歐盟人工智能戰略與中歐人工智能治理合作前景

【關鍵詞】歐盟人工智能戰略""人工智能治理""中歐合作

隨著大模型能力的不斷突破，人工智能對國家安全、經濟與政治的深遠影響日益凸顯，世界主要國家紛紛制定國家層面的人工智能戰略，爭奪未來科技主導權。在此背景下，歐盟選擇了一條以規范塑造和價值引領為核心的路徑，試圖通過規則設定和倫理倡議在全球人工智能治理中占據主導地位。然而，這一“監管先行”的戰略路徑在技術創新加速演進與地緣政治競爭加劇的現實面前，面臨日益突出的張力與失衡。為在維系規范優勢地位的同時提升技術競爭力，歐盟正嘗試調整人工智能戰略，這將為歐盟人工智能發展及中歐人工智能治理合作帶來契機。

歐盟人工智能戰略的核心支柱

2018年，歐盟委員會發布《歐盟人工智能》政策文件，首次將人工智能明確納入政策議程，提出加強研發投入、完善數據基礎設施和制定倫理規范，以構建“可信賴的人工智能”體系。2020年，歐盟進一步推出《人工智能白皮書》，提出建立以“卓越與信任”為核心的雙支柱模式，預示著其監管議程從原則導向轉向制度化設計。2021年4月，歐盟委員會正式公布《人工智能法案草案》，確立了基于風險分級的治理框架，標志著歐盟人工智能戰略從價值導向的“軟法”路徑，邁向具有法律約束力的“硬法”監管模式。2024年8月1日，歐盟《人工智能法案》完成立法程序并正式生效，成為全球首部全面監管人工智能的法律框架。總體來看，歐盟的人工智能戰略逐漸形成了規范塑造、規則引領和技術主權三大核心支柱。

一是規范塑造，即以價值導向的監管框架引領技術應用方向，通過《人工智能法案》確立嚴格的風險分類監管模式，為全球人工智能治理提供“歐盟范式”。作為具有超國家性質的國際組織，歐盟擅長通過規則制定來放大自身影響力，即所謂的“布魯塞爾效應”。這種機制的優越性在環境議題、數字服務、數據保護等領域已得到多次驗證。在人工智能領域，歐盟也試圖以嚴格的監管框架樹立全球標桿。作為全球首部全面監管人工智能的法律，《人工智能法案》構建了基于風險分類的監管體系，涵蓋高風險系統審查、透明度要求、數據治理與合規機制等內容，形成了從設計到部署的全過程監管鏈條。該法案不僅為歐盟成員國提供了統一的治理依據，也對全球人工智能企業進入歐洲市場設定了標準門檻，從而推動歐盟治理范式的國際擴散與制度移植。

二是規則引領，歐盟試圖將“可信賴”“以人為本”的價值觀輸出到國際舞臺，在多邊機制中爭取規則制定權和影響力。歐盟在聯合國、經合組織（OECD）、七國集團（G7）、二十國集團（G20）等多邊平臺積極倡導建立全球人工智能倫理準則與治理框架。2023年G7廣島峰會期間，歐盟與G7成員國共同推動出臺“廣島人工智能進程”（Hiroshima"AI"Process），強調對生成式人工智能的前沿監管、風險評估和透明責任機制。同時，歐盟積極支持聯合國秘書長提出的設立“全球人工智能治理機構”的建議，提議由聯合國教科文組織牽頭制定全球人工智能倫理標準。歐盟還通過與非洲建立數字經濟伙伴關系、“東盟—歐盟戰略伙伴關系”等，與全球南方國家共建人工智能能力建設機制，推廣歐洲治理經驗，體現了歐盟試圖在中美技術優勢之外，開辟第三條治理道路，即以規范性優勢拓展戰略縱深。

