芬太尼治理的全球困局

3月4日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的芬太尼類物質(zhì)管控》白皮書，指出毒品是人類社會的公害，國際毒潮持續(xù)泛濫，對人類生存發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。近年來，以芬太尼類物質(zhì)為代表的合成毒品問題來勢兇猛，給國際社會帶來的危害日趨嚴(yán)重，給全球毒品治理帶來新挑戰(zhàn)，特別是一些國家因芬太尼失控引發(fā)嚴(yán)重社會問題帶來深刻警示。

何為芬太尼，何以成患

芬太尼類制劑是非常強(qiáng)效的合成阿片類藥物，屬于新精神活性物質(zhì)，問世于1959年，經(jīng)由化學(xué)合成而得，可用于手術(shù)麻醉、重癥護(hù)理、自理鎮(zhèn)痛，在130多個國家獲批使用。世界衛(wèi)生組織在2017年將芬太尼列入其第20版《基本藥物標(biāo)準(zhǔn)清單》的核心清單，供各國參考。世衛(wèi)組織采取這一行動，是由于公眾認(rèn)識到需要額外的阿片類藥物來治療和緩解癌癥疼痛，但在一些中低收入國家，嗎啡的保有量和使用量都很有限，癌癥患者必須找到鎮(zhèn)痛的低廉、有效方式。清單推薦的劑型限于五個規(guī)格的透皮貼劑。藥品芬太尼還包括注射劑、舌下片劑、鼻腔噴劑等。

芬太尼的作用靶點廣泛存在于大腦等人體器官，極易耐受，而一旦耐受，就得加大劑量，導(dǎo)致成癮。在非醫(yī)療使用、特別是被作為毒品以謀利為目的而加以使用時，會在社會上產(chǎn)生極大危害性。跟其他阿片類藥物一樣，如不慎、不當(dāng)使用或濫用，含有芬太尼物質(zhì)的麻醉鎮(zhèn)靜作用會影響中樞神經(jīng)系統(tǒng)，超劑量使用可導(dǎo)致昏迷、呼吸抑制甚至死亡，極少用量即可致命。

聯(lián)合國《1961年麻醉品單一公約》于1964年將芬太尼列入麻醉藥品、精神藥品的管制清單。1979年，美國公共衛(wèi)生和司法機(jī)構(gòu)認(rèn)定，在加利福尼亞州少數(shù)地區(qū)非法藥物市場流通的毒品中含有類似三甲基芬太尼成分的化合物，其毒性比海洛因大1000倍。從1980年開始，美國官方將舒芬太尼等多種芬太尼的衍生物納入管制。

國際麻醉品管制局是聯(lián)合國經(jīng)社理事會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過每年發(fā)布報告的方式，對全球麻醉藥品生產(chǎn)和使用情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和毒理學(xué)分析。被納入國際管制的物質(zhì)有130多種，包括鴉片、嗎啡、海洛因、芬太尼、可卡因和大麻。

就像《中國的芬太尼類物質(zhì)管控》白皮書所指出的，除四種芬太尼類藥品外，其余的芬太尼類物質(zhì)均未發(fā)現(xiàn)具有醫(yī)療價值，多被用于與海洛因、可卡因等第二代毒品混合濫用。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室在其2013年版的《世界毒品報告》中首次采用“新精神活性物質(zhì)”（即第三代毒品）概念，提醒世人對非醫(yī)用芬太尼的泛濫程度予以足夠重視。

芬太尼類物質(zhì)是比較容易合成制造的，僅對藥物本身進(jìn)行列管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也要對用于合成制造芬太尼的前體化學(xué)品加強(qiáng)管理。中國作為世界最大的化工產(chǎn)品生產(chǎn)和出口國，于2019年4月對芬太尼進(jìn)行整類列管，是世界上最早這樣做的國家，現(xiàn)已將4-ANPP、NPP、4-AP、1-boc-4-AP等關(guān)鍵前體物質(zhì)納入最嚴(yán)管控范圍。

導(dǎo)致芬太尼管制困難的因素之一是：不法分子通過簡單修飾芬太尼化學(xué)結(jié)構(gòu)上的某個原子或基團(tuán)，即可得到與芬太尼結(jié)構(gòu)類似、作用相近甚至更強(qiáng)的芬太尼類似物。與此同時，不法分子能夠通過科研或制藥環(huán)節(jié)公開發(fā)表的文獻(xiàn)（部分是為了滿足專利申請的信息披露要求）檢索到合成方法，或者為規(guī)避法律管制而設(shè)計出既有管制清單上不存在的化合物。目前全球已經(jīng)發(fā)現(xiàn)被濫用的芬太尼類似物有近百種，潛在數(shù)量可能高達(dá)成千上萬種，而且不斷有新型衍生物被開發(fā)出來，甚至已能完全避開任何被列管的前體化學(xué)品直接合成。

