中和目標(biāo)相關(guān)立法。截至2022年9月23日，已有193個《巴黎協(xié)定》締約方通報了其國家自主貢獻。相當(dāng)多的國家自主貢獻都提出了絕對或相對減排目標(biāo)，以實現(xiàn)本國的碳中和目標(biāo)?！維ee UNFCCC， Nationally Determined Contributions under the Paris Agreement，Synthesis Report by the Secretariat，p. 4，13-14， https：∥unfccc.int/documents/619180， last visited on Oct.28， 2024.】我國于2021年10月28日向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）秘書處提交《中國落實國家自主貢獻成效和新目標(biāo)新舉措》，作為2015年國家自主貢獻的更新版，其中，明確提出了我國的碳達峰碳中和目標(biāo)。國家自主貢獻作為依據(jù)《巴黎協(xié)定》就本國應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)和措施等作出的單方面行為【參見柳華文：《“雙碳”目標(biāo)及其實施的國際法解讀》，載《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第2期，第20頁。】，可能成為與條約規(guī)范一樣的義務(wù)創(chuàng)設(shè)途徑，因而其相關(guān)規(guī)范也是判定碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的重要依據(jù)。

其三，國內(nèi)氣候法中的相關(guān)規(guī)定。作為銜接國際氣候法和國內(nèi)法的核心機制，國家自主貢獻對碳中和目標(biāo)的表述和相關(guān)安排會在國內(nèi)氣候法中得到體現(xiàn)。但就我國國內(nèi)氣候法中有關(guān)碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的判定依據(jù)而言，并不如國際氣候法和國家自主貢獻那么集中和明確，相關(guān)立法總體上呈現(xiàn)以下特征：首先，地方性立法先行。目前，我國國家層面尚沒有專門性的氣候法或碳中和目標(biāo)立法，少數(shù)地方性法規(guī)直接在立法目的條款或其他條款中規(guī)定了碳中和目標(biāo)，或強調(diào)在特定領(lǐng)域推動碳中和目標(biāo)實現(xiàn)?！驹谖覈岢鎏贾泻湍繕?biāo)之前，2009年發(fā)布的《北京市綠化條例》第8條即超前地提出，在推進林業(yè)碳匯工作中要倡導(dǎo)“實現(xiàn)碳中和”的綠色環(huán)保理念。在我國提出碳中和目標(biāo)之后，部分地方性法規(guī)及時作出反應(yīng)，典型如《天津市碳達峰碳中和促進條例》?！科浯危瑖覍用娴南嚓P(guān)立法以間接促進型為主。雖然這些間接促進型立法在條文中未對碳中和目標(biāo)作出明示規(guī)定，其現(xiàn)有規(guī)范在碳中和目標(biāo)提出前已在相應(yīng)領(lǐng)域適用，但其規(guī)范效果會在客觀上減少碳排放或增強碳匯，從而間接促進碳中和目標(biāo)實現(xiàn)。間接促進型立法主要包括三類：一是產(chǎn)業(yè)法，如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)范性文件，以及《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等?！纠?，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號），國家發(fā)展和改革委員會牽頭會同相關(guān)部門共同修訂形成《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2024年本）》。該目錄引導(dǎo)相關(guān)部門、地方政府制訂和修訂政策措施，對“不利于實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)”或“阻礙實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)”的生產(chǎn)能力進行限制或淘汰。】二是能源法，主要是以綜合性的《中華人民共和國能源法》為核心，包括《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等在內(nèi)的能源法體系。能源法主要通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能增效兩大途徑減少高污染、高碳排放的能源種類和能耗量。相比產(chǎn)業(yè)法而言，能源法的減碳效果更為直觀。三是環(huán)境與資源保護法，主要通過污染防治法降污減碳，并通過資源保護法鞏固和增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，如《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）等。此外，全國人大及其常委會通過的有關(guān)碳中和目標(biāo)的決議和決定等法律性文件，尤其是其中的部分規(guī)范性條款，也構(gòu)成了廣義的碳中和目標(biāo)的法律來源。例如，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）就包含了與碳中和目標(biāo)有關(guān)的規(guī)范性內(nèi)容。

（二）碳中和目標(biāo)的法律內(nèi)涵

厘清碳中和目標(biāo)以國家自主貢獻為銜接點的雙層法源結(jié)構(gòu)，有利于從國際氣候法、國家自主貢獻及國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)范中更全面、更綜合地把握碳中和目標(biāo)的法律內(nèi)涵。

其一，碳中和目標(biāo)的規(guī)范目的是實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的長期氣溫目標(biāo)，并進而實現(xiàn)《氣候公約》“防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾”的最終目標(biāo)?！緟⒁姟稓夂蚬s》第2條?！繐Q言之，碳中和在氣候法的目標(biāo)體系中只是一項手段性目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》第4條第1款在提及碳中和目標(biāo)時，明確指出其目的是“為了實現(xiàn)第2條規(guī)定的長期氣溫目標(biāo)”，而《巴黎協(xié)定》第2條的長期氣溫目標(biāo)即公眾熟知的2℃和1.5℃氣溫目標(biāo)。由于長期氣溫目標(biāo)的實現(xiàn)具有緊迫性，因此，碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)時間也相應(yīng)限定在21世紀下半葉。此外，《巴黎協(xié)定》序言第4段強調(diào)《巴黎協(xié)定》是“為了實現(xiàn)《氣候公約》目標(biāo)”，同時第2條第1款也提出要“加強《氣候公約》，包括其目標(biāo)的履行”，從而建立了碳中和目標(biāo)與整個《氣候公約》目標(biāo)體系的關(guān)聯(lián)。這也意味著，碳中和目標(biāo)的規(guī)范目的也是實現(xiàn)《氣候公約》穩(wěn)定氣候系統(tǒng)的最終目標(biāo)。認識到這種關(guān)聯(lián)，才能更好地把握碳中和目標(biāo)的規(guī)范目的，以及碳中和在氣候法體系中作為手段性目標(biāo)的地位。