三是技術主權，強調提升數字技術自主性，減少對外部技術的依賴。與中美相比，歐盟在人工智能技術研發和產業創新方面的實力明顯不足，呈現出戰略維度上的失衡。一方面，歐盟的人工智能研究和應用水平相對落后于中美兩國，歐洲本土能躋身人工智能前沿的企業寥寥可數。盡管2025年啟動的“數字歐洲計劃”以及2024年發布的支持初創企業和中小企業的創新方案，為提升歐洲本土人工智能產業實力、增強技術自主性提供了藍圖，但其整體創新生態與美國硅谷和以中國杭州、深圳為代表的新人工智能產業集群難以比肩。另一方面，歐洲對人工智能的投入遠遜于中美兩國。據統計，2023年歐盟人工智能領域的創投總額約為80億美元，而美國高達680億美元、中國為150億美元。[1]歐盟因技術和產業方面的短板，在全球人工智能競賽中難以跟上中美兩國的節奏。為此，歐盟委員會主席馮德萊恩在2025年巴黎人工智能行動峰會上指出，歐洲不應亦步亦趨追隨他人，而要發揮自身科研與人才優勢，打造“歐洲品牌”的人工智能。

歐盟人工智能戰略的失衡困境

盡管歐盟構建了具有戰略愿景的人工智能治理框架，但其在戰略實施過程中表現出多重失衡，本質上是其治理體系與技術創新規律間結構性張力的外化表現。從戰略導向到制度設計，從技術發展到市場轉化，從成員國協同到全球規則博弈，歐盟人工智能戰略諸多失衡現象既暴露其內部資源與政策的結構性矛盾，也嚴重制約其戰略目標的實現。

一是缺少軍事力量支撐。歐盟人工智能戰略缺乏運用軍事力量支撐的戰略設計，呈現出“軟規范強、硬實力弱”的結構性缺陷，導致歐盟在應對人工智能作為戰略性技術所帶來的安全挑戰時明顯力不從心——既無法通過軍事力量或情報系統支撐其治理框架的權威，也難以在全球人工智能治理中發揮有效作用。美國前國務卿亨利·基辛格曾將核武器、網絡安全與人工智能并列為具有歷史意義的戰略性技術，強調這三類技術已深刻嵌入國家安全戰略，各國都無法回避其影響。這意味著人工智能不僅是經濟技術問題，更關系到軍事博弈與國際安全穩定。歐盟當前的人工智能戰略主要聚焦于倫理規范、風險控制和人權保護等“軟議題”，而忽視了人工智能作為國家核心戰略資源所需的統籌布局與軍民融合路徑。

二是技術治理的“泛安全化”傾向與創新抑制效應。歐盟在人工智能戰略上高度強調“安全”與“治理”，這種安全優先的策略體現出一定程度的“泛安全化”傾向，即強調政治對技術的主導，忽視人工智能技術所具有的結構性權力。對快速迭代的戰略性技術而言，過度投入安全監管資源會對技術突破產生抑制作用。《人工智能法案》構建的復雜風險管理、數據治理和合規體系，雖旨在確保人工智能系統的可信、安全，但未能充分考慮人工智能技術演化進程的不確定性和迭代創新的速度，其靜態的風險分類框架難以適應動態的創新步伐。歐盟目前偏重管控和倫理的思維，雖然在理論層面強化了技術安全，卻在實踐層面導致核心技術突破與應用轉化的滯后。這種以“安全優先”為導向的監管范式，本質上忽視了人工智能作為顛覆性技術的內在發展規律，形成制度創新與技術演進之間的目標錯位。

三是產業生態的結構性短板與系統性創新不足。歐盟傳統產業優勢集中于制造業、能源等領域，對互聯網和人工智能等新興技術產業的支持相對滯后。相較美國硅谷和中國北京中關村、深圳南山等創新集群，歐洲在風險投資生態、商業模式創新和技術商業化等方面存在顯著短板。其深層原因在于歐洲資本市場對高風險科技投資持審慎態度，初創企業難以獲得規模化融資。此外，歐盟與成員國之間的雙重治理結構也在很大程度上制約了歐盟作為一個整體制定產業政策、打造創新生態的能力。因此，盡管歐洲擁有雄厚的科研人才基礎和專利儲備，但在風險投資、商業模式創新和技術商業化等方面沒有形成有競爭力的產業生態。這種“科研強而產業弱”的悖論，折射出歐盟創新體系的結構性失衡。

