共識與差異：團體標準央地政策文本分析

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.04.004

引用格式：，.共識與差異：團體標準央地政策文本分析[J].標準科學，2025（4）：23-34. LIU Jun-jie， CHANG Xiao-ran. Consensus and Difference： A Textual Analysis of Central and Local Policies for Association Standards [J].Standard Science，2025 （4）：23-34.

Consensus and Difference： A Textual Analysis of Central and Local Policies for Association Standards

LIU Jun-jie CHANG Xiao-ran （School of Economics and Management， China Jiliang University）

Abstract：[Objective] Inordertocreate agoodenvironmentforpromoting thehigh-qualitydevelopment ofassociation standardsandbuildingamoderncialistuntrytisnecessarytexcavateandanalyzetheconsenusanddifferencestatus of the policiesofthecentralandlocalgovernments，withaview toproviding reference forfuture policymaking.[Methods] This paperconstructsa quantitative analysis framework for China'scentralandlocal governments fromthedimensions of policy toolsandpolicycontentsFirst，weobtainandpreprocessthetextofthepoliciesoassociationstandardsandestablish theanalysislogicofpolicytolsandthenanalyzeandidentifthecurrentsituationandcharacteristicsoftheuseofpolicy tools inthecentralgovernmentthroughcontentcoding；second，weusetheTF-IDFandLDAmodelstoidentifthedegree ofparticipationofthebusinessentityaswellastheinheritanceandinnovationof thecentralgovernment'spolicthemes in eachregionthroughthein-depthanalysisofthepolicycontent.Results]Theuseofcentralandlocalpolicytools shows anobviouscharacteristicof“heavymixing，lightonvoluntaryandcompulsory\"，butit matchesthecurrent stageof China's transformation fromgovernment-ledstandardsto government andmarketdual-ledone.Thecentralgovernmenthas macroguianceatributes inthelayout ofpolicythemes，while theregionsmatch theirowncharacteristics withdifferentiated inovationinitiativesunderthepremiseofinheritingthecentralgoverment'spolicythemes，andthefollwingproblemsae found：themiddlereachesoftheYangtzeRiver showweakparticipationofbusinessentityandlackofenterpriseparticipation， andChengdu-ChongqingandthemiddlereachesoftheYangtzeRiverareweakininheritingthecentralgovernment'sthemes. [Conclusion]Topromotethe standardizationandqualitydevelopmentofassociationstandards，allregionsshouldstrengthen thebenign interactionbetweencentralandlocalpolicies，andensurethetargetaccuracyofregionalpoliciesonthecentral policy while taking into account policy innovation.

Keywords： association standards， content analysis， policy tools， LDA model

0 引言

伴隨經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，標準在支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范社會治理等多方面的重要作用日益凸顯\"。《國家標準化發(fā)展綱要》指出“到2025年，我國的標準供給將實現(xiàn)由政府主導向政府和市場并重轉(zhuǎn)變”，而團體標準作為市場主導制定標準的主要類別，有利于改善我國現(xiàn)行標準體系中存在的標準規(guī)范落后、響應時間長等現(xiàn)狀。因此，推進團體標準規(guī)范優(yōu)質(zhì)發(fā)展意義重大又勢在必行。但由于團體標準現(xiàn)階段存在著公認性弱、技術(shù)含金量低以及編制不規(guī)范導致的通用性差等問題，使得團體標準處于尷尬位置，難以獲得行業(yè)從業(yè)者的廣泛關(guān)注。要打破這一困境，實現(xiàn)中國標準化更高層次自主化和規(guī)范化發(fā)展，對團體標準政策層面的研究不可或缺。

同時，對政策的研究無法脫離其政策運行情境，而政策一般都在復雜、不確定性的環(huán)境下運行，此時上下級的協(xié)調(diào)成了必然舉措。但是，相關(guān)研究僅側(cè)重于各地區(qū)或中央層面的團體標準政策文本的評價分析。例如虞舒文等構(gòu)建PMC政策評價指數(shù)模型對各地區(qū)政策進行量化評價并給予相應優(yōu)化路徑，牛娜娜對我國中央層面的團體標準化政策法規(guī)進行量化分析并對未來制定政策法規(guī)提出相應建議等。可見，現(xiàn)有研究對于中央和地區(qū)團體標準政策間的對比和協(xié)同缺乏關(guān)注，研究結(jié)論也缺乏對央地政策體系布局和聯(lián)動效應的參考意義，遂提出以下3個問題：目前我國中央政府和地區(qū)政府出臺的政策具有哪些特征？不同政府對主體協(xié)同參與的關(guān)注程度是否存在顯著差異？地區(qū)團體標準政策是否有效承接中央政策主題與治理意圖？

