日本防衛(wèi)指揮體制有重大調(diào)整

3月24日，日本政府宣布在位于東京市谷的防衛(wèi)省內(nèi)成立“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”，編制240人，由航空自衛(wèi)隊出身的統(tǒng)合幕僚副長南云憲一郎出任首任司令官。該司令部的核心職能包括統(tǒng)一指揮從“平時”到“戰(zhàn)時”的陸上、海上、航空自衛(wèi)隊各項遂行任務(wù)，并與駐日美軍深度融合，進(jìn)而提升日本的戰(zhàn)時指揮能力。“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”的成立，意味著日本防衛(wèi)指揮體制的重大調(diào)整，有當(dāng)?shù)孛襟w喻之為“擔(dān)負(fù)著日本的未來命運(yùn)”。

意圖構(gòu)建一元化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制

為加強(qiáng)陸上、海上與航空自衛(wèi)隊的統(tǒng)合運(yùn)用，日本早在1954年就曾成立統(tǒng)合幕僚會議，后于2006年調(diào)整為統(tǒng)合幕僚監(jiān)部。

迄今為止，以統(tǒng)合幕僚長為首的統(tǒng)合幕僚監(jiān)部，在綜合性軍事判斷和軍事作戰(zhàn)指揮上輔佐首相及防衛(wèi)大臣。根據(jù)統(tǒng)合幕僚長的建議，首相下令出動，再由防衛(wèi)大臣向部隊發(fā)布命令。從法律規(guī)定看，統(tǒng)合幕僚長僅有給防衛(wèi)大臣當(dāng)參謀的職權(quán)，而沒有對自衛(wèi)隊部隊的指揮權(quán)。但在具體實(shí)踐中，統(tǒng)合幕僚長既負(fù)責(zé)制定作戰(zhàn)方案、輔佐首相和防衛(wèi)大臣，又負(fù)責(zé)根據(jù)首相和防衛(wèi)大臣的命令指揮部隊“出動”，以及與駐日美軍進(jìn)行協(xié)調(diào)。

對此，日本國內(nèi)始終存有一種擔(dān)心——一旦發(fā)生實(shí)際武力攻擊事態(tài)及全國規(guī)模災(zāi)害，以統(tǒng)合幕僚長為首的統(tǒng)合幕僚監(jiān)部，在輔佐首相及防衛(wèi)大臣進(jìn)行綜合性軍事判斷的同時，很難就自衛(wèi)隊整體的作戰(zhàn)指揮向防衛(wèi)大臣提出建議。例如，在2011年“3·11大地震”期間，統(tǒng)合幕僚長因忙于向防衛(wèi)大臣及首相匯報，以致被認(rèn)為在自衛(wèi)隊指揮運(yùn)用上投入的時間和精力不足。在日本政府看來，現(xiàn)行體制下“軍令”系統(tǒng)效率過低，統(tǒng)合幕僚長無暇專注于自衛(wèi)隊的指揮運(yùn)用。

為解決上述問題，日本政府采取通過設(shè)立“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”來實(shí)現(xiàn)“角色分工”的政策路徑。在此過程中，2022年12月，日本政府發(fā)布的新版《國家防衛(wèi)戰(zhàn)略》明確提出：“為強(qiáng)化統(tǒng)合運(yùn)用的實(shí)效性，通過調(diào)整現(xiàn)存機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)能夠一元化指揮陸上、海上與航空自衛(wèi)隊的常設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)合司令部。”2023年4月，日本統(tǒng)合幕僚長吉田圭秀明確提出“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”和統(tǒng)合幕僚監(jiān)部的權(quán)責(zé)劃分：前者負(fù)責(zé)戰(zhàn)役層級的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮運(yùn)用，后者負(fù)責(zé)戰(zhàn)略層級的輔佐防衛(wèi)大臣決策。

歷經(jīng)多方準(zhǔn)備，日本參議院全體會議于2024年5月通過了《自衛(wèi)隊法》等修正案，核心就是新設(shè)統(tǒng)一指揮陸海空自衛(wèi)隊的常設(shè)機(jī)構(gòu)“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”。根據(jù)相關(guān)法律修正案，在防衛(wèi)大臣的授權(quán)下，統(tǒng)合作戰(zhàn)司令官指揮自衛(wèi)隊的行動范圍包括：《自衛(wèi)隊法》第六章規(guī)定的防衛(wèi)出動、治安出動、海上警備行動、彈道導(dǎo)彈等摧毀措施、災(zāi)害派遣、應(yīng)對侵犯領(lǐng)空措施、海外僑民運(yùn)送、重要影響事態(tài)中對美軍等的后方支援、國際緊急援助行動、聯(lián)合國維和行動等國際和平合作業(yè)務(wù)；《防衛(wèi)省設(shè)置法》規(guī)定的在日本領(lǐng)域及其周邊平時開展的警戒監(jiān)視活動；其他法律規(guī)定運(yùn)用自衛(wèi)隊的場合。