四是國際合作中的戰略自主訴求與現實依賴困境。在人工智能國際合作方面，歐盟戰略自主訴求與對美嚴重依賴現實產生錯位。一方面，歐盟倡導“數字主權”理念，力求在全球人工智能治理中發揮主導作用，同時避免對任一大國過度依賴；另一方面，出于地緣政治和安全考量，歐盟的實際政策往往傾向于加入美國主導的“對抗性小圈子”。例如，歐盟支持G7發起的“廣島人工智能進程”等西方聯盟倡議，共同推行以“人權、自由、民主”等價值為導向的治理規則。這種陣營化傾向加劇了全球人工智能治理的碎片化趨勢，也與歐盟所倡導的多邊主義原則產生內在沖突。與此同時，歐盟在與中國開展人工智能合作時，既存在自主性的顧慮，又受制于美國壓力，其將技術競爭政治化、工具化的做法，不僅未能提升安全效能，反而破壞了開放合作的國際創新環境。[2]這種戰略定位的模糊性，本質上是歐盟在全球科技競爭中自主性與依賴性矛盾的集中體現。

上述失衡反映出歐盟人工智能戰略深層次的矛盾根源：一方面有意引領全球治理，另一方面自身技術和產業基礎薄弱。在中美兩國全力推進技術創新的背景下，歐盟若固守失衡的戰略取向，可能進一步削弱自身技術能力，并加劇全球人工智能治理的碎片化態勢。

人工智能戰略轉型下

中歐合作的潛力與制約因素

當前，歐盟正處于人工智能戰略的關鍵轉型期。在“監管有余、競爭力不足”的背景下，歐盟一方面試圖通過《人工智能法案》繼續在倫理與規則上主導全球議程，另一方面也意識到自身在企業數量、投資能力和基礎設施方面的系統性短板，亟須借助外部合作破局。[3]DeepSeek等中國企業提供的低成本、高效率的新路徑為歐盟帶來了現實可行的合作契機。面對本土人工智能產業投入不足、算力資源緊張的困境，德國、法國等國開始借鑒DeepSeek的發展路徑，重新審視自身技術布局，其“去中心化”與“資源適配”理念，為歐洲探索適合自身稟賦的人工智能發展模式提供了現實樣本，也拓展了中歐合作的技術互補空間。具體而言，中歐人工智能合作的前景可從技術研發互補性、可持續發展以及全球治理三個維度進行觀察。

第一，在技術研發互補性維度，歐盟與中國形成了鮮明的比較優勢。歐盟在基礎研究和底層算法上實力雄厚，多年來孕育了諸多人工智能領域的頂尖科學家和創新成果。然而，歐盟的科研優勢未能轉化為大規模的商業應用和產業競爭力。相比之下，中國在人工智能工程化和規模化應用上獨樹一幟，中國科技企業具備將模型快速落地迭代的卓越能力，擁有海量的數據資源和應用場景，培育出如DeepSeek這樣具備強行業適配性、高場景敏感度與系統級技術集成能力的企業。這種“理論驅動型創新”與“應用驅動型創新”的互補，為雙方構建技術共同體奠定了基礎，也有利于雙方共同提升在全球人工智能治理中的作用。

第二，在可持續發展維度，中歐利益契合度高。無論是歐盟提出的綠色新政，還是中國倡導的創新驅動發展戰略，都需要人工智能技術的支持。在醫療健康領域，人工智能可用于新藥研發、個性化治療和公共衛生監測，中歐均有龐大市場和研發機構，合作空間廣闊。面對日益嚴峻的老齡化問題，中歐都希望借助人工智能提升養老服務、醫療護理和社會保障系統的效率。在氣候變化和清潔能源領域，雙方都致力于實現碳中和目標，優化能源分配、提高工業節能效率。可見，中歐在促進可持續發展上有著廣泛共同利益，雙方有攜手制定更完善國際規則的基礎條件。

第三，在全球人工智能治理維度，中歐在堅持多邊主義、反對單邊工具化治理方面立場相近。當前全球人工智能治理正面臨地緣政治博弈帶來的諸多干擾。美國傾向于通過“小院高墻”、出口管制等單邊措施來主導技術生態。相較之下，中歐都強調通過多邊機制來應對人工智能帶來的跨國挑戰。在維護開放包容的國際治理方面，中歐也有共同訴求，希望通過聯合國、G20等平臺構建兼顧各方利益的規則體系。這種多邊立場的契合為雙方合作提供了動力。