依據(jù)本文研究問題，從“政策工具”和“政策內(nèi)容”2個方面對我國央地團體標準政策展開分析。政策工具方面，通過Howlett和Ramesh的政策工具類型進行分析，政策工具類型的結(jié)構(gòu)反映政策制定者的價值偏好及政策構(gòu)筑的特征，對其進行量化探究可更全面地剖析團體標準政策的價值向度。政策內(nèi)容方面，先利用TF-IDF關(guān)注多主體間的聯(lián)動特征，并通過詞云直觀描述地區(qū)在多元協(xié)同合作中存在的不足，再借助LDA主題建模法提取央地政策主題探究其主題的承襲和創(chuàng)新。力圖從這2個維度對央地政策異同情況進行綜合分析并針對性地提出建議，為各層級政府政策之間的良性互動提供參考。

1 研究設計

1.1數(shù)據(jù)來源與選取

本文關(guān)注的是中央層面（含直屬部門）和地方層面的團體標準相關(guān)政策，在對于地方層面的政策選取時，考慮到城市群是推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要平臺，并且長三角、京津冀、長江中游、成渝這4個城市群是國家重要的區(qū)域增長極，對全國的標準編制也同樣有著輻射引領(lǐng)作用，因此選取以上4個城市群進行研究。2015年，國務院印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》首次提出“培育發(fā)展團體標準”的要求，因而將政策時間窗口確定為2015年3月到2023年8月。

團體標準政策文本的檢索獲取步驟如下：首先，以北大法寶數(shù)據(jù)庫和官方政府網(wǎng)站為檢索源，以“標準化”“品牌建設”“團體標準”等為關(guān)鍵詞進行檢索，獲取到89篇中央層面及310篇地方層面的政策文本。其次，為了保證政策文本的高度相關(guān)性，對收集到的文本進行人工篩選，剔除通告、征集通知、講話、工作報告等非正式或無實際意義的決策文件，以及含團體標準關(guān)鍵信息不全的政策文本。最后，獲得中央層面24篇，地方層面67篇的政策文本，其中京津冀地區(qū)20篇、長三角地區(qū)24篇、長江中游地區(qū)14篇、成渝地區(qū)9篇。

1.2研究方法與數(shù)據(jù)預處理

1.2.1政策工具劃分

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的紐帶。對于政策工具分類的科學研究相當豐碩，如Schneider等將政策工具區(qū)分為權(quán)威性工具、誘因型工具、能力型工具、象征及勸說型工具和學習型工具，Rothwell等根據(jù)政策對技術(shù)產(chǎn)生的不同影響面，提出將政策工具分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具，Howlett等在《公共政策研究》一書中依據(jù)政府公共服務供給水平，將政策工具分為自愿型工具、強制型工具及混合型工具3種類型。

本文采用Howlett和Ramesh提出的分類方法，主要原因在于：該分類方法的綜合性較強，分類較細化、明確，有助于細致剖析團體標準政策文本；此外，標準化改革后，我國的標準供給模式由政府單一供給逐漸向政府與市場并重轉(zhuǎn)變，使得政府行為對經(jīng)營主體產(chǎn)生的影響發(fā)生變化，利用此分類方法能更具體地跟蹤政策的轉(zhuǎn)變。同時，參考劉思薇等、俞露露等提出的政策工具二級分類，本文進一步將政策工具細分為法規(guī)管制、監(jiān)督評估、機制建立、準人許可等21個二級工具類型。團體標準政策工具分類及含義如表1所示。

1.2.2政策工具編碼與量化

為進一步編碼政策文本所涉及的政策工具類型，本文將政策文本中與團體標準高度相關(guān)的短句作為內(nèi)容分析單元，并按照“政策編號一具體章節(jié)號一具體條例號”的規(guī)則對分析單元所屬的政策工具及二級分類進行歸類編碼，具體如表2所示。為保證政策文本定量研究的科學性和分析結(jié)果的有效性，本文采用雙學者審核的方法進行信度檢驗。由2名研究學者分別對政策文本進行單獨編碼，對編碼過程中存在的爭議在之后展開討論以達成一致化程度最大，最終將編碼結(jié)果進行檢驗，得一致性系數(shù)為0.88，符合信度要求。進一步地，本文參考陳永生等的研究以短句為單位，通過“占比 （各類型政策工具出現(xiàn)的總頻次/所有類型政策工具出現(xiàn)的總數(shù)） ×100% ”的方式來計算各類政策工具的使用占比。