其二，碳中和目標(biāo)的規(guī)范要求包含行為和結(jié)果兩個層次的內(nèi)容，即通過行為層次的源減排和匯清除行為，達到結(jié)果層次源排放和匯清除之間的平衡，從而減少和防止碳排放行為對氣候系統(tǒng)的危險干擾。碳中和目標(biāo)的規(guī)范要求包含三個要點：首先，碳中和目標(biāo)的規(guī)范對象是人為的碳排放而非自然的碳排放。其原因在于，自然生態(tài)系統(tǒng)中的碳排放總體上是一個自我平衡的循環(huán)過程，這個過程不必也不能通過法律予以調(diào)整。氣候法關(guān)注的氣候變化是工業(yè)革命以來因人類活動原因造成的氣候變化，這種氣候變化的異常程度，即便放在漫長的地球演化史中也極其特殊。“人為”因素的限定，為法律調(diào)整干擾氣候系統(tǒng)的行為提供了必要性和可能性。其次，碳中和目標(biāo)在行為層次的要求是源減排和匯清除，即減少源的人為排放與增強匯的人為清除。《巴黎協(xié)定》在表述碳中和目標(biāo)的手段時引入了“源”和“匯”的概念，這里的“源”是指“向大氣排放溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程或活動”，如化石能源燃燒；“匯”則是指“從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機制”，如植物的光合作用或碳捕集、利用與封存。【參見《氣候公約》第1條?！孔鳛榉傻恼{(diào)整對象，匯清除同樣是指匯的人為清除，如通過人為加強生態(tài)管理增加的生態(tài)碳匯清除而非指生態(tài)碳匯直接的自然清除。減少源的人為排放和增強匯的人為清除，構(gòu)成了碳中和目標(biāo)在行為層次上的規(guī)范要求。最后，碳中和目標(biāo)在結(jié)果層次的規(guī)范要求是源排放和匯清除的平衡，即源的人為排放與匯的人為清除在量上達到平衡。這一結(jié)果要求的本質(zhì)，是避免人類碳排放行為對氣候系統(tǒng)造成危險干擾。

其三，碳中和目標(biāo)的規(guī)范對象是以碳排放行為為核心的相關(guān)行為，其行為主體主要是國家及國家管轄范圍內(nèi)的組織和自然人。在國際法層面，《巴黎協(xié)定》第4條第1款在提及國家主體時，未使用“各締約方”，而是使用了作為整體的“締約方”一詞?！維ee Paris Agreement，Art.4.1.】“締約方”的表述未將碳中和目標(biāo)的主體特定化為具體類型或單一的締約方，在形式上更具彈性。各締約方是否受到碳中和目標(biāo)條款的約束，最終取決于締約方的自主決定并體現(xiàn)在該國的國家自主貢獻和國內(nèi)法中。在國內(nèi)法中，組織和自然人是以碳排放行為為核心的相關(guān)行為的主體。各國碳中和目標(biāo)的落實，需要分解到各地區(qū)、各行業(yè)的主體，包括政府、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織及自然人。例如，政府應(yīng)根據(jù)國內(nèi)法采取相應(yīng)措施推動實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)的碳中和目標(biāo)，各國碳市場均將特定企業(yè)作為控排對象以推動實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。根據(jù)我國一些地方制定的碳普惠方面的規(guī)范性文件，自然人可以作為項目業(yè)主申報碳普惠核證減排量，并進入碳市場交易?！緟⒁姟稄V東省碳普惠交易管理辦法》第11條、第14條、第20條；《深圳市碳普惠管理辦法》第15條、第20-24條；《上海市碳普惠管理辦法（試行）》第10條、第27條、第30條?！窟@意味著自然人可能在部分事項上受到碳中和目標(biāo)規(guī)范的調(diào)整?！緟⒁娦煲韵?、劉銘鑫：《論我國碳市場構(gòu)建的司法保障》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2024年第2期，第156頁?！?/p>

基于上述分析，可以對碳中和目標(biāo)的法律內(nèi)涵作出以下基本界定：碳中和目標(biāo)是氣候法體系下的一項手段性目標(biāo)，該目標(biāo)以碳排放行為的調(diào)整為基礎(chǔ)，進而達到特定主體管轄或控制范圍內(nèi)源的人為排放和匯的人為清除相平衡，最終在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)上述平衡，以防止氣候系統(tǒng)受到人為碳排放的危險干擾。這里對碳排放行為的調(diào)整手段主要包括源減排和匯清除。當(dāng)然，在實踐中不可能每個主體均能通過源減排和匯清除行為有效實現(xiàn)碳中和，因此相關(guān)主體可依法在特定情況下借助碳交易等輔助手段。

（三）碳中和與碳達峰的規(guī)范聯(lián)系

明確碳中和目標(biāo)的法律內(nèi)涵之后，一個緊隨而來的問題是，在各類文件中通常并列表述的碳中和與碳達峰在規(guī)范語境下是何種關(guān)系。這是一個與碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)密切相關(guān)的問題，但各類文件均未對碳達峰的法律內(nèi)涵及其與碳中和目標(biāo)的規(guī)范聯(lián)系進行明確說明。

結(jié)合各國碳達峰實踐及《巴黎協(xié)定》的規(guī)定來看，碳達峰與碳中和一樣，均為碳排放控制目標(biāo)。但碳達峰規(guī)范內(nèi)涵的核心要求是通過減少源的人為排放實現(xiàn)碳排放總量達到峰值，其反映的本質(zhì)是經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤。雖然碳達峰在局部與碳中和目標(biāo)規(guī)范要求的側(cè)重點存在一定差異，但從總體看，碳中和目標(biāo)完全可以包含碳達峰。其一，碳中和目標(biāo)在手段行為上可以包含碳達峰。碳達峰借助的手段行為是源減排，即控制和減少溫室氣體源的人為排放?！緟⒁姟秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）?！孔鳛樘歼_峰手段行為的源減排，只是碳中和目標(biāo)行為層次的手段之一。其二，碳中和目標(biāo)在時間跨度上包含碳達峰?！栋屠鑵f(xié)定》對碳達峰的時限要求是“盡快”，而對碳中和目標(biāo)的時限要求則是碳達峰“之后”，并大致明確為21世紀下半葉。【See Paris Agreement，Art.4.1.】我國提出碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)時限是力爭在2030年前，而碳中和目標(biāo)則是努力爭取在2060年前。其三，碳中和目標(biāo)涉及的主體類型也包含了碳達峰涉及的各類主體。碳達峰涉及的主體類型通常包括國家及國內(nèi)管轄范圍內(nèi)的地區(qū)、行業(yè)和組織，而碳中和目標(biāo)涉及的主體類型既包括國家，也包括國內(nèi)法中的政府、其他組織和自然人等主體。其四，在生態(tài)碳匯數(shù)量有限而技術(shù)碳匯的成本目前仍居高不下的情況下，沒有碳達峰及碳排放量的大幅下降，碳中和就無從談起。因此，碳達峰可以被視為碳中和的前期必經(jīng)階段和內(nèi)在組成部分。