此次成立的“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”，由總務(wù)、情報、作戰(zhàn)、后方運(yùn)用、指揮通信運(yùn)用以及法務(wù)等六個主要部門組成，以確保其能夠有效指揮和管理自衛(wèi)隊的各項任務(wù)。至此，自衛(wèi)隊的戰(zhàn)略參謀權(quán)與戰(zhàn)術(shù)指揮權(quán)被一分為二，參謀權(quán)歸屬統(tǒng)合幕僚長，指揮權(quán)歸屬統(tǒng)合作戰(zhàn)司令官。

在“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”體制下，日本自衛(wèi)隊的“軍令”系統(tǒng)效率將大幅提升。其中，在多域聯(lián)合作戰(zhàn)領(lǐng)域，它將承擔(dān)陸海空及太空、網(wǎng)絡(luò)、電磁波等領(lǐng)域的聯(lián)合作戰(zhàn)“司令塔”職能。在行使反擊能力領(lǐng)域，它將在匯總各自衛(wèi)隊收集的“敵方”情報的基礎(chǔ)上指揮部隊實(shí)施反擊，還將根據(jù)任務(wù)需要迅速編組并指揮由多個作戰(zhàn)域力量組成的聯(lián)合部隊。

從“平時至戰(zhàn)時”，歸根結(jié)底還是“戰(zhàn)時”。因此，“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”的成立，其實(shí)質(zhì)在于推動日本自衛(wèi)隊?wèi)?zhàn)時聯(lián)合作戰(zhàn)指揮能力的提升。

駐日美軍司令部同期“升格”

防衛(wèi)一體化是日美同盟強(qiáng)化的核心內(nèi)涵，其關(guān)鍵在于雙方指揮控制框架的一體化合作。“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”的成立，不僅有助于日本構(gòu)建一元化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，還將促進(jìn)日美兩國實(shí)現(xiàn)指揮控制框架一體化合作。

目前，駐日美軍司令部并沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，僅承擔(dān)基地管理等職能，在日美防衛(wèi)合作中更多扮演了“行政角色”，其司令通常由美空軍第五航空隊司令兼任。駐日美軍的部隊運(yùn)作指揮以及與自衛(wèi)隊作戰(zhàn)協(xié)調(diào)，均由位于夏威夷的美軍“印太”司令部掌控。例如，總部位于橫須賀的美國海軍第七艦隊和駐扎在沖繩的美國海軍陸戰(zhàn)隊，其作戰(zhàn)指揮權(quán)都?xì)w屬“印太”司令部。對此，日美兩國認(rèn)為，雙方指揮控制體制的合作存在距離、時差等弊端，為了自衛(wèi)隊與美軍順暢合作以應(yīng)對“有事”，需要加強(qiáng)駐日美軍司令部的權(quán)限。

在日本推進(jìn)“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”計劃的同時，日美兩國也在同盟框架下著手推進(jìn)指揮控制框架一體化合作。2023年1月，日美“2+2”會談后發(fā)表聯(lián)合聲明，提及日本計劃成立“統(tǒng)合司令部”。這實(shí)際上是表明美國對此持認(rèn)可態(tài)度。2024年4月，日美首腦會談后發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布“有意通過雙邊方式升級各自的指揮控制框架，并在和平時期和突發(fā)事件期間加強(qiáng)美國和日本之間的互操作性和規(guī)劃”，“面對緊迫的地區(qū)安全挑戰(zhàn)，更加有效的日美同盟指揮控制將會加強(qiáng)威懾力并促進(jìn)一個自由開放的印太地區(qū)”。同年7月，日美“2+2”會談再次確認(rèn)了調(diào)整自衛(wèi)隊和駐日美軍指揮控制框架。時任美國國防部長奧斯汀對記者表示：“這將是駐日美軍自成立以來最重大的變化，也是70年來我們與日本軍事關(guān)系最有力的改善之一。”今年2月，日本首相石破茂訪美并與特朗普會晤后發(fā)表聯(lián)合聲明，重申將改進(jìn)各自的指揮控制框架，繼續(xù)深化日美同盟。另外，美國“2024財年國防授權(quán)法案”也要求加速調(diào)整駐日美軍指揮機(jī)構(gòu)，以有效協(xié)調(diào)日美聯(lián)合作戰(zhàn)。