1.2.3政策主題量化

本文采用LDA來識別政策主題，并做進一步分析。LDA是一種通過無監(jiān)督學習方法識別文本中隱含主題信息的模型[4，其核心是以無監(jiān)督學習的方式從文本中發(fā)現(xiàn)隱含的語義維度。其中，語料庫的處理是進行主題模型處理的前提。首先，要設置自定義詞表，通過添加如“XX標準”“技術(shù)歸口”“自我聲明”等標準化政策專用詞來提高輸出結(jié)果的準確度。然后，使用jieba中文分詞包對文本語料庫進行分詞，再進一步加載使用哈爾濱工業(yè)大學的停用詞表，完成待分析語料庫的分詞處理。

本文將預處理完的語料庫作為模型的輸入文檔，調(diào)用Python的Gensim庫，生成LDA主題模型，識別央地團體標準政策的主題。在訓練LDA模型之前需要確定模型的超參數(shù)，即“文檔一主題分布”參數(shù) 、主題一詞分布的參數(shù)β和生成主題數(shù)目K 本文采取Gibbs采樣技術(shù)，將LDA的2個超參數(shù)a 和β分別設置為0.2和0.01，選代次數(shù)設定為默認值50次。參考呂鯤等的研究，以困惑度這一指標為基準確定最優(yōu)主題數(shù)目 K 困惑度越低表示聚類效果越佳，但并不是越低越好，過低往往意味主題數(shù)過大，可能會存在過擬合。再參考陳玲等的方法，將輸出主題數(shù)自初步確定為3到20個，對LDA模型進行訓練。根據(jù)困惑度的走勢，并結(jié)合在不同主題數(shù)K下的聚類結(jié)果，最終將中央、成渝地區(qū)、長江中游地區(qū)、京津冀地區(qū)及長江三角洲地區(qū)分別聚類為7、3、3、5、5個最優(yōu)主題數(shù)目。

現(xiàn)階段，主題的凝練暫無統(tǒng)一確定辦法，大多數(shù)研究都是基于主題關(guān)鍵詞的主觀判定\"。因此，本文也采用此方法。例如，中央層面第一個主題的高頻詞為“改革”“建設”“體系”“加快”“深化”“貫徹”“供給”“指導”，表明中央政府要優(yōu)化標準供給結(jié)構(gòu)，充分釋放經(jīng)營主體標準化活力，引導社會團體制定原創(chuàng)性、高質(zhì)量標準，同步推進推薦性國家標準、行業(yè)標準和地方標準改革。因此，本文將該主題命名為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

本文依照以上方法完成對所有主題詞的凝練。

對主題重要性的分析可以更好地描摹央地政府對團體標準政策熱點的關(guān)注度。因模型提取的主題是“文檔一主題概率”形式，直接采用傳統(tǒng)的主題文檔數(shù)量方式量化計算存在界定不清等問題。因此，借鑒李湘東等的研究，本文采用“主題強度”這一指標來量化主題重要性。主題強度為該主題在研究窗口期內(nèi)所有的團體標準文檔一主題概率的總和。在同一時間窗口內(nèi)，主題強度越大，該主題的關(guān)注度、重要性越高。為突出央地政府在團體標準政策上的注意力重點，本文將央地政策的主題強度分別取平均值，并把主題強度大[19]于平均值的主題視為熱點主題進行分析。[19]

2 結(jié)果分析

2.1 政策工具運用分析

2.1.1央地政策工具的共性分析

中央和四地區(qū)政策工具的使用情況如圖1所示。結(jié)果表明，各地區(qū)政府及中央政府對混合型政策工具的使用占比最大，均在 40% 以上，長江中游地區(qū)甚至達到 56.37% ；對自愿型和強制型政策工具的使用較為均衡，在使用占比上略有差異。從整體而言，我國各級政府在團體標準政策工具的分布上呈現(xiàn)出不均衡特征，體現(xiàn)為“重混合，輕自愿、強制”。但是，這種不均衡的團體標準政策工具的使用有其階段合理性，原因在于：我國標準供給正處于政府主導向政府與市場二元主導轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時期，有著復雜子系統(tǒng)的混合型政策工具可以更好地推進團體標準治理機制優(yōu)化，因此過溢使用該政策工具實為必要舉措。同時，央地所呈現(xiàn)的政策工具使用不均衡的一致性也反映出我國央地關(guān)系、地方政府層級結(jié)構(gòu)影響政策執(zhí)行的基本規(guī)律，即在政策執(zhí)行的委托代理機制中，省級政府往往承擔著接收和傳遞中央政府政策信號的重要職能[20]。