《世界毒品報告》是聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室基于成員國對口部門報告、專家論證而形成的文獻(xiàn)。縱覽歷年報告文本，北美地區(qū)芬太尼類物質(zhì)濫用問題最為嚴(yán)重，過量致死人數(shù)最多，而在歐洲和其他地區(qū)也出現(xiàn)了不同規(guī)模的濫用問題。中國對毒品問題“零容忍”，《2023年中國毒情形勢報告》顯示，至今未發(fā)現(xiàn)芬太尼類物質(zhì)成規(guī)模濫用現(xiàn)象。

美國的芬太尼治理有效但難根治

據(jù)美國國會研究服務(wù)處統(tǒng)計，自1968年至2018年，以人均消費(fèi)量計算，處方芬太尼在美國的阿片類鎮(zhèn)痛藥中處于最低位，且總量基本持平。1998年，芬太尼（銷售名Actiq）被美國食品藥品監(jiān)督管理局批準(zhǔn)用于治療重度疼痛，并附注通常用于晚期癌癥患者等安全用藥指引。當(dāng)時，芬太尼是二類管制藥物。之后，多種芬太尼衍生物和類似物被納入管控。

美國司法部緝毒署通過其自動化報告和統(tǒng)一訂購系統(tǒng)，監(jiān)測其國內(nèi)醫(yī)用芬太尼的流通過程。《梅奧診所學(xué)報》在2014年發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，此前十年，在美國的醫(yī)院場合，發(fā)生過六起芬太尼使用事故。近年，在阿片類藥物使用法規(guī)得到強(qiáng)化的州，醫(yī)用芬太尼的消費(fèi)量呈下降趨勢。可見，雖然美國的處方阿片類藥物消費(fèi)總量在西方七國集團(tuán)成員中處于最高位，但其對醫(yī)用芬太尼的監(jiān)管總體還是有效的。

美國的問題在于社會面的濫用與失管。2017年，因合成阿片類毒品在美國導(dǎo)致不正常死亡人數(shù)繼續(xù)上升，美國國會通過決議，將非法使用芬太尼定義為“公共衛(wèi)生危機(jī)”，特朗普總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入“公共健康緊急狀態(tài)”。2017年12月，美國緝毒署將芬太尼類物質(zhì)納入一類受控物質(zhì)監(jiān)管。與中國將芬太尼類物質(zhì)一次性納入一類監(jiān)管不同，美國的做法是以季度為時間段而進(jìn)行延長或修訂，最新的芬太尼一類監(jiān)管到2025年3月31日到期。

在聯(lián)邦政府層面，美國于1970年通過《綜合藥物濫用預(yù)防和控制法》。一年后生效的《受管制物質(zhì)法》根據(jù)美國緝毒署與食藥局共同負(fù)責(zé)更新和修訂的受控和禁用化學(xué)品清單，將受控和禁用化學(xué)品分為五類，一類受控物質(zhì)被認(rèn)定沒有醫(yī)療用途和極易被濫用，二類受控物質(zhì)具有一些合法的醫(yī)療用途和很強(qiáng)的濫用潛力。

美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）是跟蹤統(tǒng)計、分析過量吸食致死現(xiàn)象的政府機(jī)構(gòu)。NIH用“美沙酮以外的合成阿片類物質(zhì)（以芬太尼為主）”歸類其統(tǒng)計數(shù)據(jù)。此類物質(zhì)在2014年開始陡然上升。美沙酮也是用于治療疼痛而合成的物質(zhì)，其藥理作用和持續(xù)時間與嗎啡非常相似。1947年，美國引進(jìn)了美沙酮，用于治療各種慢性癌痛和神經(jīng)性疼痛等，屬管制最為嚴(yán)格的一類麻醉藥品。20世紀(jì)60年代起，美沙酮就被廣泛地應(yīng)用于阿片類物質(zhì)成癮者的脫毒治療。

