國際組織何以自我合法化？

【內容摘要】""國際組織自我合法化是指國際組織通過發揮自主性來維護或強化其合法性的過程。國際組織的合法性漂移，成員國基于國內議程而對國際組織的政治化，以及國際組織對自身存續和聲譽的考量，是其自我合法化的主要動因。作為自我合法化的施動者，國際組織針對其受眾主要通過合法性敘事、議題聯盟以及國際規范革新來實現自我合法化。以世界衛生組織為例，自20世紀90年代起，其遭受了前所未有的合法性危機。為應對這一挑戰，世衛組織通過基于價值觀的合法性敘事、構建全球衛生議題聯盟以及革新全球衛生治理規范等方式來實現自我合法化。這些舉措使世衛組織在一定程度上強化了其合法性。然而，鑒于全球衛生治理圖景的不斷變化和逆全球化思潮的回潮，世衛組織的自我合法化將不是一個單向度的動態發展過程。

【關鍵詞】""國際組織""自我合法化""世界衛生組織""全球衛生治理

【作者簡介】""晉繼勇，上海外國語大學國際關系與公共事務學院教授（上海""郵編：200083）；馬巍，上海外國語大學國際關系與公共事務學院博士研究生（上海""郵編：200083）

【中圖分類號】"D813.7"""""""""""""【文獻標識碼】"A

【文章編號】"1006-1568-（2025）03-0070-20

【DOI編號】"10.13851/j.cnki.gjzw.202503004

在政治學中，“合法性”（legitimacy）一詞通常是指政府與法律的權威為民眾所認可的程度。任何統治都試圖喚起并維持民眾對其自身合法性的信仰。"盡管國際組織的治理與政治學意義上的“統治”不可同論，但國際組織同樣需要受眾對其合法性的認可。鑒于國際關系領域中的國際組織強制性權力缺位，國際組織的有效運作更取決于利益相關者對其合法性的認可。合法性是國際組織有效參與全球治理，進而在國際政治中發揮作用的法理基礎。盡管成員國以組織法或條約的形式明確賦予國際組織相應職責和政治權限，并希冀其能夠幫助解決各國面臨的全球性問題，但其能否履行職責、發揮有效的全球治理功能，取決于其在受眾眼中的合法性。當合法性遭遇危機時，國際組織會通過自我合法化來維護其合法性。此時，國際組織不再只是國家授權的被動接受者，而是主動地以其特定的身份和獨立觀念成為組織的制度建設者與政策施動者，進而最大化其合法性。自我合法化已成為國際組織增強相關受眾對其合法性認可的一種實踐。合法性是全球治理機制運作的核心。"鑒于合法性和國際組織參與全球治理有效性之間的緊密關聯，從合法性的視角探究國際組織自我合法化路徑，對于理解國際組織如何應對其面臨的合法性危機以及如何強化其合法性具有重要的理論和現實意義。

自我合法化發生在所有國際組織之中，但在具有相互矛盾的任務、目標和組織價值觀的復雜組織中尤為突出。"作為全球衛生治理領域最重要的國際組織，世界衛生組織（以下簡稱“世衛組織”）自成立之初就存在政治屬性和規范屬性之間、規范性（normative）功能和操作性（operational）功能之間內在的張力。世衛組織的這種張力在20世紀90年代之后愈發明顯，并因無法有效應對各種全球衛生挑戰而遭受合法性危機。全球衛生專家勞麗·加勒特（Laurie"Garrett）在《失信：公共衛生體系的崩潰》（Betrayal"of"Trust："The"Collapse"of"Global"Health）一書中分析了世衛組織當時所面臨的危機。她寫道：“世衛組織曾經代表了全球衛生的良知，但是在20世紀90年代卻迷失了方向，毫無領導力，舉步維艱。”"這些危機“對世衛組織構成了一種分散的去合法化的風險，挑戰了該組織的整體權威，從而增加了組織合法化的必要性”。"面臨合法性危機，世衛組織通過合法性敘事、議題聯盟構建以及規范革新，在一定程度上成功實施了自我合法化，維護和提升了其在全球衛生治理中的合法性地位。對世衛組織的自我合法化戰略進行分析，有助于理解國際組織的自我合法化邏輯。

