歐洲“重新武裝”，能做到嗎

近期，隨著“安全”在歐洲政治議程的核心位置進一步凸顯，歐盟及英國、德國、法國、波蘭等陸續做出了一系列提升防務能力的舉措。其中，歐盟更是繼2024年《歐洲國防工業戰略》和行動計劃后，再次推出防務一攬子計劃和名為“2030準備就緒”的國防白皮書，發揮了較為明顯的引領作用。從烏克蘭危機爆發開始的歐洲“再軍事化”浪潮似乎達到了一輪新高潮。

多措并舉積極提升防務能力

一是增加防務開支。防務“欠費”是當前歐洲存在安全能力短板的根源性因素，也是掣肘歐洲走向戰略自主的核心要素。烏克蘭危機爆發后，歐洲在“安全是發展的基礎”這一理念上逐步形成共識，這一點在歐盟2022年發布的安全戰略文件《戰略指南針》中也有所體現，越來越多的歐洲國家意識到自己要“為安全付費”。因此，烏克蘭危機爆發后歐洲的防務投資逐步攀升，去年，超過20個北約成員國達到軍費占國內生產總值（GDP）2%的標準，而2014年僅有三國達標。歐盟委員會3月19日發布的國防白皮書中包含了一個價值1500億歐元的財政工具，以貸款形式幫助成員國進一步提升國防投資，并希望最終在幾年內撬動8000億歐元的額外國防開支。德國聯邦議會3月18日以多數票通過了千億歐元的支出法案，預計將有1000億歐元流向國防板塊。波蘭也計劃今年將國防開支提升至GDP的4.7%，領跑歐盟。

二是確定歐洲防務的“重點缺口”。為指導成員國防務投資，協調歐洲防務建設，歐盟在《歐洲國防工業戰略》中就開列了歐洲防務亟待提升的“關鍵能力”，這一清單在本次國防白皮書中得到重申和完善，分別是：防空和反導能力，火炮和導彈系統，彈藥，無人機與反無人機能力，軍事機動性，顛覆性國防技術（含人工智能、量子、網絡戰、電子戰等），戰略支援能力（含情報與態勢感知、戰略空運和空中加油、太空與軍用通信等）。

三是逐步消除防務建設的束縛性因素。一方面，放寬財政規則限制。在歐盟層面，歐委會作為財政紀律的“守門員”，在國防白皮書中提出將在四年內啟動《穩定與增長公約》（該公約旨在限制成員國財政赤字和公債率）的國家豁免條款，讓防務開支不計入政府財政赤字的限額。據估，在所有成員國都“用足政策”的情況下，約可在四年內釋放6500億歐元的國防支出。歐洲還在討論發行“共同國防債”。這些都與德國近期“節儉立場”的改變有關。同時，歐委會還表示將出臺措施使成員國能夠使用區域凝聚力基金和歐洲投資銀行的貸款投資防務。

另一方面，提高公眾對防務建設的接受度。國防白皮書原名為“重新武裝歐洲計劃”，但因意大利、西班牙等國反對而更名為“2030準備就緒”。這體現出政黨和民眾對于歐洲“再軍事化”問題的看法呈現分化。因此，通過各種手段爭取大幅投資防務所需的政治基礎也是歐洲的工作重點。

四是高調討論核威懾問題，這一點主要反映在法國身上。歐洲一直以來都是靠美國提供核保護傘，而法國作為歐盟內唯一合法擁有核武器的國家，一直有意牽頭整合歐洲的核威懾能力，以坐上“歐盟盟主”位子。近期，法國公開提出正在考慮“核共享”，這一提議得到德國、波蘭、丹麥等國的相對積極回應。法國近期還宣布將對本國盧克索伊空軍基地進行現代化改造，以適應核武器部署要求，這將成為法第四個具備核打擊能力的空軍基地。

五是探索提升防務“獨立性”，這頗受特朗普政府近期外交與安全政策的影響。當前，歐洲三分之二的國防開支流向美國。而近期，美國拋開歐洲與俄羅斯開展“越頂外交”，同時以暫停軍援和情報共享等方式逼烏克蘭妥協，這不僅對烏影響巨大，在整個歐洲也是一石激起千層浪。事發后，歐主流輿論對“防務靠美、軍備購美、情報通美”的現狀產生深刻質疑，甚至認為美制武器裝備中應該有“后門開關”，將來歐洲若在安全政策上不順美國意愿，武器裝備會遭“一鍵鎖定”。這推動歐洲重拾戰略自主雄心，也提醒了歐洲防務獨立的緊迫性和必要性。此前，法國曾多次力主歐洲尤其是歐盟的國防資金要購買歐洲的軍備，然而響應寥寥。但本輪防務投資潮中，法國的主張得到了歐盟的認可，國防白皮書中的優惠性資金工具有“購買歐洲貨”條款，且對“歐洲軍工企業”的定義較為嚴格，僅限于歐盟成員國、挪威和烏克蘭，不包括美國和英國。歐盟的目標是打造更為一體化的防務生態產業鏈，建成類似美國的龐大“軍工聯合體”。