2.1.2央地政策工具的差異性分析

央地政策工具的使用差異主要體現(xiàn)在3種政策工具的使用分布、對二級政策工具的具體使用上。

如圖1所示，央地政府對強制型、自愿型和混合型政策工具的使用分布上略有不同。中央政府對強制型政策工具的運用占比為 32.03% ，自愿型政策工具的應用為占比 26.69% ，混合型政策工具的使用率為 41.28% 。相比之下，長江三角洲地區(qū)、京津冀地區(qū)和長江中游地區(qū)在自愿型政策工具和強制型政策工具的使用較少，同時對混合型政策工具的使用過溢；成渝地區(qū)對自愿型政策工具的使用充裕，對強制型和混合型政策工具使用不足。

如圖2所示，在強制型二級政策工具上，中央政府比地方政府更強調(diào)準入許可和法規(guī)約束的作用。這說明中央政府聚焦底層框架的構(gòu)筑。比如《深化標準化工作改革方案》中提到，對團體標準不設行政許可，由社會組織和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟自主制定發(fā)布，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。而各地區(qū)政府則更偏重監(jiān)督評估，監(jiān)督評估是典型的策略性措施，這說明各地方政府聚焦短期問題，擅長制定靈活性措施。比如浙江省針對認證監(jiān)督機制的優(yōu)化問題，提出“對信譽好的獲證企業(yè)，在管理體系和生產(chǎn)工藝未發(fā)生實質(zhì)性變化的情況下，可以出示自評報告等方式進行年度監(jiān)督審核，免于現(xiàn)場監(jiān)督”，反映出監(jiān)管機構(gòu)對信譽良好企業(yè)的激勵和信任，同時也鼓勵企業(yè)自我管理和自我提升。四川省則明確提出要強化“天府名品”標準制定、先進性評估和執(zhí)行監(jiān)管，采用“雙隨機、一公開”方式開展認證監(jiān)管，進一步維護公平有序、健康有效的市場環(huán)境。

在自愿型二級政策工具的使用方面，對于行為評價和學術(shù)交流的應用力度，中央政府比各地區(qū)政府更為重視，學術(shù)交流具有長遠意義上的謀劃，也更好地貫徹標準全生命周期管理的要求。而各地區(qū)政府對宣傳引導這一政策工具的利用顯著高于中央政府。比如京津冀地區(qū)多次提出要開展標準宣傳、解讀、培訓等工作，不斷提高行業(yè)內(nèi)對團體標準的認知，促進團體標準推廣和實施；長三角地區(qū)強調(diào)兩省一市有關(guān)行政主管部門、市場監(jiān)管部門等應當組織開展標準宣貫工作，推動標準實施。

就混合型二級政策工具的央地使用情況看，在協(xié)調(diào)組織這一政策工具的使用上，地區(qū)政府不及中央政府，說明了地區(qū)政府在協(xié)調(diào)相關(guān)經(jīng)營主體共同制定標準方面不夠深入。而各地區(qū)政府尤其是京津冀地區(qū)，更側(cè)重于直接向社會團體就推進團體標準高質(zhì)量發(fā)展的方面進行激勵扶持，如《北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局關(guān)于發(fā)展壯大團體標準的指導意見》中提到要形成政策合力，各部門研究鼓勵政策，積極落實將團體標準的制定和應用情況作為各類獎項重要參考依據(jù)的要求，為團體標準化工作提供更為堅實有效的底層架構(gòu)。激勵扶持也是典型的刺激性政策，可以有效提升社會團體參與的積極性，出臺有特色的標準創(chuàng)新成果。在這樣的前提下，地方政府也相應出臺了相應的標準目標來規(guī)劃路徑方向，實現(xiàn)激勵資源的合理運用，但這一政策工具的使用率仍然較低。此外，出于標準提檔的目的，各地區(qū)政府相比于中央政府都更加注重品牌建設的標準制定，以發(fā)揮品牌引領(lǐng)作用為切人點，各地區(qū)政府通過標準化手段打造區(qū)域性品牌，運用先進標準化管理使區(qū)域品牌走向全國。