2023年版聯(lián)合國麻醉品管制局報告稱，2023年3月美國緝毒署報告在48個州緝獲了甲芐噻嗪和芬太尼混合物。在2022年緝獲的芬太尼粉末和芬太尼藥片中，分別約有23%和7%含有甲芐噻嗪。甲芐噻嗪是加拿大和美國批準(zhǔn)用于獸醫(yī)治療的一種鎮(zhèn)靜劑。

美國的芬太尼濫用是頑固難題，滲透到社會各個角落，甚至成為美國人口平均壽命下降的原因之一。2019年美國人口平均壽命是81.7歲，2024年下降到79歲。美國國土安全部報告稱，芬太尼濫用每年在美國造成的死亡人數(shù)超過槍支、車禍等非正常死亡人數(shù)的總和。

近年“芬太尼問題”成了美國治理毒品挑戰(zhàn)的代名詞，美國各級政府、家庭、媒體、社會團(tuán)體一直在努力通過包括提高公眾的自我保護(hù)意識、減少傷害（為吸毒人員提供救治）等措施和戰(zhàn)略挽救生命。據(jù)美國疾控中心統(tǒng)計，2023年全美因藥物過量死亡人數(shù)約為10.75萬人，較上年減少3%，系2018年來首次下降。有分析認(rèn)為，出現(xiàn)下降是得益于納洛酮等可逆轉(zhuǎn)阿片類藥物攝入過量急救藥的普及。

開展芬太尼治理全球合作

像所有國家一樣，加強(qiáng)邊境監(jiān)管、打擊跨境販毒和洗錢網(wǎng)絡(luò)、展開國際合作，一直是美國應(yīng)對毒品泛濫的重要手段。據(jù)美國海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計，2022至2024年美國官方截獲的芬太尼數(shù)量分別為1.47萬磅、2.7萬磅和2.19萬磅，其中2024年執(zhí)法部門繳獲的芬太尼幾乎全部來自南部邊境，只有43磅是在加拿大邊境繳獲，海上繳獲698磅。特朗普再次上臺后，“內(nèi)病外治”的政策傾向更為嚴(yán)重，以解決芬太尼問題為借口對墨西哥、加拿大、中國等國強(qiáng)加關(guān)稅，遭到強(qiáng)烈抵觸和反制。

互聯(lián)網(wǎng)、加密貨幣等工具的應(yīng)用以及人工智能的普及，使得芬太尼更易制取和販運(yùn)，為提高跨國合作的有效度增添了復(fù)雜因素。與此同時，越來越多的研究呼吁，芬太尼濫用現(xiàn)象也已在歐洲、中東、亞太等地區(qū)蔓延，國際社會應(yīng)予重視。未來，不論是出于生命至上的道義還是客觀需求，都應(yīng)將芬太尼治理作為應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)功能性合作的一根支柱，既保護(hù)自己的國民健康，又遏制這個已知奪命毒品在世界上的泛濫。

（作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院、南南合作與發(fā)展學(xué)院教授）

資料鏈接：中美禁毒執(zhí)法合作

中美禁毒執(zhí)法合作是兩國執(zhí)法合作的重點。中方開展對美禁毒執(zhí)法合作的原則立場非常明確，愿在平等和相互尊重基礎(chǔ)上開展合作，但堅決反對以所謂芬太尼問題為由對中方進(jìn)行非法制裁和無理施壓。雙方禁毒執(zhí)法部門聯(lián)合破獲王某璽等走私、制造、販賣毒品案，陳某平走私、販賣毒品案等重大案件，在各自境內(nèi)分別抓獲有關(guān)犯罪嫌疑人并依法判決，成為中美執(zhí)法部門個案合作的成功典范。2024年1月30日，中美禁毒合作工作組第一次會議在北京舉行，明確雙方禁毒領(lǐng)域優(yōu)先合作事項；此后，雙方多次舉行高層會晤，務(wù)實推動兩國禁毒和執(zhí)法領(lǐng)域?qū)υ捄献鳌?024年7月31日，中方跨部門代表團(tuán)赴美參加中美禁毒合作工作組首次高官會議，積累合作互信。中國公安部禁毒局與美國司法部緝毒署、國土安全調(diào)查局等禁毒部門保持日常熱線聯(lián)系、開展常態(tài)化交流會晤，2024年以來雙方情報線索交流互動多達(dá)百余條（次），聯(lián)合偵辦杜某根、佟某佶、黃某承等多起互涉案件，取得突破性進(jìn)展。

（摘自《中國的芬太尼類物質(zhì)管控》白皮書）