一、國際組織自我合法化的基本內涵和核心要素

二戰后，隨著全球性問題的日益凸顯，國際社會成立了一系列國際組織，并以國際條約或組織法的形式賦予了國際組織合法性。然而，國際組織的合法性并不是恒定的。“特定國際制度的合法性總是處于動態變化和平衡之中”。"國際組織的這種動態趨勢和平衡度在很大程度上是國際組織自我合法化的結果。自我合法化是國際組織開展的一項重要的固有活動（constitutive"activity）。"所謂國際組織的自我合法化，是指國際組織在面臨來自外部的合法性挑戰或出于國際組織存續的本能需求，主動發揮主體作用，針對其成員國、相同治理領域的國際組織和非政府組織等受眾而實施的強化其合法性的過程。合法性對于國際組織而言不時處于缺位狀態。因此，國際組織的自我合法化不僅是其對外部合法性質疑的被動回應，而且是其達成合法性最大化目標的主動出擊。此外，國際組織的自我合法化不僅是對組織合法性的維護，而且是組織合法性的積累過程。國際組織通過開展合法性敘事、構建議題聯盟和革新治理規范等方式來進行自我合法化，構成國際組織合法性的內生動力。其中，施動者和受眾是國際組織自我合法化的兩個核心要素。

（一）國際組織自我合法化的施動者

施動者是國際組織自我合法化研究的邏輯起點。傳統的國際組織合法化研究雖將國際組織視為成員國授權的代理人，認為國際組織擁有一定的行動自由來追求其自身偏好，但成員國仍是國際組織合法化的重要施動者。"一些國際組織自我合法化研究者沿襲了這一國家主義分析模式，將主權國家作為國際組織自我合法化的施動者，提出國際組織自我合法化的成敗取決于成員國的民主化程度。"薩拉·比勒貝克（Sarah"Billerbeck）則從組織本體分析視角進行組織自我合法化研究，強調國際組織合法化的施動者應該是國際組織本身，因為“自我合法化是一個內生過程，行為體（國際組織）應該手持鏡子審視自我，提醒自己并強化自身的規范”。"瑪格達列娜·貝克賽爾（Magdalena"Bexell）則超越了國際組織單一主體的分析框架，將國際組織自我合法化的施動者進一步解構成國際組織的工作人員、國際組織領導人以及其他組織實體等。"從傳統的“委托—代理”視角來研究國際組織的合法性問題，只明確了國際組織是被動“他者”合法化的施動者，但無法解釋國際組織是主動“自我”合法化的施動者。國際組織在外部受眾眼中是一個具有中央權威的官僚系統，并且具有統一的形象和整體的規范性，因此需要從國際組織的“主體”屬性來研究其自我合法化問題。作為整體的國際組織及其代理人（如國際組織的領導人）是國際組織自我合法化的主要施動者。

（二）國際組織自我合法化的受眾

受眾是國際組織自我合法化的客體和施動對象。國際組織合法性程度取決于其是否符合相關受眾所認為的合法性標準。大多數國際組織既是成員國的代理人，又基于自身的專業服務功能而擁有一定的自由裁量權和偏好。因此，在國際組織的實際運作中，其上述雙重身份存在內在沖突。當來自成員國的要求與被國際組織官僚視為適當的行動方針產生偏差時，國際組織官僚不得不在專業知識、獨立性和組織價值觀方面妥協，結果使得國際組織官僚在組織身份認同方面產生混亂或模糊不清，弱化了對組織合法性的認知。由于國際組織官僚在身份凝聚力上的不足，國際組織因此需要通過自我合法化來選擇一個合適的身份，優先考慮一套適當的行為和價值觀，進而在國際組織官僚中凝聚其組織身份。"在國際組織自我合法化的受眾選擇方面，薩拉·比勒貝克認為，國際組織自我合法化的受眾應局限于組織內的工作人員，“國際組織官僚自身就是與眾不同的自我合法化受眾”。"來自外界的批評是國際組織合法性危機的主要原因，這種批評可能來自成員國內部公眾對組織進行的活動或者對組織領導人、工作人員不當行為的指控。公眾對國際組織不斷增加的爭議催生了國際組織自我合法化的需求。例如，費利克斯·安德魯（Felix"Anderl）在世界貿易組織自我合法化的案例研究中認為，公眾對世貿組織的批評挑戰了世貿組織的合法性。"因此，有學者認為自我合法化的受眾應當是成員國及其公民。"馬蒂亞斯·厄哈德（Matthias"Ecker-Ehrhardt）等學者則認為，國際組織自我合法化的受眾應該包括專家群體、媒體組織、民間團體等其他非政府組織。"在國際機制復合體日益復雜、全球治理行為體愈發多元和議題關聯度日趨密切的背景下，國際組織的受眾也不斷擴大，從而造成了受眾漂移（audience"drift）的現象。國際組織的主要受眾不僅包括其成員國及其國內公眾，而且包括其他同質性的國際組織和國際非政府組織等次要受眾。