2.2政策內(nèi)容量化分析

2.2.1政策詞頻分析

如表3所示，從高頻詞詞語內(nèi)容來看，中央層面政策體現(xiàn)出“社會團體服務一主管部門管理”的兩手抓戰(zhàn)略方針，地區(qū)層面緊扣方針建設，除京津冀地區(qū)之外的不同地區(qū)政策主體的協(xié)同在于以“品牌”“認證”“創(chuàng)新”為建設內(nèi)容，以“品牌建設”創(chuàng)新模式為主要趨勢，京津冀地區(qū)則是通過社會團體與企業(yè)的聯(lián)動的方式共同制定滿足市場和創(chuàng)新需要的先進標準。值得關(guān)注的是，相較于其他3個地區(qū)，長江中游地區(qū)政策主體在區(qū)域多主體參與標準制定方面稍有欠缺，經(jīng)營主體間合作不夠緊密，尤其是在與企業(yè)的聯(lián)動上。

2.2.2政策主題分析

（1）中央層面主題分析

中央政府的政策主題如表4所示，呈現(xiàn)出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“標準體系建設”“行業(yè)協(xié)會自律”“總體框架規(guī)劃”“技術(shù)標準完善”“技術(shù)及服務支撐”“政府管理監(jiān)督”七大主題特征。基于主題強度的數(shù)據(jù)，可得“深化供給側(cè)改革”和“標準體系建設”這2個主題受到中央政府的高度重視，具體原因闡釋如下：

1）深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

面對標準缺失老化滯后，難以滿足經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的需求；標準交叉重復矛盾，不利于統(tǒng)一市場體系的建立；標準體系不夠合理，不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求等問題，開展標準體系的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是破局之法。模型提取的“改革”“建設”“體系”“加快”等高頻特征詞正體現(xiàn)了中央政府從宏觀上為各地區(qū)推進標準改革工作作出指導規(guī)劃，切實解決標準供給不協(xié)調(diào)不充分的問題。

2）標準體系建設

近年來，我國各行業(yè)、各領(lǐng)域正處在加速發(fā)展階段，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，但標準化工作相對滯后，亟須建立完善的標準體系。“規(guī)范”“協(xié)會”“開放”“深化”“協(xié)同”等高頻特征詞說明中央關(guān)注到了上述的問題，支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會等參與標準組織建設、標準研制與應用，充分發(fā)揮各方合力，強化跨行業(yè)、跨領(lǐng)域之間的標準化工作協(xié)同，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，推進標準體系建設與實施。

（2）地區(qū)層面主題分析

1）成渝地區(qū)團體標準政策的主題如表5所示（下同），聚類為“總體框架規(guī)劃”“品牌建設標準”“技術(shù)與服務支撐”，并根據(jù)主題強度取平均值確定總體框架規(guī)劃為熱點主題。這表明該地區(qū)政府對中央治理意圖的繼承僅停留在總體框架構(gòu)建上，而對其他中央政策主題的承繼存在不足，可見該地區(qū)政策制定主體沒有準確、全面領(lǐng)會中央政策精神。此外，針對品牌建設工作這一創(chuàng)新性舉措的主題強度仍然較低的情況，成渝地區(qū)地方政府應盡快啟動團體標準培優(yōu)計劃項目的評選工作，通過將技術(shù)先進、制定規(guī)范的團體標準供給社會，加快先進標準引領(lǐng)下區(qū)域品牌的打造，將團體標準化工作推向新的高度。

2）長江中游地區(qū)團體標準政策的主題聚類為“品牌建設標準”“行業(yè)協(xié)會自律”“品牌評價標準”，并根據(jù)主題強度取平均值確定品牌建設標準為熱點主題。這是結(jié)合地區(qū)治理特色進行政策文本再設計與再創(chuàng)新，并且有效加快《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》中緊迫任務的完成進度。面對如何健全務實有效的區(qū)域合作機制的難題這一迫切任務，該地區(qū)地方政府選擇將品牌與行業(yè)自律相結(jié)合的模式，通過行業(yè)自律規(guī)范打造一批特色鮮明、競爭力強的區(qū)域品牌，推動圍繞品牌的先進團體標準不斷涌現(xiàn)。