三、碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的多維厘定

以碳中和目標(biāo)規(guī)范內(nèi)涵的核心要義為基礎(chǔ)，結(jié)合國際和國內(nèi)層面的氣候法體系及作為兩者連接機制的國家自主貢獻，有助于從不同維度全面厘定碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，從而為我國碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化提供理論支持。

（一）碳中和在條約條款的文義中是一項非約束性的手段性目標(biāo)

碳中和概念源自《巴黎協(xié)定》的碳中和目標(biāo)條款。從該條款的文義看，碳中和在法律性質(zhì)上應(yīng)被視為一項非約束性目標(biāo)。當(dāng)然，碳中和目標(biāo)經(jīng)由各國的國家自主貢獻提出后，其約束性可能會依國家自主決定發(fā)生變化，此問題將在后文作進一步闡述。此外，就國際氣候法的目標(biāo)體系而言，碳中和只是實現(xiàn)氣候系統(tǒng)穩(wěn)定的最終目標(biāo)和長期氣溫目標(biāo)之下的手段性目標(biāo)。

從《巴黎協(xié)定》碳中和目標(biāo)條款的文義看，碳中和是一項非約束性目標(biāo)。碳中和目標(biāo)條款的完整表述為：“為了實現(xiàn)第2條規(guī)定的長期氣溫目標(biāo)，締約方旨在盡快達到溫室氣體排放的全球峰值，同時認識到達峰對發(fā)展中國家締約方來說需要更長的時間；此后利用現(xiàn)有的最佳科學(xué)迅速減排，以聯(lián)系可持續(xù)發(fā)展和消除貧困，在公平的基礎(chǔ)上，在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡?！薄維ee Paris Agreement，Art.4.1.】其一，該條款并未就碳中和目標(biāo)本身的性質(zhì)作出約束性的表述。通過將碳達峰與碳中和置于“旨在”一詞之后，該條款提出了針對締約方的目標(biāo)期望?！爸荚凇币辉~除表明締約方具有實現(xiàn)碳中和的意愿和目的外，并未對該意愿和目的的強度施加約束性限制。同時，“旨在”之后與碳達峰并列提出的實際上是“迅速減排”，而“迅速減排”的目標(biāo)是“以……實現(xiàn)”碳中和目標(biāo)，即碳中和是作為“迅速減排”的目標(biāo)提出的。嚴格來說，這也進一步弱化了碳中和目標(biāo)的地位。其二，該條款未就碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)方式施加約束性的限制。在對碳中和目標(biāo)進行總體表述時，該條款明確碳中和目標(biāo)的內(nèi)涵為“溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”，這一內(nèi)涵指明了碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的具體路徑和方式，但并未進一步對締約方實現(xiàn)碳中和目標(biāo)采取的具體措施和行動提出任何約束性的要求。此外，《巴黎協(xié)定》其他條款及其后的締約方會議決定，也未對碳中和目標(biāo)及其實現(xiàn)直接作出約束性的補充規(guī)定。

從國際氣候法的目標(biāo)體系看，碳中和只是一項手段性目標(biāo)。全球應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)體系主要圍繞減緩領(lǐng)域展開，并實際上形成了由最終目標(biāo)、長期氣溫目標(biāo)、碳中和目標(biāo)構(gòu)成的不同層次的目標(biāo)體系?！緟⒁婈愘O?。骸墩搰H氣候變化法的體系化》，載《法學(xué)評論》2023年第4期，第176頁?！咳驊?yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)是防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾。【參見《氣候公約》第2條?！吭凇稓夂蚬s》中，應(yīng)對氣候變化的最終目標(biāo)之下是長期氣溫目標(biāo)，而碳中和目標(biāo)則是長期氣溫目標(biāo)向排放控制目標(biāo)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。長期氣溫目標(biāo)向排放控制目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，是通過《巴黎協(xié)定》完成的?！栋屠鑵f(xié)定》不僅重申了《氣候公約》的長期氣溫目標(biāo)，同時還將上述氣溫目標(biāo)進一步具體化為包含碳達峰在內(nèi)的碳中和目標(biāo)?！緟⒁姟栋屠鑵f(xié)定》第4條第1款?！恳虼耍贾泻椭皇亲罱K目標(biāo)、長期氣溫目標(biāo)之下的手段性目標(biāo)。

（二）碳中和可通過國家自主貢獻轉(zhuǎn)化為本國的約束性目標(biāo)

《巴黎協(xié)定》并未將碳中和明確為一項約束性目標(biāo)，這也就意味著，該問題主要是締約方自主決定的事項。從《巴黎協(xié)定》的國家實踐來看，有部分締約方在其國家自主貢獻中提出了碳中和或類似氣候目標(biāo)，并明確為約束性目標(biāo)，典型如歐盟及其成員國在其國家自主貢獻中明確提出了包括碳中和的約束性氣候中性目標(biāo)，該目標(biāo)同時也在《歐洲氣候法》中得到確認?！維ee Update of the NDC of the European Union and Its Member States， p.2， https：//unfccc.int/sites/default/files/NDC/2023-10/ES-2023-10-17%20EU%20submission%20NDC%20update.pdf.】由此可見，碳中和可以通過國家自主貢獻轉(zhuǎn)化為本國的約束性目標(biāo)。