二、國際組織自我合法化的動因

合法性是國際組織的立身之本。國際組織因外部運行環境的變化而導致的合法性漂移（legitimacy"drift）和成員國（特別是霸權國家）的政治化操作所引起的合法性危機是其實施自我合法化的外部動因。國際組織為了自身的存續和保持聲譽，以及對合法性最大化的主動追求，則是其自我合法化的內部動因。

（一）國際組織應對外部合法性挑戰的需要

國際組織的合法性危機主要源自國際組織的合法性漂移和成員國出于國內議程而對國際組織的政治化。合法性漂移是造成國際組織合法性赤字的過程。一般而言，國際組織成立的時間越久，其遭遇合法性危機的概率就越大。在創建之后，國際組織被內嵌于不斷變化的環境中，它們可能無法完全適應環境的變化。國際組織適應環境的速度遠遠趕不上環境變化的速度，"這將進一步造成國際組織的治理能力不斷下降，最終可能導致其合法性受到影響，從而產生合法性漂移。

隨著國際組織職能與使命之間的偏差不斷擴大、合法性標準發生變化、受眾逐步擴展，受眾對國際組織合法性的認知會發生變化。當國際組織治理的績效不佳或與受眾的期待存在偏差時，國際組織的受眾就會對它基于績效的（performance-based）合法性產生質疑。例如，世衛組織在成立之初確立的組織法明確規定，世衛組織“充任國際衛生工作之指導和調整機關”，從而確立了世衛組織在全球衛生治理中的權威地位。然而隨著世界銀行通過發揮其多元的融資渠道優勢，成為全球衛生項目最大的供資方，并促進了全球衛生融資體系的發展，其全球衛生治理功能凸顯，而世衛組織則日益被邊緣化。甚至有專家認為，世界銀行已經從世衛組織手中奪走了全球衛生事務的主導權。"世衛組織在全球衛生治理中主導權的下降，就是該組織未能適應全球衛生治理變化而導致的合法性漂移的一種體現。

隨著國際組織外部環境的變化，關于國際組織合法性的標準也在發生變化。國際組織的合法性需要符合“規范性標準”以及“社會性標準”。"其中，規范性標準要求組織具有輸入合法性（input"legitimacy），亦即程序合法性，強調組織的代表性和透明度等要素。社會性標準要求組織具有輸出合法性（output"legitimacy），亦即結果合法性，強調組織的有效性和公正性等要素。"國際規范和價值觀隨時都會發生變化。"無論是規范性標準還是社會性標準都不是恒定的，而是隨著時間和受眾群體范圍的變化而變化。"因此，當國際組織無法與時俱進符合上述標準時，其合法性漂移就會加劇。由合法性漂移造成的合法性危機會促使國際組織不斷通過制度革新與外部環境變化保持一致，以此強化自身的合法性。

國際組織合法性的另一個主要外部沖擊就是國際組織的政治化。毋庸置疑，國際組織合法性的首要來源是成員國對國際組織的認可與賦權。但也正因如此，國際組織的合法性最容易受到成員國尤其是霸權國的沖擊。在現實主義者看來，國際組織的行為只是反映了霸權國的利益，這也是國際組織被政治化的結果。如果霸權國基于自身狹隘的國內政治議程而將國際組織政治化，那么國際組織本身的規范框架也將受制于狹隘的國家政治標準。"霸權國對國際組織的政治化通常表現為兩種形式。一是霸權國通過操控國際組織來追求其狹隘的政治利益，結果危及國際組織的中立性，從而使國際組織的合法性受到質疑；二是當國際組織的行為損害了霸權國的利益時，霸權國便開動其媒體機器對國際組織進行政治指控，并配合物質制裁，致使國際組織陷入合法性危機。霸權國對國際組織的政治化導致了國際組織的合法性危機，但同時也為國際組織的自我合法化提供了動力。