3）京津冀地區(qū)團體標準政策的關(guān)注焦點匯聚在“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“優(yōu)化營商環(huán)境”“技術(shù)標準創(chuàng)新”“政府管理監(jiān)督”“行業(yè)協(xié)會自律”這5個主題上，通過主題強度的平均值得出深化供給側(cè)改革與優(yōu)化營商環(huán)境為熱門主題。

研究發(fā)現(xiàn)，天津市政府明確標準化工作要深化改革創(chuàng)新，增強標準供給和標準化促進保障能力，更好地推進京津冀區(qū)域協(xié)同標準的制定、實施及區(qū)域標準化技術(shù)合作，這使得標準供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為天津市標準化體系建設的亮點工程。此外，首都標準化委員會印發(fā)了《推動首都高質(zhì)量發(fā)展的標準體系建設實施方案》，在全國率先形成推動高質(zhì)量發(fā)展的標準體系頂層設計，圍繞京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過標準化手段來促進各領(lǐng)域的規(guī)范化和系統(tǒng)化發(fā)展，進而實現(xiàn)對營商環(huán)境的優(yōu)化。

4）長江三角洲地區(qū)團體標準政策的關(guān)注度集中于“總體框架規(guī)劃”“品牌建設標準”“政府管理監(jiān)督”“行業(yè)協(xié)會自律”“品牌評價標準”，其中總體框架規(guī)劃和品牌建設標準為熱門主題。研究發(fā)現(xiàn)，長三角地區(qū)的政府部門不僅制定了《長三角一體化標準化工作制度》等規(guī)范性政策文件從全局開展長三角標準化規(guī)劃，還建立起長三角品牌的標準體系、評價機理和認證機制，發(fā)揮各地優(yōu)勢，以長三角區(qū)域整體的先進水平為標桿開展標準制定，增加高質(zhì)量產(chǎn)品及服務的供給。

（3）央地層面主題比較分析

為更好闡釋央地團體標準政策的共性與差異，本文參考裴雷等2提出的“政策主題范圍承繼比率”指標計算其主題承繼度，“政策主題范圍擴散比率”指標計算其主題擴散度，“政策主題范圍創(chuàng)新比率”指標計算其創(chuàng)新政策主題度。詳細定義及計算見表6。

表6中， N 為中央政策的主題數(shù)目； M 為地區(qū)政策的主題數(shù)目； n 為地區(qū)政策主題與中央政策主題相匹配的主題數(shù)量。具體計算結(jié)果如表7所示。

表7中，京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)的主題承繼比明顯優(yōu)于成渝地區(qū)和長江中游地區(qū)，表明京津冀和長江三角洲地區(qū)在地方政策制定的過程中較好地完成了對中央政策主題的領(lǐng)悟和落實，實現(xiàn)了對中央政策主題的繼承與發(fā)展。從主題擴散比來看，成渝地區(qū)的主題擴散比為0.66，京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)的主題擴散比均為0.6，而長江中游地區(qū)僅為0.33，說明了長江中游地區(qū)的團體標準政策相較于前三個地區(qū)對上級政府治理意圖的擴散廣度不足，側(cè)面說明了未能很好承繼了上級政府政策主張。從主題范圍創(chuàng)新比來看，成渝地區(qū)和長江中游地區(qū)對中央政策意圖因地制宜創(chuàng)新了政策主題，并有選擇地對中央政策主題進行承繼，這個指標強于京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)。

長江中游地區(qū)在主題范圍承繼比和主題范圍擴散比這2個指標上的顯著不足，表明了該地區(qū)未能完全承接中央政府政策精神。其中原因包括：一是地方政府團體標準政策文件較少，長江中游地區(qū)可搜尋到的政策文本明顯少于京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)；二是地方政府團體標準政策主題較密集，長江中游地區(qū)的主題數(shù)為3，明顯少于京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)；三是中央政策主題更宏觀，長江中游地區(qū)政策主題更符合本地發(fā)展實際。例如，針對團體標準建設，中央直接提出要在頂層設計上統(tǒng)籌規(guī)劃全國團體標準發(fā)展進程，而該地區(qū)著重考慮利用團體標準來引領(lǐng)區(qū)域品牌。

