農村集體經營性建設用地入市面臨的問題及對策

摘要：近年來，我國各地逐漸開始推進農村集體經營性的建設用地試點工作，但在實踐中，卻容易在入市收益分配方面出現分配主體滿意度不夠、分配比例不平均、分配制度不完善等問題。分析根源表明，利益博弈、政策不完善、制度鏈接不足等是主要原因。運用多元分配正義理論和實質法治理論作為完善農村集體經營性建設用地入市分配制度的理論基礎，基于原則、規則、標準等三個層面出發，對入市分配制度進行調整優化，從而在保障農民應有經濟權利的同時，完善農村集體經濟組織的運行制度。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；收益分配；分配制度

在2024年4月，自然資源部公布了35個農村集體經營性建設用地入市試點，其中，包括12個采用科學的方式進行收益分配的案例。這些案例被視為一個特殊的類別，原因在于收益的分配對于加強農村集體經營性建設用地入市試點的重要性，它不只影響入市參與者的實際利益，而且對整個改革的成功與否有著重要的影響。所以，如何設立一個科學且合理的利潤分派機制，確保所有參與者都能公正地享受到他們的利潤，這已經變成了理論探討的重要議題。

1 制度制定的背景

在相當長的一段時間里，我國土地交易一級市場呈現出二元結構的制度性壟斷態勢，農村集體建設用地不能直接在一級市場完成交易，而是要通過一系列征收程序、將土地性質轉變為國有建設用地之后，才能夠進入交易市場。在此過程中，農村集體經濟組織及其成員并不能夠直接參與收益分配，僅僅能夠獲得一定的征收補償，如此一來，便會導致農村集體經濟組織及其成員在土地流轉上的積極性較為有限[1]。但自黨的十八屆三中全會中提出農村集體經營性建設用地具有與國有土地一樣的入市資格、并可以同價同權后，國家陸續頒布了與農村集體經營性建設用地入市有關的政策文件與指導意見，直至2023年自然資源部頒布了相關試點方案、部署試點地區后，相關工作才真正有了實質性的進展。

為促進農業農村發展，我國在很長一段時間里都在推進農村集體經營性建設用地入市，就是為了通過將之與國有土地同等入市、同權同價來盤活現有的農村土地資源，實現城鄉建設用地市場的統一管理，在平抑土地整體價格、降低錨點的同時，實現對城鄉二元結構的消解，推動鄉村振興。通過做好農村與農民工作，保障農村集體經濟組織及其成員的基本土地財產權利，從改革中獲得發展成果。但在實踐中，入市收益分配問題在缺乏上位法指導的情況下，就需要各地通過地方性的制度建設與實踐，摸索下一階段的法條發展方向，平衡好政府、集體和個人的利益，保障農民利益不受損壞[2]。

2 存在的問題

2.1 分配主體爭議多

經過一段時間的試點后不難發現，農村集體經營性建設用地入市交易涉及巨大金額，其收益也引來了不同主體意圖參與利益分配。然而什么主體具有分配權、什么主體具有收益權等問題，也因此引來了各方關注。

第一，政府作為具有強制力的利益相關主體，是否應該參與到農村集體經營性建設用地的入市收益分配中，是具有一定爭議的。盡管目前已經有一些試點市縣的鄉鎮政府參與到了相關利益分配中，也有學者認為地方政府目前通過各種方式將財政資源投入了基建工作中，這些基建也是農村集體經營用地市場價值提升的主要原因之一，因此，各地政府也需要成為參與收益分配的主體之一[3]。然而學界也存在一種反對觀點，認為政府并無參與分配的法律基礎，同時，也容易導致農村集體經濟組織與農民沒有足夠可分配的收益，無益于鼓勵農村集體經濟組織與農民參

與入市。

第二，農村集體經濟組織及其成員有多少人，又如何參與到入市收益分配當中，也是一個相當棘手的問題。在現行法律框架下，農村集體經濟組織是集體經營性建設用地的所有主體，入市后的收益自然也應該歸其所有并由其自主進行二次分配。然而，因為農村集體經濟組織的成員并不固定，成員加入或退出的情況并不罕見，也有一些戶籍地與居住地并不一致的情況，比如倒插門女婿或是外嫁女等等。那么，在此情況下農村集體經濟組織及其成員有多少人，又如何參與到入市收益分配當中、是否所有成員都具有分配權、原成員又是否具有分配權等等，都成為十分棘手的問題，在分配實務中產生了許多爭議。