當(dāng)然，既然是否將碳中和目標(biāo)納入國家自主貢獻并明確其約束性屬于國家自主決定事項，這就意味著相關(guān)國家也可以作出相反的選擇。事實上，雖然近半數(shù)《巴黎協(xié)定》締約方在其國家自主貢獻中明確提出，將減少整個經(jīng)濟或特定部門的排放量以實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，但大多并未明確其碳中和目標(biāo)的約束性。【See UNFCCC， Nationally Determined Contributions under the Paris Agreement，Synthesis Report by the Secretariat，p. 4，13-14， https：//unfccc.int/documents/619180， last visited on Oct.28， 2024.】我國于2021年提交的更新版國家自主貢獻進一步提升了氣候目標(biāo)的內(nèi)容和力度，更新后的國家自主貢獻相關(guān)目標(biāo)包括“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”，在該目標(biāo)表述中，對碳中和目標(biāo)只使用了“努力爭取”這一意愿性而非規(guī)范性的措辭。該措辭與《巴黎協(xié)定》不明確界定國家自主貢獻的法律性質(zhì)，只將其稱為“有力度的努力”的本義吻合【See Paris Agreement，Art.3.】，即作為締約方國家自主貢獻組成部分的碳中和目標(biāo)，只要在考慮國情的基礎(chǔ)上，符合“有力度的努力”這一彈性要求即可。這也表明，我國國家自主貢獻并未明確將碳中和界定為約束性法律目標(biāo)。

不過，即便未在國家自主貢獻中明確碳中和目標(biāo)的約束性，該目標(biāo)仍然會受到來自條約規(guī)范和國家自主決定義務(wù)的間接約束，這是由圍繞國家自主貢獻相關(guān)事項形成的雙重義務(wù)模式?jīng)Q定的?！栋屠鑵f(xié)定》將大部分有關(guān)國家自主貢獻事項的義務(wù)設(shè)定權(quán)交由締約方行使，比如，貢獻的目標(biāo)和應(yīng)采取的具體措施，而不是僅由條約規(guī)范“自上而下”進行約束，由此形成國家自主貢獻相關(guān)事項分別源自條約規(guī)范及締約方自主決定的雙重義務(wù)模式。【參見陳貽?。骸丁窗屠鑵f(xié)定〉下國家自主貢獻的雙重義務(wù)模式》，載《法學(xué)研究》2023年第5期，第207頁?！吭谠撃Ｊ较拢浴栋屠鑵f(xié)定》為主的條約規(guī)范主要就國家自主貢獻的部分程序事項和個別概括性實體事項為締約方設(shè)置相關(guān)義務(wù)。一旦締約方在其國家自主貢獻中提出碳中和目標(biāo)，則該目標(biāo)會因附屬于國家自主貢獻而間接受到來自條約規(guī)范和國家自主決定的雙重義務(wù)約束，包括遵守與國家自主貢獻有關(guān)的編制、通報、維持、核算及盤點方面的條約義務(wù)【參見《巴黎協(xié)定》第4條第13款、第14條?！?，以及由國家自主決定具體采取何種減緩措施和行動等方面的義務(wù)?！緟⒁姟栋屠鑵f(xié)定》第4條第2款。】

（三）碳中和目前在我國國內(nèi)法中主要體現(xiàn)為有限的行為義務(wù)

碳中和目標(biāo)經(jīng)由國家自主貢獻提出后，即便未被明確為約束性目標(biāo)，仍然會受到與國家自主貢獻相關(guān)的條約規(guī)范義務(wù)和國家自主決定義務(wù)的間接約束，其中，國家自主決定的義務(wù)除了體現(xiàn)在國家自主貢獻中，還更多地體現(xiàn)在國內(nèi)法中。

我國的國內(nèi)立法已越來越多地提及碳中和目標(biāo)，但總體上仍缺乏相應(yīng)的約束性規(guī)范。我國目前尚無國家立法機關(guān)制定的專門性氣候法及碳中和目標(biāo)立法。部分地方性法規(guī)，如《貴州省義務(wù)植樹條例》《北京市綠化條例》《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》也都提及碳中和目標(biāo)，當(dāng)然，相關(guān)表述更多是倡導(dǎo)性的，即便在本轄區(qū)范圍內(nèi)，也還不具有約束性目標(biāo)的效力。此外，更多應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律制度則是“附屬”于其他立法中，依靠其他立法協(xié)同推進。雖然這些立法客觀上也會間接促進碳中和，但因調(diào)整對象和范圍不同，目前均未對碳中和目標(biāo)作出明確規(guī)定。