3 結(jié)論與政策建議

本文構(gòu)建了一個“政策工具一政策內(nèi)容”二維分析框架，進而對我國央地政府的團體標準政策進行比較分析，由此發(fā)現(xiàn)：在政策工具方面，央地政府均呈現(xiàn)出現(xiàn)有政策工具不均衡的現(xiàn)象，即混合型政策工具應用廣泛，而強制型和自愿型政策工具應用不足，這與我國標準供給處于政府主導向政府與市場二元主導轉(zhuǎn)化的階段是吻合的。在二級政策工具的使用上，央地則表現(xiàn)出一定的差異性，中央政府更偏重底層框架的構(gòu)筑和長遠規(guī)劃的布局，如強制型政策工具下對法規(guī)約束和準人許可的側(cè)重，以及混合型政策工具下對協(xié)調(diào)組織的聚焦。各地方政府則更關(guān)注短期問題，擅長制定靈活性措施，如強制型政策工具下對策略性監(jiān)督評估的聚焦等，同時借助品牌建設等方式因地制宜促進團體標準優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

在政策內(nèi)容方面，從政策詞頻角度來看，中央擅長采用“社會團體服務一主管部門管理”這種框架式的政策指導與頂層設計，各地區(qū)政府則在此框架下結(jié)合地區(qū)特點進行再設計；通過對各地區(qū)的橫向比較，發(fā)現(xiàn)長江中游地區(qū)在區(qū)域多主體參與標準制定方面稍有欠缺，尤其是在與企業(yè)的聯(lián)動不夠緊密。從政策主題角度來看，先利用LDA模型對91份央地政策文本進行機器提取與分析，再計算得到央地主題承繼比、主題擴散比和主題創(chuàng)新比，發(fā)現(xiàn)長江中游地區(qū)在團體標準政策上與中央的政策文本保持較低的一致性，長三角和京津冀地區(qū)政策文本平衡了政策承繼與創(chuàng)新，表明在繼承中央總體戰(zhàn)略發(fā)展精神的同時結(jié)合地區(qū)內(nèi)團體標準建設發(fā)展情況進行了再構(gòu)思。基于以上發(fā)現(xiàn)，本研究提出以下幾點政策建議：

第一，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，重心逐漸向自愿型和強制型政策工具過渡。當前，我國團體標準政策存在著較為顯著的“重混合，輕自愿、強制”問題，盡管與當前二元轉(zhuǎn)化階段相契合，但為防止陷入“船大難掉頭”的窘境，未來在團體標準高質(zhì)量發(fā)展的過程中不能過度依賴于單一的政策性工具，而要優(yōu)化強制型、自愿型和混合型3種政策工具的比例結(jié)構(gòu)，進一步加強自愿型和強制型政策工具的應用，具體而言，央地政府要積極回應學術(shù)交流、自我聲明等外部需求，構(gòu)建多維宣傳引導體系，統(tǒng)籌推進團體標準治理工作，發(fā)揮法規(guī)約束的堡壘性作用和行為評價的模范性作用，為團體標準的高質(zhì)量發(fā)展提供動力。

第二，突出團體標準治理參與主體中企業(yè)的積極作用。可持續(xù)的良性團體標準治理既有賴于政府的積極主導，又需要其他參與主體發(fā)揮在知識、能力等方面的優(yōu)勢，提供綜合性的力量。多元主體有效協(xié)作的實現(xiàn)離不開企業(yè)在其中發(fā)揮主體作用，因此應強化企業(yè)在團體標準治理中的中流砥柱作用，特別是對于長江中游地區(qū)而言。政府應給企業(yè)營造互惠、自主的氛圍，使得企業(yè)積極主動參與團體標準的治理，減少因被動參與協(xié)作而帶來的“政策性負擔”[2]

第三，加強央地政策主題良性互動，確保地區(qū)對中央政策的靶向精確度的同時兼顧政策創(chuàng)新。推動團體標準建設向更深層次、更廣領(lǐng)域拓展離不開團體標準政策的指導，而政策主題是政策的靈魂，尤其是對于長江中游地區(qū)主題承繼比低的情況，要豐富中央政策主題內(nèi)涵，做好政策解釋工作，確保地區(qū)政策制定主體準確、全面領(lǐng)會中央政策意圖，實現(xiàn)央地政策主題的有益互動。同時地方政府在承繼上級政府政策主題前提下將重點放在品牌建設、品牌評價等創(chuàng)新方向，堅持“結(jié)合地方特色”的團體標準治理理念，使團體標準建設成為行業(yè)治理現(xiàn)代化的有力引擎。

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