（二）國際組織對自身存續和聲譽的考量

國際組織成立后，其自我合法化的活動呈現常態化特征。盡管國際組織并非每時每刻都面臨合法性的挑戰，但其合法性總是處于稀缺狀態。面臨合法性危機時，國際組織會通過自我合法化來捍衛組織的合法性，這種自我合法化是一種被動回應。當國際組織并未遭遇任何合法性危機時，出于自身存續考量，其也“必須不斷努力創造和維護組織自身的合法性”。"在國際組織的穩定階段，其自我合法化的強度也將是一種常量。也就是說，國際組織的自我合法化除了回應性的合法性維護之外，還有組織自身對合法性的主動擴展。海寧·施米特克（Henning"Schmidtke）等學者甚至認為，國際組織之所以進行自我合法化，主要是為了實現主動的合法性擴張，而不是被動的合法性保護。

國際組織的自我合法化也是其主動擴展合法性以提升和維護聲譽的過程。由于國際組織的聲譽至關重要，"其會出于對聲譽的追求而主動推進自我合法化。作為合法性的來源之一，國際組織的良好聲譽會使其行為更具可預測性和穩定性，其聲譽越好，合法性就越強，且會促進其規則獲得成員國的自愿服從與尊重。"因此，國際組織本身對其聲譽和合法性具有強烈的內在追求動機。國際組織在業務活動、績效能力、程序合理性以及道德形象等方面進行規范革新和有效的聲譽管理，不僅可以為其行動提供合法性保障，影響員工對組織的認同感，還能加強成員國遵守組織規則與法律的意愿，從而增強國際組織的合法性。"此外，國際組織的合法性越高，其治理投入成本就越低，獲取財政和政治支持的程度就越高。"因此，即使沒有遭遇外部的合法性挑戰，國際組織也會選擇自我合法化。

三、國際組織自我合法化的路徑

國際組織如何實施自我合法化是理解國際組織自我合法化戰略的關鍵。國際組織使用不同的合法化模式來塑造受眾對國際組織的合法性認知。總體來看，國際組織通過開展合法性敘事、構建議題聯盟和規范革新等方面的實踐，緩解國際組織面臨的合法性漂移問題和改變國際組織受眾對其合法性的認知，進而強化國際組織存續所依賴的合法性基礎。

（一）合法性敘事

國際組織的合法性敘事是國際組織針對其受眾展開的敘事過程。國際組織需利用話語來強調其自身特征和共同規范的價值觀，并凝聚受眾對其組織身份、規則和使命的認知和信仰，進而實現其自我合法化的目標。正如一些學者所言，“為了證明其合法性的正當性，國際組織長期以來一直依賴功能性敘述”。"國際組織的合法性在一定程度上取決于它是否或多大程度上符合國際共享價值觀，亦即國際組織特征與組織受眾所持有的社會價值觀和規范之間是否具有一致性。價值觀等規范性因素是國際組織合法性的重要來源。如果國際組織的合法性受到質疑或者國際組織主觀上期望提高其聲譽，最直接的自我合法化方式就是通過價值觀敘事來強化自身合法性，彰顯其行為和價值觀與特定領域的“規范性標準”和“社會性標準”的契合。國際組織采用合法性敘事來強調組織的使命與價值觀，關注組織行動的意圖而非結果，從而為國際組織的行動提供正當性，達到自我合法化的目的。這種通過敘事來強化國際組織合法性的做法也被稱為“敘事性自我合法化”（discursive"self-legitimation），亦即“由國際組織代表公開發表的對國際組織權威的、基于規范的普遍證明”。

受眾對國際組織價值觀的認知和認同程度決定了國際組織的合法性程度。任何治理體系權威的合法性不僅取決于其有效性，而且還取決于受制于這種體系權威的行為體對其公正性和合法的社會目的的認知。"因此，如何通過合法性敘事來塑造成員國和其他行為體對國際組織價值觀的認知和認同，是國際組織自我合法化的重要路徑。盡管國際組織的受眾可能存在相互競爭的政策偏好，但國際組織可以通過合法性敘事來構建一個含有普遍愿望的框架，以共同價值來凝聚國際共識，從而為制定和重塑全球治理的規則創造機會。