六是組建“大歐洲安全關系網”。“伙伴關系”一直都是歐洲安全計劃的必備部分，近期這一關系具有更為務實和明確的意義。首先，英國的作用更為突出。英國不在歐盟內但屬于歐洲軍事強國，也是歐洲的一大核力量。工黨政府上臺后，英歐關系明顯拉近。近期，在美國明顯不愿繼續援烏的情況下，英國更加積極主動地扛起了援烏、對烏安全保障的大旗，聯合發起并主導了對烏安保的“自愿聯盟”。此前，英德還簽訂了防務協議，補齊了英法《蘭開斯特宮條約》、德法《亞琛條約》的安全條約網。其次，國防白皮書為“志同道合”的非歐盟國家參與歐盟防務項目提供了明確路徑。歐洲經濟區非歐盟成員（如挪威、冰島和列支敦士登），歐盟候選國和潛在候選國，與歐盟簽訂了安全與防務協定的國家（如日本、韓國等），可以締結協議參與歐盟聯合采購，即與歐盟成員合作申請1500億歐元資金池中的優惠貸款。此外，歐盟還準備與加拿大、澳大利亞、新西蘭和印度加強防務合作。這也與歐洲防務“獨立于美”的理念相關，按歐洲人的話說，即“歐洲可以合作的對象比美國想象的要多”。

方向正確，道阻且長

可以說，歐洲當前的方向與行動是其實現防務自主目標的正確路徑。但是歐洲“防務赤字”嚴重，彌補差距不僅需要正確的路徑，還需要足夠的時間和持續不斷的投入。至少歐洲想獨立于美國對最大“假想敵”俄羅斯形成威懾，道阻且長。

據統計，截至去年底，俄羅斯有約70萬軍隊在烏參與“特別軍事行動”。而蘭德公司去年發布的報告評估，俄若襲擊北約國家，美國需要在現有10萬駐歐美軍基礎上再增加20萬美軍才能與之抗衡。歐洲如何能形成等同于30萬美軍的戰斗力是個很大的問題，這不僅關乎能力與投資，還需要各國一致的意愿和統一的指揮體系。

同時，俄羅斯的國防產能在近幾年迅速釋放，據統計，俄去年一年就生產和翻新了近1550輛坦克、5700輛裝甲車和450門各類火炮。據歐智庫布魯蓋爾研究所評估，若想對俄形成有效威懾，歐不僅需在短期內增加30萬軍隊、每年至少增加2500億歐元的國防開支，還要準備至少1400輛坦克、2000輛步兵戰車和700門火炮，而這一數字已超出了當前英、法、德、意陸軍戰力的總和。歐盟對烏援助的延遲與不足，也導致烏無法維持高強度戰斗。

此外，情報和衛星通信也是必不可少的戰爭支援能力，這方面歐洲對美國依賴很深，基礎很差。近期歐洲有意打造自主軍事情報衛星，因為歐洲現有的地球觀測項目“哥白尼計劃”每24小時才能生成一次圖像，而好的商用衛星系統可以每30分鐘更新一次目標和軍事部署信息，這種頻率才能更好滿足軍事情報的需求。

當前，歐洲防務建設需要妥善處理好三個問題。一是經濟效益分配不均。盡管防務強化提升了區域整體安全，但東歐與南歐在威脅認知及經濟利益上存在顯著分歧。部分歐洲國家缺乏競爭力強的本土國防供應商和產業鏈，導致防務投入的“經濟紅利”高度集中于法、德等軍工強國，這也是法國一直推動“購買歐洲貨”運動背后的經濟賬。更重要的是，歐盟防務貸款需申請國自行償還本息，這加劇了申請國的財政負擔。

二是平衡防務與其他領域建設投資。由于資源有限，切給防務的蛋糕大了勢必會影響到歐盟其他領域的建設情況。很多成員國內部存在較大反對聲音的原因就在于，防務投資將擠占部分政黨高度關心領域的資金投入。同時，福利和民生開支的削減也會增加民眾的反感，最終影響防務建設的效果。

但最關鍵的問題還是歐洲的防務熱情能持續多久。當前，美俄之間似乎有走近的趨勢，而美歐之間的關系受到一定沖擊。雖然這一波“再軍事化”浪潮發生的根本邏輯在于，只有防務自主才能戰略自主、只有戰略自主才能更好維護自身利益，但近期歐洲對“再軍事化”熱情如此之高或許更多還是因為認為“美國不再可靠”。可特朗普的政策走向很難預估，歐洲對美國的安全依賴又形成了慣性。若美國認為重新對歐提供安全保障符合自身利益，選擇與歐再次走近，歐洲能否堅持走正確的道路猶未可知。

（作者為中國現代國際關系研究院歐洲安全項目負責人）