不過，如果從碳中和目標(biāo)包含的行為和結(jié)果兩個不同層次的規(guī)范要求出發(fā)，可以看到碳中和目標(biāo)實際上已為部分主體施加了有限的行為義務(wù)。在氣候法中分析減緩義務(wù)的性質(zhì)時，經(jīng)常會引入行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)的概念。通常認為，這兩個概念來自民法領(lǐng)域，如醫(yī)生對患者的救治義務(wù)即為典型的行為義務(wù)，醫(yī)生以應(yīng)有的注意和技能采取醫(yī)療救治行為，即視為履行了該項義務(wù)，而無須為保證救治結(jié)果的實現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任（這相當(dāng)于結(jié)果義務(wù)）?！維ee Geert Van Calster ＆ Leonie Reins eds.， The Paris Agreement on Climate Change：A Commentary，Benoit Mayer’s Comments on Article 4 Mitigation，Edward Elgar Publishing Limited， 2021， p.126.】從民法中醫(yī)生救治義務(wù)的例證可以推知，行為義務(wù)是對預(yù)期結(jié)果而言，義務(wù)人僅負有實施適當(dāng)行為的義務(wù)，而無實現(xiàn)該預(yù)期結(jié)果的義務(wù)；結(jié)果義務(wù)是指義務(wù)人負有實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的義務(wù)，而不僅限于實施適當(dāng)行為的義務(wù)。行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)的區(qū)分同樣適用于對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的分析。如前所述，碳中和目標(biāo)總體上包含行為和結(jié)果兩個層次的規(guī)范要求：一是采取人為源減排和匯清除的行為要求；二是實現(xiàn)人為源排放和匯清除平衡的結(jié)果要求。我國少數(shù)相關(guān)立法已在源減排和匯清除的行為層次為相關(guān)主體間接施加了有限的行為義務(wù)，典型如《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》為控排單位設(shè)定的溫室氣體排放管控義務(wù)。該條例明確地將“加強對溫室氣體排放的控制，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”作為其立法目的之一【參見《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第1條?！?，同時要求負有碳排放管控義務(wù)的控排單位必須履行相關(guān)的碳排放監(jiān)測、報告和配額清繳等行為義務(wù)【參見《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第11條、第14條。】，這些義務(wù)的核心是要求控排單位按照生態(tài)環(huán)境部門發(fā)放的配額進行碳排放管控，即采取加強源減排的相關(guān)行為。在匯清除方面，盡管相關(guān)立法在總體上更為欠缺，但2021年制定的《濕地保護法》首次明確規(guī)定了地方政府增強濕地碳匯功能的行為義務(wù)，要求縣級以上地方人民政府“應(yīng)當(dāng)按照濕地保護規(guī)劃，因地制宜采取水體治理、土地整治、植被恢復(fù)、動物保護等措施，增強濕地生態(tài)功能和碳匯功能”【《濕地保護法》第39條第2款?！俊５胤秸鰪姖竦靥紖R功能的行為義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過實施細則、技術(shù)標(biāo)準和地方性法規(guī)予以細化，并進一步規(guī)定企業(yè)等相關(guān)主體鞏固、增強和實現(xiàn)濕地碳匯功能的行為義務(wù)。由此可見，雖然既有氣候法體系尚未將碳中和明確為約束性目標(biāo)，但在涉及源減排、匯清除等行為層次的規(guī)范內(nèi)容中，已為地方政府和部分企業(yè)設(shè)置了相關(guān)行為義務(wù)。

此外，從更廣義的國內(nèi)氣候法體系看，如對全國人大及其常委會通過的有關(guān)決議和決定等法律性文件一并進行分析，則會發(fā)現(xiàn)其中實際上已包含具有部分規(guī)范性的碳中和目標(biāo)條款，并同樣為相關(guān)行政主體設(shè)定了有限的行為義務(wù)。例如，《“十四五”規(guī)劃》在“積極應(yīng)對氣候變化”的專門章節(jié)中要求，“錨定努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，采取更加有力的政策和措施”，這些政策和措施具體包括單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低13.5%、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低18%及森林覆蓋率提高到24.1%等。此外，《“十四五”規(guī)劃》還分別將上述三項指標(biāo)明確為約束性目標(biāo)。對于約束性目標(biāo)，《“十四五”規(guī)劃》要求，“要明確責(zé)任主體和進度要求，合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會資源，確保如期完成”。這里的“責(zé)任主體”指各級地方政府和有關(guān)政府職能部門。對各級地方政府而言，主要是制定包含碳中和目標(biāo)的地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督實施；對政府職能部門而言，則主要是制定包含碳中和目標(biāo)的專項規(guī)劃和方案并實施。這些規(guī)劃和方案，通過行政主體目標(biāo)責(zé)任制的監(jiān)督和考核得以保證和實施。盡管《“十四五”規(guī)劃》整體上的法律屬性還有待探討【參見郝鐵川：《我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎？》，載《學(xué)習(xí)與探索》2007年第2期，第100頁?！?，但其提出的碳中和目標(biāo)和相關(guān)要求具有明確的規(guī)范內(nèi)容和規(guī)范效力，實質(zhì)上是通過規(guī)范性條款為各級政府和有關(guān)職能部門設(shè)置了一項有限的行為義務(wù)，該項義務(wù)主要圍繞單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放及森林覆蓋率三項與碳中和目標(biāo)緊密相關(guān)的約束性手段指標(biāo)展開，要求各級政府和有關(guān)政府職能部門在行為層次采取相應(yīng)措施實現(xiàn)上述約束性手段指標(biāo)，實際上也間接實施了減少源的人為排放和增強匯的人為清除的行為。在此基礎(chǔ)上，各級政府和政府職能部門也會通過對該項行為義務(wù)的履行，如制定規(guī)章或?qū)ｍ椧?guī)劃和方案中的規(guī)范性條款，將前述與碳中和目標(biāo)有關(guān)的約束性指標(biāo)進一步分解給相關(guān)社會主體。

綜上所述，碳中和目標(biāo)目前在我國國內(nèi)法中已體現(xiàn)為有限的行為義務(wù)。所謂“有限”，在主體范圍方面，是指目前僅針對部分主體，如各級政府和相關(guān)政府職能部門及部分企業(yè)主體；同時，在規(guī)范內(nèi)容方面，目前僅限于部分行業(yè)領(lǐng)域，如依《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》納入碳市場的電力等行業(yè)。但如果碳中和目標(biāo)僅限于目前的部分行業(yè)領(lǐng)域和部分主體的行為層次，則不足以在結(jié)果層次實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的規(guī)范要求，即實現(xiàn)源的人為排放量和匯的人為清除量之間的平衡。因此，碳中和目標(biāo)還具有漸進約束的特征，即它必然逐漸約束更多主體和更多行業(yè)，并將逐步從行為義務(wù)過渡到結(jié)果義務(wù)。

四、碳中和目標(biāo)的立法進路

探討碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，意在為其立法轉(zhuǎn)化提供更明確的進路指引。碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化進路涉及碳中和與碳達峰的立法協(xié)調(diào)、碳中和目標(biāo)的立法模式及如何在規(guī)范路徑上體現(xiàn)碳中和目標(biāo)的漸進約束性等問題。

（一）碳中和與碳達峰的立法協(xié)調(diào)

碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化首先會面臨與碳達峰的協(xié)調(diào)問題，包括規(guī)范名稱是否采用“碳達峰碳中和”的并列表述，以及在具體規(guī)范中如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。