國際組織的合法性敘事本質上是一種溝通過程。它需要經常保持與組織內外各方的有效溝通，以使其政策和程序合法化。"國際組織的領導人往往發揮著組織話語塑造最為關鍵的作用，他們更容易獲取話語敘事資源來進行自我合法化的話語傳播。因此，國際組織的自我合法化敘事行為通常是由組織的高級官員發起，尤其是國際組織的領導人。他們通過闡釋組織身份和目標，使用話語敘事來塑造一種有凝聚力、與組織價值觀高度契合的組織身份，并通過這種自我合法化的話語，力圖將國際組織面臨的爭議最小化。"就領導人的話語內容而言，國際組織的合法性敘事經常集中于組織目標，即對組織使命、任務和程序等規范性內容的描述，一般會使用包含公平與正義、民主與和平等這些多樣化的話語策略，以強調國際組織工作的規范性和共同價值。薩拉·比勒貝克認為，這些“以目的為中心”的敘事符合國際組織的使命與價值觀，因此不太會遭到反駁，更有可能得到受眾的認可。

國際組織通過話語敘事來提升其道義感召力，強化其價值引領功能，進而夯實其合法性的道義基礎。作為國際社會共同價值的倡導者和載體，國際組織對于道義的話語敘事建構超越了狹隘的民粹主義政治，塑造了國際組織的道義合法性。

（二）構建議題聯盟

國際組織為了在日益重疊和碎片化的制度環境中強化其日趨式微的合法性，選擇與其他行為體構建議題聯盟。國際組織建立之初一般都享有特定領域的壟斷合法性。然而，隨著領域內全球治理行為體的日益增多，會出現制度重疊、擁擠和碎片化現象，導致國際組織的壟斷性地位不斷受到侵蝕。蒂娜·達辛（Tina"Dacin）等認為，在制度環境中，國際組織需要在物質與聲譽等方面從其所依賴的其他行為體那里尋求認同，與其他行為體的議題聯盟關系可以為其帶來合法性。"國際組織不但可以通過議題聯盟提升其資源獲取能力，還能強化自身合法性。

國際組織的議題聯盟對象主要包括成員國、相同治理領域內的國際組織和非政府組織等。首先，國際組織自我合法化的過程是其與成員國反復互動的過程。國際組織合法性的關鍵來源是成員國對其政策的認可和支持，與成員國議題聯盟式的互動可以保障其政策在成員國國內順利推行。其次，國際組織與相同治理領域內的其他國際組織合作有助于強化自身的合法性。毋庸置疑，來自相同治理領域的其他國際組織的競爭也是國際組織合法性危機的來源之一。國際組織的核心地位取決于與其具有競爭關系的國際組織的資源和行為。"然而，在面臨競爭的既定情境下，國際組織只有與其建立議題聯盟，形成“同位”國際組織之間合法性的相互確認，"才能借力強化自己的合法性。隨著國際組織間競爭的持續，與其他國際組織結成議題聯盟、共享資源和共同制定規范，已成為國際組織自我合法化的重要路徑之一。國際組織之間的議題聯盟能夠使其相互協調、支持和共享專業知識，進而通過有效應對全球性問題來提升其合法性。最后，國際組織通過與非政府組織建立議題聯盟，不但有助于提升國際組織相關決策的代表性、包容性和透明度等“社會性標準”，進而促進其“輸入合法性”，而且還有助于國際組織緩解自身經濟壓力，"通過利用非政府組織的資源來提升全球治理的有效性，進而促進其“輸出合法性”。

（三）革新治理規范

隨著全球性問題的復雜化和全球治理機制的碎片化，國際組織需要通過內部治理和全球治理規范的革新來實現與時俱進，應對不斷變化的國際政治環境和層出不窮的突發性治理危機，滿足全球治理新的需求，進而應對自身的合法性漂移問題。喬納斯·塔爾伯格（Jonas"Tallberg）認為，作為獲取組織合法性的重要路徑，組織的規范革新不僅可以強化其專業身份，而且會提高其治理效率，"使其符合特定全球治理領域的“社會性標準”和“規范性標準”。國際組織規范革新的目標不僅是為了滿足所有成員的利益、優化解決集體行動的困境以維護組織的“輸出合法性”，也是為了提高國際組織的聲譽價值。總之，“國際組織可以通過革新規范來提升其合法性”。