盡管如此，歐盟在評估以DeepSeek為代表的中國人工智能企業的技術方案時，仍然存在多重現實顧慮。歐盟人工智能生態系統長期深度嵌入美國主導的技術供應鏈體系，雖然中國創新型企業的技術突破正在重構全球產業競爭格局，但歐盟決策層在數據隱私合規、國家安全考量和倫理價值觀上仍持審慎態度。

首先是數據隱私規范。歐盟以《通用數據保護條例》（GDPR）為核心構建了全球最嚴格的個人數據保護框架，強調用戶隱私和數據本地化存儲。任何進入歐洲市場的人工智能產品都必須遵守《通用數據保護條例》等法規要求，歐盟擔心像DeepSeek這樣的中國模型是否會沿用歐盟的隱私標準，例如在訓練數據收集與用戶數據處理上做到透明、取得用戶同意，并確保歐洲數據不被擅自傳輸出境。

其次是國家安全考量。歐盟在對華人工智能政策中常陷入“戰略自主訴求”與“跨大西洋安全依賴”的結構性矛盾，尤其在技術標準制定、企業審查等領域表現出趨于政治化的風險偏好，導致近年來對中國科技公司的安全審查日趨嚴格。[4]"與此同時，歐洲情報部門和決策者擔憂中國企業與政府合作，從而在其產品中留下安全隱患。這一疑慮使歐洲在審視DeepSeek等中國人工智能產品時，不僅從商業角度，更從國家安全角度提高了警惕。

最后是倫理和價值觀。歐洲輿論常以中國的“社會信用體系”為例，質疑中國技術產品的倫理取向與歐洲價值觀不符。中國的社會信用試點被一些西方媒體抹黑為“大數據極權”的象征，引發歐洲公眾對中國將人工智能技術用于社會控制的擔憂。歐洲決策者擔心，中國研發的大模型若內嵌不符合西方倫理的偏好，將沖擊歐洲堅持的倫理準則。[5]這種機遇與制衡的并存，折射出中歐人工智能合作中技術互補性與制度異質性交織的復雜現實。如何在維護歐盟倫理標準的同時充分釋放合作潛能，將成為塑造全球人工智能治理格局的重要變量。

中歐人工智能治理合作的路徑

鑒于中歐在人工智能治理領域存在顯著的共同利益與結構性互補因素，雙方具備構建深度協作關系的現實基礎與戰略必要。通過加強合作，不僅可有效避免數字地緣政治的對抗性惡化，更能為構建開放包容的全球人工智能治理體系注入穩定性力量。中歐合作框架的構建，需從機制對話、標準協調、多邊治理、企業合作等多個維度協同推進。

第一，"建立中歐人工智能治理高層對話機制。中歐應探索在數字政策和人工智能治理方面建立制度性交流平臺，設立專門的人工智能治理聯合工作組。在這一框架下，中歐可以就彼此關切的問題進行坦誠溝通，包括數據保護、算法透明度、人工智能合規認證等具體議題。通過高層對話，雙方可就有關問題進行有效磋商，以增進互信。圍繞人工智能治理，中歐開辟直接溝通渠道，定期開展政策交流將有助于消除誤解、減少疑慮。同時，中歐雙方還可鼓勵立法機構、監管機構、企業和學術界之間開展互動，推動形成“政策—技術—產業”三位一體的復合對話體系。

第二，"推進人工智能治理標準的對接與聯合制定。歐盟《人工智能法案》剛剛落地，中國也在加緊完善算法安全、數據出境、安全評估等規制。中歐應抓住這一契機，在技術標準和治理規則上開展協調。一方面，可鼓勵雙方標準機構和科研團體加強合作，就人工智能倫理準則、風險分級、測試評估方法等交換意見，努力使各自標準具有兼容性，減少企業兩地合規沖突。比如在隱私計算、聯邦學習等敏感技術上對接標準，共同提升人工智能在保護用戶隱私前提下開發利用的能力。另一方面，中歐可在國際標準化組織（ISO）以及其他全球多邊場合提供更多公共產品，聯合提出人工智能治理的國際標準，推動全球標準共識的形成，為廣大發展中國家提供通行的技術參考架構，打破人工智能治理的“技術門檻壁壘”。雙方還可以開展第三方評估體系的互認機制試點，減少企業在中歐市場合規中面臨的“雙重成本”，提升人工智能產品跨境部署效率，降低人工智能治理的制度性交易成本。