第三，農村集體經營性建設用地的原有使用者是否具有一定的分配權，也存在一定爭議。這是因為這些地塊在入市之前很可能已經被合法占用，在一定程度上提升了土地的價值，甚至地上就存在經濟作物或廠房。所以，在此情況下，農村集體經營性建設用地的原有使用者是否具有一定的分配權、具有什么程度的分配權也就成為較難定性的問題[4]。

2.2 分配比例差異大

目前，我國各個試點地區的入市收益分配比例存在很大差異，但都是基于財政部、自然資源部聯合發布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》中、調節金征收20%～50%，因此，在實踐中不同地區的計征基數差異很大。比如，黑龍江省、吉林省、遼寧省以及山東、山西、河南、河北的試點中主要是以增值收益作為計征基數，而廣西、廣東、浙江、北京等地的試點則一般是把土地的總價款作為計征基數。而在計征比例上，吉林、山西、甘肅等地是20%～50%，河南是30%～60%，黑龍江是15%，海南則最低僅為5%、最高28%。廣東的計征比例分成了5%、10%以及15%三個不同梯度，貴州是土地總價款的12%，廣西則為5%～40%。同時調節金的分配方式也存在很大的地區差異，大多數地方的調節金會被作為縣級一般公共預算進行管理，但也有一些地方會把其中的30%直接調撥鄉鎮開展基建。

同時，不同地區對于農村集體經濟組織及其成員的分配也存在差異，一些發達地區如江浙、上海選擇了將入市收益作為農村集體經濟積累，全部交由農民集體，屬于農村集體資產，不需要再直接分配給農村集體經濟組織的成員個體，而是采用股權增值的方式提升成員的后期收益分紅。而東北地區的一些市縣則選擇了直接分配，不要求集體留存特定的比例，而是要求成員間需要公平分配。而大多數地方選擇的“留存一定比例由集體經濟組織直接分配”的方法，在留存比例的選擇上同樣存在較大差異，留存高者如四川可達80%以上，留存低者如遼寧甚至

不足20%。

2.3 分配機制不健全

通過一段時間的實踐后，不同試點地區都認為分配機制十分關鍵，但該機制目前在不同方面的指引不夠明確，側重點差異較大，需要在下一階段不斷健全、完善。

第一，調節金的厘定機制不夠明確與健全。現有的《暫行辦法》確實已經明確了政府可以通過調節金路徑參與入市收益分配，然而卻僅僅規定了在此過程中的征收比例，對厘定的征收基數范圍如何確定沒有一個明確機制。根據試點地區的實踐不難發現，下一階段調節金的征收程序、基數階梯需要根據當地經濟發展情況、土地增值收益、調節金比例方式等確定，這就要求通過調節金確定機制來處理。

第二，缺乏明確的內部分配配套機制。在試點地區對集體經濟相關的收益分配都十分關注，也期望通過具體的分配機制能夠滿足集體經濟組織不同成員的利益訴求。但現有的機制并沒有對內部分配進行配套完善，不同試點區域的分配方案都是由農村集體經濟組織或村委會通過投票敲定，并未經過決策程序來確定，實施起來不夠合理。

第三，分配權救濟機制不健全。盡管試點地區出臺的文件都要求相關部門回應群眾訴求、調解重點矛盾，但在機制上并沒有細化設定分配權的救濟機制，這也導致入市產生收益后相關權利人的訴求得不到合理保證，且極易出現制度外訴求表達方式蔓延的情況，導致問題更難處理。

3 制度優化實施路徑

3.1 推進調節金制度向土地增值稅制度轉變

調節金作為當前正式制度不完善背景下的補充，有其現實依據與必要性，但在實踐中同樣存在一定漏洞，因此，從長遠角度來看調節金制度僅應該被視為一種暫時性、過渡性的制度。一些試點地區是通過稅收來實現對土地增值收益的調整，而另一些地方則選擇通過分段差異化的方法來完成調節金征收。政府通過調節金實現了對農村集體經營性建設用地收益分配的參與，規避了政府參與可能出現的爭議。在下一階段，將調節金制度納入正規稅務體系中，也有助于保護農村集體經濟組織在分配中的收益權。