國際組織自我合法化的規范革新是在改造自我的同時，與其他行為體就相關問題達成共識，促進各行為體遵守國際組織的規范并執行其決定。"國際組織的規范革新既包括對現有規范進行改革，也包括創設新的國際規范來應對全球治理需求。大多數國際組織都具有多重身份，且不同身份之間還存在張力和沖突。薩拉·比勒貝克認為，由于國際組織身份凝聚力不足，且其多重身份層級結構中缺乏明確的身份定位，因此，國際組織員工必須通過自我合法化來選擇一個合適的身份，優先選擇一套適當的行為和價值觀。"通過對內部治理規范進行優化和對既定領域的全球治理規范進行革新，國際組織由于“身份擴散”所造成的治理效率低下問題能夠得到有效緩解。"國際組織通過規范革新來凝聚其主體身份，并通過弱化組織身份之間的張力來提升治理效率，這有助于提升國際組織的合法性。總之，國際組織通過優化內部治理規范提升治理效率，通過國際規范的變革與創新為全球治理建章立制，這有助于提升相關受眾對其的認同。

四、案例分析：世衛組織的自我合法化及其路徑

20世紀90年代以來，世衛組織由于未能有效擔當全球衛生治理領導者的角色，其合法性日漸式微。"世衛組織在全球衛生治理領域的舉步維艱凸顯了其所面臨的合法性漂移問題。甚至有學者認為，“世衛組織就像一臺無法修復或翻新的破舊電腦一樣，被視為一個不同時代的制度遺跡。”"換言之，世衛組織的表現與全球衛生治理的“規范性標準”和“社會性標準”逐漸拉開差距。這充分表明了世衛組織實施自我合法化的必要性。此外，出于維護自身聲譽的考量，世衛組織也試圖通過自我合法化來提升其在全球衛生治理中的領導地位。格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro"Harlem"Brundtland）在20世紀90年代末擔任世衛組織總干事時曾表示，“我們不能指著《世界衛生組織組織法》說我們有權力成為領導機構，我們必須贏得領導權。”"這充分表明世衛組織力圖通過自我合法化來強化其合法性的愿望。

（一）世衛組織的合法性敘事：價值觀引領

開展共同價值敘事是國際組織自我合法化的重要手段。正如馬修·史蒂芬（Matthew"Stephen）所言，“由于國際組織的基本結構和原則必須與社會信仰產生共鳴，才能被視為合法組織，因此其合法性取決于內部受眾和外部受眾的看法和信任。”"國際組織通過合法性敘事把自己塑造成共同價值的倡導者和支持者，將會強化受眾對其價值理念的信任。因此，世衛組織通過合法性敘事來引領全球衛生治理的公平和正義等國際社會共同價值，以凸顯其在全球衛生治理中的道義合法性。

一方面，世衛組織圍繞健康權的敘事體系，強調其在全球衛生治理體系中的價值引領作用。針對20世紀90年代世衛組織面臨的合法性危機，布倫特蘭在上任后注重打造健康權的話語敘事，以強化世衛組織的合法性。她強調，“健康不僅是一種道德義務，而且是一項基本人權。”"在陳馮富珍擔任總干事后，也力圖將健康權敘事與世衛組織合法性進行關聯。她強調，“世界需要世衛組織這個健康權的保護者和捍衛者。”"譚德塞同樣不斷塑造健康權的話語體系，以此來提升世衛組織的合法性，他指出，“所有道路都通向覆蓋全民的健康——這是世衛組織的首要任務。覆蓋全民的健康的關鍵問題是倫理問題，也是一項人權。”"世衛組織領導人對全球衛生治理中健康權的倡導，鞏固了該組織合法性的價值基礎。

另一方面，世衛組織倡導全球衛生正義，搶占其在全球衛生治理中的道義高地。實現全球衛生正義的前提是消弭南北公共衛生差距和不平等。因此，世衛組織注重從南北公共衛生差距角度來凸顯其正義引領功能。世衛組織推動的《世衛組織大流行協定談判案文提案》（Proposal"for"Negotiating"Text"of"the"WHO"Pandemic"Agreement）文本中9次提到“公平”，更是充分彰顯世衛組織對全球正義的追求。"世衛組織關于全球衛生治理的價值觀敘事，無疑增進了其與受眾在全球衛生治理“社會性標準”方面的趨同，進而促進其合法性。