在既有的各類碳中和目標(biāo)相關(guān)政策和規(guī)范性文件中，碳中和與碳達峰通常都是并列表述。典型如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，該文件也是我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)該文件精神，部分地方制定了相關(guān)立法，典型如《天津市碳達峰碳中和促進條例》等。在相關(guān)立法的條文規(guī)定中，往往也是將兩者作為整體目標(biāo)并列表述。除目標(biāo)條款外，在涉及實現(xiàn)目標(biāo)的原則、行動和措施的條款中，也基本是并列表述，而未對行動和措施與碳達峰、碳中和之間的規(guī)范聯(lián)系作出區(qū)分。這樣的表述方式會導(dǎo)致一系列問題：首先，碳達峰相較碳中和只是短期的階段性目標(biāo)，在規(guī)范名稱和具體條款中對其作出明確表述，會導(dǎo)致相關(guān)立法缺乏長期性和穩(wěn)定性。其次，由于我國對碳達峰的高度重視和推動，實踐中碳達峰的實現(xiàn)可能快于預(yù)期，由此甚至?xí)霈F(xiàn)相關(guān)立法內(nèi)容尚未完成而碳達峰已實現(xiàn)的狀況。從全球碳達峰的情況看，由于全球主要發(fā)達經(jīng)濟體多已實現(xiàn)碳達峰，因此IPCC和《氣候公約》較少專門關(guān)注碳達峰問題。根據(jù)國際能源署的預(yù)測，全球范圍內(nèi)的碳達峰將于2025年前實現(xiàn)?！維ee IEA， World Energy Outlook 2023， p.43，https：//iea.blob.core.windows.net/assets/86ede39e-4436-42d7-ba2a-edf61467e070/WorldEnergyOutlook2023.pdf， last visited on Sept.28， 2024.】從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗、人口總量等指標(biāo)的變化來看，我國的碳排放或許會早于預(yù)期達峰。最后，碳中和目標(biāo)總體上可以涵蓋碳達峰以源減排為核心的規(guī)范內(nèi)涵。從實現(xiàn)時限看，碳中和目標(biāo)比碳達峰覆蓋的時間更長；從主體范圍看，碳中和目標(biāo)涉及的主體范圍更廣；從借助的手段行為看，碳中和目標(biāo)的手段行為類型更豐富。因此，在今后的立法中，總體上并無必要對碳達峰碳中和進行并列表述。當(dāng)然，相關(guān)政策應(yīng)高度重視碳達峰，并在當(dāng)前的“1+N”政策體系下切實推進落實，“確保如期實現(xiàn)2030年前碳達峰目標(biāo)”【《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）?！?。如果碳達峰實現(xiàn)得晚，達峰時的峰值過高，則碳中和的壓力就會大幅增加。

總之，盡管碳達峰在手段行為、時間跨度及主體范圍等規(guī)范要素方面與碳中和目標(biāo)存在一定差異，但這種差異只是局部側(cè)重點上的差異，通常無須通過規(guī)范名稱和具體條款對碳達峰作出專門表述，特別是與碳中和目標(biāo)并列表述，否則會導(dǎo)致相關(guān)立法缺乏長期性和穩(wěn)定性，同時還需要頻繁區(qū)分兩者在局部側(cè)重點上的差異及在規(guī)范內(nèi)容上的不同要求。為避免這一情況帶來的相關(guān)問題，在規(guī)范轉(zhuǎn)化過程中，應(yīng)統(tǒng)一采用碳中和目標(biāo)或國家自主貢獻目標(biāo)等表述。在個別情形中需強調(diào)碳達峰的特殊性時，再在具體條文中單獨進行表述并予以說明。當(dāng)然，相較發(fā)達國家甚至很多發(fā)展中國家而言，我國的碳達峰時間更緊、任務(wù)更重，對此，應(yīng)當(dāng)在我國的國家自主貢獻和各種政策文件中特別予以強調(diào)。

（二）碳中和目標(biāo)的立法模式選擇

在碳中和目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)化過程中，除了協(xié)調(diào)好碳中和與碳達峰的規(guī)范聯(lián)系外，還需要進一步明確碳中和目標(biāo)的立法模式，其中，要處理的核心問題是應(yīng)否就該目標(biāo)進行專門立法?；谡邔用鎸μ贾泻湍繕?biāo)的重視，國內(nèi)有不少支持碳中和目標(biāo)專門立法的主張。但基于前述對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的分析可知，就該目標(biāo)專門立法的主張亦面臨諸多問題。