作為具體方案，美國計劃同期將位于橫田基地的駐日美軍司令部升格為“統(tǒng)合軍司令部”，將駐日美軍司令的軍銜升格為上將，并將駐日美軍的部隊運(yùn)用指揮權(quán)限從“印太”司令部轉(zhuǎn)移過來，以配合日本成立“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”。如此一來，日美指揮控制框架的對接“架構(gòu)”將更加明確，即統(tǒng)合幕僚監(jiān)部與美國參謀長聯(lián)席會議對接，“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”與美國“統(tǒng)合軍司令部”對接。此外，在“統(tǒng)合軍司令部”框架下，日美兩國還在探討將負(fù)責(zé)與自衛(wèi)隊協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)的工作部門遷移至東京都中心區(qū)域的美軍赤坂新聞中心（東京港區(qū)六本木）。相較于距離防衛(wèi)省約40公里的橫田基地，赤坂新聞中心離防衛(wèi)省只有三公里，兩個司令部之間的溝通將更加便捷。日本通過謀求自衛(wèi)隊“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”與美軍“統(tǒng)合軍司令部”的緊密合作，將進(jìn)一步推進(jìn)美軍與自衛(wèi)隊的一體化。

值得指出的是，日本還注重與澳大利亞等其他盟伴國家的司令部在情報共享及運(yùn)用層面上加強(qiáng)合作。例如，2024年9月，日澳兩國外長加防長“2+2”會談，就向各自的“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”相互派遣聯(lián)絡(luò)官達(dá)成協(xié)議。這意味著“指揮控制框架一體化”在未來很有可能由日美同盟向“日美+”小多邊機(jī)制外溢。

國內(nèi)爭議與地區(qū)安全風(fēng)險并存

對于日本構(gòu)建一元化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制與日美指揮控制框架一體化合作的發(fā)展動向，日本國內(nèi)是有爭議的。

一是有關(guān)“自主防衛(wèi)”的爭議。“自主防衛(wèi)”是日本實(shí)現(xiàn)政治軍事大國目標(biāo)的核心訴求，具體體現(xiàn)在自衛(wèi)隊謀求建立自主的、高度現(xiàn)代化的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。但在日美同盟框架下，日本政府推行“自主防衛(wèi)”始終存有限度。與日本政府不同，部分在野黨勢力則擔(dān)心由于美軍實(shí)力與自衛(wèi)隊相比具有壓倒性優(yōu)勢，自衛(wèi)隊有可能事實(shí)處于美軍指揮之下，因此日美過度“一體化”將削弱自衛(wèi)隊作戰(zhàn)指揮權(quán)的獨(dú)立性。

二是有關(guān)憲法規(guī)定的“文民統(tǒng)制”爭議。在2015年防衛(wèi)省改革過程中，日本政府已大幅削弱內(nèi)局文官的權(quán)限，同時向由自衛(wèi)官出任的幕僚系統(tǒng)賦予直接輔佐防衛(wèi)大臣的權(quán)限。此次成立“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”后，統(tǒng)合幕僚監(jiān)部將在防衛(wèi)省內(nèi)部進(jìn)一步擠壓內(nèi)局文官的決策輔佐地位。日本國內(nèi)也有人擔(dān)心政治家今后只是追認(rèn)自衛(wèi)官作出的決定，從而不能有效做出防衛(wèi)決策。

三是有關(guān)“專守防衛(wèi)”的爭議。從決定保有攻擊他國的“反擊能力”，到不斷完善聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，日本防衛(wèi)力量建設(shè)的“攻勢化”趨勢日益明顯，日本社會輿論質(zhì)疑日本政府長期奉行的“專守防衛(wèi)”原則已經(jīng)“形骸化”。

顯然，日本成立“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”意味著正將更多的國內(nèi)資源投入到防衛(wèi)領(lǐng)域中去，妄圖通過防衛(wèi)手段來拓展國家利益，且與美國的大國競爭及地區(qū)安全戰(zhàn)略深度“捆綁”。在“統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部”體制下，日本對外政策偏向軍事抗衡的冒險沖動將繼續(xù)加強(qiáng)，其不斷加大力度介入地區(qū)熱點(diǎn)問題的趨勢，將導(dǎo)致地區(qū)安全穩(wěn)定面臨更嚴(yán)重風(fēng)險。

（王佳睿為國防科技大學(xué)外國語學(xué)院助理研究員，徐萬勝為國防科技大學(xué)外國語學(xué)院教授）