（二）世衛組織的議題聯盟構建：化“敵”為友

全球衛生治理制度重疊和制度碎片化對世衛組織的合法性帶來了挑戰。在全球衛生治理領域，世衛組織面臨其他行為體在合法性方面的競爭。組織外部受眾同組織間的互動對組織的自我合法化進程具有重要影響。"世衛組織的合法性危機在很大程度上來自組織外部受眾的負面認知。對此，世衛組織采取了化“敵”為友的舉措，通過構建特定的議題聯盟來實現自我合法化。

首先，世衛組織重視同成員國構建伙伴關系。毋庸置疑，成員國依然是世衛組織合法性的重要來源。20世紀90年代，鑒于世衛組織合法性降至歷史低點，布倫特蘭強調，“世衛組織要想成功，首先需要與成員國建立更強大的伙伴關系。”"德國是全球衛生治理領域非常重要的國家之一，因此世衛組織很重視與德國的伙伴關系。在世衛組織不斷強化同德國建立議題聯盟關系的過程中，德國已然成為世衛組織突發事件應急基金的最大援助國。"此外，時任德國總理默克爾還提出“我們需要一個有效的世衛組織作為全球衛生體系的中心”，"這在一定程度上反映了世衛組織通過與成員國建立議題聯盟而獲得自我合法化的效果。

其次，世衛組織通過與其他相同治理領域的國際組織建立議題聯盟，來強化其合法性。盡管國際組織間的競爭有時會導致“雙輸”的局面，但如果能夠通過構建議題聯盟，則有助于避免組織間的競爭，加速實現組織目標，進而提升其“輸出合法性”。世衛組織一方面通過與世界銀行建立全球衛生融資體系議題聯盟，為其發起的全球衛生治理項目融資；另一方面與其他相關國際組織建立議題聯盟，提升其治理績效。例如，世衛組織與世界銀行共同發起了“非傳染性疾病和精神衛生可持續籌資問題國際對話”，以促進2030年可持續發展目標的實現。"2020年3月，世衛組織與聯合國兒童基金會、瑞士慈善基金會共同推動“新冠病毒疫情團結應對基金”（COVID-19"Solidarity"Response"Fund），以支持世衛組織針對新冠疫情的戰略防范和應對計劃（Strategic"Preparedness"and"Response"Plan）。"這些議題聯盟的構建還標志著其他國際組織對世衛組織合法性的確認。

再次，世衛組織強化與非政府組織的議題聯盟。非政府組織在全球衛生治理中發揮著日益重要的作用，也是國際組織自我合法化的重要受眾。世衛組織與非政府組織構建議題聯盟，一方面有助于提升全球衛生治理行為體的代表性、包容性和透明度，進而促進世衛組織決策程序的合法性；另一方面有利于世衛組織利用非政府組織的資源來提升其基于治理績效的合法性。2016年第69屆世界衛生大會通過的《與非國家行為體交往的框架》（Framework"of"Engagement"with"Non-State"Actors）為世衛組織與非政府組織的伙伴關系發展鋪平了道路。該《框架》認為，世衛組織與非國家行為體的交往有助于其實現《世界衛生組織組織法》的原則和目標。

此外，世衛組織還專門成立了“世衛組織民間社會委員會”（WHO"Civil"Society"Commission），以促進其與非政府組織定期舉行伙伴關系對話。2024年1月10日，世衛組織與蓋茨基金會（Gates"Foundation）建立伙伴關系，承諾合作利用數據分析來幫助非洲國家抗擊疾病。世衛組織還與“國際扶輪社”（Rotary"International）、蓋茨基金會和全球疫苗免疫聯盟（Global"Alliance"for"Vaccines"and"Immunisation，"GAVI）等組織結成公私伙伴關系，共同發起了“全球根除脊髓灰質炎行動”。與非政府組織建立議題聯盟有助于世衛組織擴展權力和實現目標，"這無疑會緩解世衛組織的合法性漂移問題，進而提升其合法性。

（三）世衛組織的規范革新：基于績效的合法性提升

通過規范革新來提升治理效能是國際組織自我合法化的重點，也是其應對合法性危機最直接的方式。"早在1993年，世衛組織內部就出現了要求改革的呼聲。"之后歷任世衛組織總干事都強調通過改革來應對合法性危機。1998年，布倫特蘭發起了“一個世界衛生組織”（One"WHO）的活動，首次對聯合國體系中的一個復雜機構進行認真反思，以使其在一個與聯合國建立之初極為不同的世界發揮作用。"布倫特蘭的這一改革提升了世衛組織在全球衛生治理中的領導地位，有助于緩解其合法性漂移的問題。