3.2 強化農村集體經濟組織運行機制

農村集體經營性建設用地的市場收益的內部分配是否公平公正、公開，與農村集體經濟組織的運行機制是否制度健全、運作高效息息相關。所以，要優化農村集體經營性建設用地入市后的收益分配機制，就應該同步強化農村集體經濟組織的運行機制建設，將土地入市收益分配納入農村集體經濟組織的重大事項，分配方案應該由農村集體經濟組織董事會、村委會聯合起草，并提交到上一級政府進行合規以及合理審查，在通過之后還需要進行公示并召開成員大會進行表決，充分討論形成決議且公示期滿后依然有60%以上支持率，方可落地。另外，還應該對農村集體經濟組織的成員身份確認、加入與退出組織的標準、成員身份的保持、喪失以及準成員的分配權比例等，都應該形成一套完善的認定標準，并參考公司法中的股東注冊體系，做好成員登記工作。

3.3 擴大農民個體的救濟權利

在對農村集體經營性建設用地入市的試點情況進行審視后不難發現，農民在入市收益分配的博弈當中十分弱勢，其基本權益的保障亟須通過強化相關救濟條例、擴大救濟權利實現。一方面，要充分確保農民或農村集體經濟組織成員提出異議與重新申請復核的權利，同時提出異議后需要由縣級人民政府進行審查與決議。另一方面，應仿照公司法中的股東注冊撤銷制度，在農村集體經濟組織在重大事項的召集程序和表決方式等存在異議時，有權請求人民法院對決議進行撤銷。

4 政策優化建議

4.1 增設農村集體經營性建設用地增值稅

雖然調控金可以適用于現階段的農村集體經營性建設用地市場試點項目，然而，一旦市場試點項目全面推行，其合規性就會遭到質疑，這并不能滿足全方位的法治國家的需求。所以，在下一階段需要對《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》進行修訂，將農村集體經營性建設用地也納入增值稅征稅范圍，同時，針對農村集體經營性建設用地的特點設定合理的法律。在新的增值稅方案出臺前，相關職能部門也應該通過同意調節金管理規定的方式，避免各個試驗區域在征收調節金方面的不規范，同時也要避免它們在計算基礎和比率方面的不同。

4.2 健全農村集體經濟組織入市收益分配制度建設

目前，許多農村集體經濟機構在制度構建方面存在明顯的短板，所有試點城市和縣政府應積極落實《中華人民共和國農村集體經濟組織法》的相關條款，并引導這些機構完成如議事規則、成員認定登記系統、進入市場的收益分配計劃以及進入市場的收益資金的使用和監管系統的建立。

4.3 全過程監督入市收益分配

農民的實際收益分配與入市收益息息相關，再加上資金規模龐大，很可能導致腐敗的產生。因此，要采取預先報告、過程追蹤、結束后審查等方式，對入市收益分配的整個流程進行監管，以建立一個持久的監管體系。對于具體的監管策略，一些試驗城市和縣區實施的全面審核進入市場的收益分配計劃、建立進入市場的收益專用賬戶、嚴格檢查收益資金的使用狀況等行動是值得推廣的。

5 結語

農村的集體經營性建設用地的市場化是一個具有高度實踐性和地方性的體系設計，它是推動國土空間管理的深化以及集體組織管理改革的關鍵步驟。這種市場化的體系建設經驗對于調整資源分配、刺激市場活躍度、降低成本提高效率具有極其重要的影響。文章主要研究的五個部分在市場準備階段，尚未達到完整性，相應的體系建設仍需要在地方上進行實踐和經驗的積累。體系建設的目的在于有效地整頓和清理機制，消除所有的阻礙，形成各方的共同努力，并加大對其的監督，以確保農村集體經營性建設用地的規范化入市得以穩定和有序地推進。

參考文獻

[1] 程雪陽.集體經營性建設用地入市制度的實施與司法應對[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2024，77（6）：179-188.

[2] 顏蕾，王颯琳，雷秋濤，等.農村建設用地入市的農戶期望收益閾值測算及其影響因素[J].經濟地理，2024，44（9）：185-193.

[3] 郝麗芳.深化農村集體經營性建設用地入市工作探索與建議[J].理財，2024（9）：67-68.

[4] 邵佳.農村集體經營性建設用地入市的制度建設經驗[J].住宅與房地產，2024（21）：51-53.