總體而言，就碳中和目標(biāo)專門立法，會與其作為漸進約束性的手段性目標(biāo)的性質(zhì)不符，從而導(dǎo)致相關(guān)立法缺乏穩(wěn)定性和統(tǒng)籌性。首先，在氣候法的目標(biāo)體系中，碳中和僅是一項階段性和時限性目標(biāo)。【參見田丹宇、柴麒敏主編：《國外應(yīng)對氣候變化立法縱覽》，中國環(huán)境出版集團2022年版，“前言”部分?！课覈贾泻湍繕?biāo)的實現(xiàn)時限是2060年前，雖然較碳達峰而言，碳中和目標(biāo)更具長期性，但其時限性仍十分明顯。同時，“2060年前”也是一個相對彈性的時間，不排除新能源及碳捕集、利用和封存等綠色低碳技術(shù)的發(fā)展會加快這一目標(biāo)的實現(xiàn)進程。其次，在氣候法的目標(biāo)體系中，碳中和僅是一項下位的手段性目標(biāo)，其上位目標(biāo)尚有《巴黎協(xié)定》第2條的氣溫目標(biāo)及《氣候公約》中防止氣候系統(tǒng)受到不當(dāng)人為干擾的最終目標(biāo)，因此，碳中和不具有統(tǒng)攝和協(xié)調(diào)氣候法所有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范功能。例如，盡管碳中和會在一定程度上間接減輕適應(yīng)氣候變化的壓力，但其直接規(guī)范功能只是減緩氣候變化而不包含適應(yīng)。此外，作為手段性目標(biāo)，其規(guī)范內(nèi)容和功能可能會隨著上位目標(biāo)的要求而發(fā)生調(diào)整，其穩(wěn)定性易受影響。例如，《歐洲氣候法》提出了2050年實現(xiàn)“氣候中性”的約束性目標(biāo)，該目標(biāo)實際上是碳中和目標(biāo)的升級版，意味著要避免包含人為碳排放在內(nèi)的各種人類活動對氣候系統(tǒng)造成危險干擾。該法同時還提出要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的長期氣溫目標(biāo)及碳中和目標(biāo)，“并酌情在其后實現(xiàn)負排放”，即確保人為碳清除大于人為碳排放的負碳目標(biāo)?！維ee Regulation （EU） 2021/1119 of the European Parliament and of the Council of 30 June 2021 Establishing the Framework for Achieving Climate Neutrality and Amending Regulations （EC） No 401/2009 and （EU） 2018/1999 （European Climate Law）（2021），Art.1，13，OJ L 243， p.1-17.】這意味著碳中和作為手段性目標(biāo)，其規(guī)范內(nèi)容和地位都會隨著應(yīng)對氣候變化最終目標(biāo)的需要而發(fā)生變化。因此有學(xué)者主張，就立法技術(shù)而言，不宜就某個特定的目標(biāo)單獨制定法律?！緟⒁妼O佑海：《如何處理實現(xiàn)雙碳目標(biāo)與氣候變化應(yīng)對立法的關(guān)系》，載《中國環(huán)境報》2021年7月22日，第8版?！吭俅危贾泻筒⒎菧p緩氣候變化的唯一手段性目標(biāo)。碳中和目標(biāo)不能涵蓋減緩氣候變化的全部手段。減緩氣候變化除包括以控制排放行為為主的碳中和外，還包括減少干擾氣候變化的非排放類行為等方式，比如控制土地利用反射率、灌溉方式，甚至航空軌跡等?！維ee IPCC， 2021： Summary for Policymakers， in： Climate Change 2021： The Physical Science Basis， Cambridge University Press，2023， p.7.】隨著科學(xué)技術(shù)的進步和對人類活動干擾氣候系統(tǒng)機理認識的深化，還可能發(fā)現(xiàn)更多與碳中和并行的減緩氣候變化手段。最后，碳中和目標(biāo)具有漸進約束性的特征。該特征意味著需要根據(jù)應(yīng)對氣候變化的形勢和條件變化逐步加強碳中和目標(biāo)的約束力，也意味著在規(guī)范配置上需要更多借助委任性和準用性規(guī)范以保持其動態(tài)適應(yīng)性，但這種單一的規(guī)范配置方式與其專門性立法的地位又不相稱。

因此，基于碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)，不宜就碳中和目標(biāo)專門立法。碳中和目標(biāo)的相關(guān)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)納入氣候法的體系框架內(nèi)，并主要通過在未來的生態(tài)環(huán)境法典下另行制定氣候單行法予以體現(xiàn)。

（三）碳中和目標(biāo)漸進式約束的規(guī)范路徑

碳中和作為應(yīng)對氣候變化的手段性目標(biāo)，其相關(guān)規(guī)范內(nèi)容也構(gòu)成了氣候法的重要組成部分。在將上述內(nèi)容納入氣候法體系的過程中，以下路徑可以更好地體現(xiàn)碳中和作為漸進約束性的手段性目標(biāo)的法律性質(zhì)。

首先，在規(guī)范層級上，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合。碳中和目標(biāo)的推進涉及的地域廣大、行業(yè)眾多，通過“自下而上”的地方、部門和行業(yè)先行先試立法，為國家層面相關(guān)立法提供經(jīng)驗尤為重要。因此，需要特別重視“自下而上”的立法實踐經(jīng)驗提煉。通過能源、工業(yè)過程、產(chǎn)品使用、廢棄物處理，以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用等具體領(lǐng)域的相關(guān)立法實踐，為國家層面的相關(guān)立法提供經(jīng)驗基礎(chǔ)及規(guī)則凝練的樣本。“自上而下”則主要是指在國家層面的氣候法中，以國內(nèi)法和我國國家自主貢獻為核心，兼顧國際氣候法，提煉出與碳中和目標(biāo)相關(guān)的核心規(guī)范，包括規(guī)范目的、基本原則、基本制度，從而反過來為地方、部門和行業(yè)相關(guān)立法盡可能提供指引和依據(jù)。其中，規(guī)范目的表述可與我國國家自主貢獻的表述保持一致，總體上不明確規(guī)定碳中和目標(biāo)的約束性，這樣可以動態(tài)兼容國際氣候法和國內(nèi)法的現(xiàn)狀及變化。碳中和目標(biāo)的一般性規(guī)范內(nèi)容應(yīng)通過國家層面的氣候法作出“自上而下”的安排。為了讓碳中和目標(biāo)的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容在“自上而下”的宏觀層面與“自下而上”的微觀層面實現(xiàn)銜接，需要適當(dāng)借助委任性規(guī)范，將細化和完善制度規(guī)則的工作交由地方和部門立法完成。

其次，在規(guī)范手段上，管制與市場結(jié)合。僅依靠管制手段推動碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，會給政府和控排單位增加極大的成本投入，對相關(guān)主體行動的約束有余而內(nèi)生動力缺乏【參見秦天寶：《整體系統(tǒng)觀下實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)的法治保障》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2022年第2期，第109頁?！浚粌H依靠市場手段，相關(guān)主體內(nèi)生動力充分，但約束會不足。因此，在規(guī)范手段上，應(yīng)堅持管制與市場結(jié)合。目前，我國氣候法體系下的碳市場機制體現(xiàn)了管制與市場手段的結(jié)合：一方面，通過設(shè)定特定行業(yè)的碳排放總量并以碳配額的形式分配給控排單位，要求控排單位按照配額管控自身的碳排放并履行以清繳履約為核心的相關(guān)義務(wù)；另一方面，允許控排單位通過減少源排放或購買一定比例的核證減排量而獲得結(jié)余配額，并通過碳市場交易獲利。當(dāng)政府在碳中和方面的管制目標(biāo)提高、管制力度加大時，也會同時為碳市場制造更多的交易需求，促使更多的控排單位積極減排以獲得結(jié)余配額，或鼓勵其他合格主體開發(fā)減排增匯項目以獲得自愿核證減排量，從而間接促進相關(guān)主體實施符合政府管制要求的行為。因此，通過立法完善進一步推動管制與市場結(jié)合，采取提高碳排放總量的控制標(biāo)準，擴大控排單位的納入范圍，提高自愿核證減排量的抵銷比例，豐富碳市場的交易品種等措施，是體現(xiàn)碳中和目標(biāo)漸進約束性的有效做法。