世衛組織在應對2014年西部非洲的埃博拉疫情方面的糟糕表現使其合法性受到重創。此后，其將自身應急機制作為改革重點。2014年，世衛組織在第67屆世界衛生大會上推出了改革方案，包括建立專門的“世衛組織衛生應急計劃”，設立總額高達1億美元的“突發事件應急基金”（Contingency"Fund"for"Emergencies，"CFE），并提升在應急管理和響應方面的能力等。"截至2025年1月，該基金的募資規模已達到3.4億美元。"世衛組織的上述改革提升了其應急能力，促進了世衛組織基于績效的合法性。此外，世衛組織還通過積極推動《國際衛生條例》（International"Health"Regulations，"IHR）的修訂，來提升其在應對未來衛生危機方面的有效性。在世衛組織的主導下，2024年5月召開的第77屆世界衛生大會正式通過了《國際衛生條例（2005）》修正案。譚德塞在閉幕講話中稱贊該修正案的通過使世衛組織“創造了歷史，強化了國際衛生法的基石”。

融資困難一直是影響世衛組織合法性的因素。世衛組織的融資來源包括會員國繳納的評定會費和自愿捐款。世衛組織可以靈活使用前者，后者則被用于捐助方指定的用途，這造成世衛組織融資的靈活性和決策的中立性問題。由于20世紀80年代以來聯合國系統引入了會費“零增長”原則，導致評定會費在世衛組織核心預算中所占比例不斷下降，例如，2020—2021預算年度的評定會費僅占總預算的16%。"在2022年5月召開的第75屆世衛大會上，各成員國同意改進世衛組織的籌資模式，逐步增加評定會費，并最遲于2030—2031雙年度預算周期使其達到世衛組織核心預算的50%。"此次世衛組織融資制度革新有助于提升其治理效率，德國聯邦衛生部全球衛生司副司長兼世衛組織可持續籌資工作組主席比約恩·庫梅爾（Bj?rn"Kümmel）評價說：“這一決定事關世衛組織未來在全球衛生領域的作用。此外，這也關系到我們對全球衛生架構的設想，即讓全球衛生治理工作更有體系、更協調、更高效并真正具有包容性，以一個從根本上得到加強的世衛組織為核心，發揮其領導和協調作用。”

結""""語

合法性是國際組織賴以生存的基礎，也是其蓬勃發展的前提。"國際組織的合法性總是不完美的。"因此，自我合法化已成為國際組織運作過程中的一個常量。自我合法化的動因要么是回應性維護，要么是主動性強化。國際組織的自我合法化不但是一種主觀認知，也是一個動態的過程。由于合法化效果在實踐中不太容易被觀察到，"因此難以進行量化評估。但這并不意味著自我合法化效果完全是一個“仁者見仁、智者見智”的結果。評估合法化的因素包括：是否促進了該組織目標的實現，是否公平地分配成本和收益，以使任何國家都不會比沒有該機構時明顯更糟糕。國際組織自我合法化的效果不但取決于通過自我合法化提升其治理有效性，還取決于國際組織受眾對其公平性和合法性的認知。

就世衛組織的自我合法化效果而言，其獲得財政和政治支持的程度越高，其合法性就越高，其自我合法化效果就越好。世衛組織通過開展基于衛生正義和健康權的合法性敘事、構建全球衛生議題聯盟以及推動全球衛生治理規范革新，進行有效的自我合法化。2022年第75屆世界衛生大會通過的關于增加會員國評定會費的決議，不僅表明了成員國對世衛組織的財政承諾，而且彰顯了各國對世衛組織合法性的認可。2024年5月2日，第78屆聯合國大會通過第78/280號決議，確認了“世界衛生組織作為負責衛生事務的首要專門機構的主導作用”。世衛組織在財政和政治方面獲得國際社會的強力支持，充分表明了該組織自我合法化的有效性。然而，鑒于全球衛生治理圖景的不斷變化和逆全球化思潮的回潮，特別是由于美國宣布退出世衛組織對該組織運作構成的史無前例的挑戰，世衛組織的自我合法化注定不是一個單向度的動態發展過程。世衛組織的案例也充分說明，自我合法化是國際組織追求存續和發展的必然選擇。

[責任編輯：陳""雪]