最后，在規(guī)范內(nèi)容上，程序義務(wù)和行為義務(wù)先行，并逐步過渡到結(jié)果義務(wù)。碳中和目標(biāo)的漸進約束性還可以通過先行設(shè)置部分程序義務(wù)和行為義務(wù)并逐步過渡到結(jié)果義務(wù)予以體現(xiàn)。事實上，國際氣候法針對所有締約方均設(shè)置了一系列一般性義務(wù)【參見邵莉莉：《碳達峰碳中和對全球氣候治理國際法律責(zé)任體系的重塑》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2024年第2期，第125頁?！?，典型如《巴黎協(xié)定》規(guī)定的國家自主貢獻通報義務(wù)和采取國內(nèi)減緩措施的義務(wù)?！緟⒁姟栋屠鑵f(xié)定》第4條第2款。】前者是一項程序義務(wù)，同時兼具行為義務(wù)的性質(zhì)；后者則是一項具有實體內(nèi)容的行為義務(wù)。之所以說采取減緩措施的義務(wù)是一項行為義務(wù)，是因為其并未限定措施的類型，也未明確措施需要達到的效果，相關(guān)國家只要實施采取特定措施的行為即可，而無須就采取措施的行為效果進行評估，即無須承擔(dān)相應(yīng)的結(jié)果義務(wù)。在國內(nèi)有關(guān)碳中和目標(biāo)立法的規(guī)范設(shè)計中，也可以借鑒國際法中的義務(wù)設(shè)置模式，為特定主體先行設(shè)置部分程序義務(wù)和行為義務(wù)，如非控排單位的碳排放數(shù)據(jù)報告義務(wù)，地方政府的碳中和目標(biāo)相關(guān)措施的制定和實施義務(wù)，以及轄區(qū)內(nèi)碳中和目標(biāo)措施實施情況的報告義務(wù)等。程序義務(wù)和行為義務(wù)先行，在條件具備時再逐步過渡到結(jié)果義務(wù)，可以為碳中和目標(biāo)約束性的進一步增強提供規(guī)范依據(jù)，同時，也避免在短期內(nèi)給受管控主體增加過重負擔(dān)。

五、結(jié)語

碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)對應(yīng)對氣候變化和推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型都具有極其重要的意義。明確碳中和目標(biāo)的法律性質(zhì)是構(gòu)建相應(yīng)規(guī)范并推動其實現(xiàn)的前提，因此，對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的探討應(yīng)予以更多關(guān)注。依據(jù)條約規(guī)范的文義，碳中和本身是一項非約束性的手段性目標(biāo)，但因其通常經(jīng)由國家自主貢獻提出，因而可能受到國家自主貢獻相關(guān)規(guī)范的間接約束，這些間接約束分別來自條約規(guī)范和國家自主決定的雙重義務(wù)。碳中和目標(biāo)目前在我國國內(nèi)法中主要體現(xiàn)為有限的行為義務(wù)，并具有漸進約束性的特征。其漸進約束性可借助規(guī)范層級的“自上而下”與“自下而上”結(jié)合、規(guī)范手段方面管制與市場結(jié)合、規(guī)范內(nèi)容方面程序義務(wù)與行為義務(wù)先行并逐步過渡到結(jié)果義務(wù)的規(guī)范路徑得以實現(xiàn)。作為手段性目標(biāo)的碳中和具有階段性和動態(tài)性等特征，因此不宜就其專門立法，否則易導(dǎo)致相關(guān)立法缺乏穩(wěn)定性，且難以在氣候法框架內(nèi)起到體系性的統(tǒng)攝作用。

當(dāng)然，碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)的判定，不單純是一個解釋論的問題。國內(nèi)法中對碳中和目標(biāo)法律性質(zhì)采取的立場及立法進路，還受制于本國對氣候變化事實和后果的認知、減緩氣候變化的成本及其他國家應(yīng)對氣候變化實踐形成的同儕壓力等法外因素的影響。但總體而言，碳中和作為漸進約束性的手段性目標(biāo)，其規(guī)范要求將逐步從有限的行為義務(wù)向結(jié)果義務(wù)轉(zhuǎn)變，這一趨勢本身就是對上述法外因素綜合作用的規(guī)范體現(xiàn)。

Legal Nature and Legislative Approach of the Carbon Neutrality Goal

CHEN Yijian

（Law School， Shenzhen University， Shenzhen 518055， China）

Abstract：Clarifying the legal nature of the carbon neutrality goal is a prerequisite for constructing corresponding norms and promoting their realization. The complete normative connotation of the carbon neutrality goal encompasses not only the behavioral requirements for source emission reduction and sink removal but also the result requirements for balancing anthropogenic emissions from sources with anthropogenic removals from sinks. Thus， it generally covers carbon peaking， which primarily focuses on source emission reduction. According to the interpretation of treaty provisions， carbon neutrality is fundamentally a non-binding instrumental goal. However， since it is typically articulated through Nationally Determined Contributions （NDC）， it becomes indirectly constrained by the norms associated with NDC. Currently， the carbon neutrality goal is primarily reflected in China’s domestic law as a limited behavioral obligation， which presents a characteristic of progressive bindingness and will gradually shifts from behavioral requirements focused on source emission reduction and sink removal for certain entities to result requirements for balancing anthropogenic emissions and removals. Given the normative connection between carbon neutrality and carbon peaking， and considering the legal nature of the carbon neutrality goal， it is inappropriate to legislate under the overarching framework of “carbon peaking and carbon neutrality”. Additionally， legislation specifically targeting the carbon neutrality goal is also not advisable. Instead， norms related to the carbon neutrality goal should be integrated into the climate law framework udner the ecological envioronment code. Its gradual binding nature can be realized through a normative approach that combines “top-down” and “bottom-up” strategies， integrating regulation with market mechanisms， and transitioning from procedural and behavioral obligations to result obligations over time.

Key words： ecological environment code; carbon neutrality; carbon peaking; behavioral obligation; result obligation

本文責(zé)任編輯：邵 海