第三，"加強多邊場域的合作與立場協調。作為全球治理的重要參與方，中歐有責任引領包容性的全球人工智能治理。雙方應攜手利用聯合國、G20等平臺推動構建開放合作的治理模式。在聯合國層面，中歐可支持人工智能高級別咨詢機構開展工作，確保其在廣泛代表性基礎上推動包容性治理。雙方可在聯合國互聯網治理論壇、聯合國教科文組織等多邊組織和機制中持續協作，抵御科技問題政治化對全球治理秩序的沖擊。在G20層面，秉持2019年《G20人工智能原則》精神，進一步就人工智能監管沙盒、跨境數據流動規則等議題凝聚共識。在全球科技發展“地緣政治化”趨勢日益加劇的背景下，美國通過建立“小圈子”、推廣監管標準同盟的方式，正在將人工智能等關鍵領域治理工具化，全球科技治理體系呈現出陣營化與意識形態化的傾向。[6]中歐作為維護人工智能全球秩序的關鍵力量，應共同抵制技術治理的陣營化趨勢，為世界提供第三種制度選擇，推動全球人工智能治理走出“強國制定—他國被動接受”的結構困境。中歐通過多邊機制對話加強互信，正是回應這一趨勢、避免全球規則碎片化的重要路徑。

第四，"構建中歐人工智能企業協作與風險應對機制。除了政府間合作，推動企業間的互信與協作機制建設同樣重要。中歐可鼓勵人工智能頭部企業設立聯合研發平臺，共享部分訓練資源與評估工具，提升模型的跨語境、跨文化適應能力。推動人工智能企業、平臺公司與標準制定機構之間的交流，打通政策制定與技術落地之間的實踐隔閡。在技術風險共識構建方面，應推動建立中歐共同支持的人工智能風險評估中心，集中開展對大模型、生成式人工智能的倫理評估、安全漏洞測試與誤用預警，提升雙方對人工智能底層風險的共同認知。這種企業與治理機制的深度嵌合，既可構成中歐合作的制度支點，也可為全球治理提供“國家—企業”協同共治的范例。

總之，歐盟人工智能戰略折射出其在全球規則塑造與技術主權維護間的深刻張力。面對新興大模型技術帶來的范式變革，任何單一行為體都難以獨立應對人工智能治理的復雜挑戰。在中歐建交50周年之際，雙方更需秉持合作共贏的理念，在人工智能倫理標準、安全認證、跨境協作等領域構建戰略互信。唯有秉持多邊主義精神，推動形成“技術包容、規則協調、責任共擔”的全球人工智能治理體系，方能有效平衡技術創新與社會風險，實現人工智能時代的可持續發展。這種協作不僅關乎中歐自身的戰略利益，更是塑造21世紀全球科技秩序的關鍵路徑。

[1]"“The"EU"Invests"in"Artificial"Intelligence"Only"4%"of"What"the"U.S."Spends"on"It，”"European"Innovation"Council"and"Smes"Executive"Agency，"January"11，"2025，"http：//ec.europa.eu/newsroom/eismea/items/864247/en#：～：text=The%20situation%20is%20repeated%20when，to%20look%20outside%20for%20funding.

[2]"Meltzer，"Joshua"P.，"and"Cameron"F."Kerry，"“Strengthening"International"Cooperation"on"Artificial"Intelligence，”"Brookings"Institution，"February17，"2021，"https：//www.brookings.edu/articles/strengthening-international-cooperation-on-artificial-intelligence/.

[3]"桂暢旎：《歐洲欲在世界人工智能競爭中“破局”》，載《世界知識》2025年第5期，第34-36頁。

[4]"王天禪：《美歐人工智能治理的分化——基于治理結構、能力勢差和戰略選擇的考察》，載《國際關系研究》2025年第2期，第107-135頁。

[5]"Fung，"Pascale，"and"Hubert"Etienne，"“Confucius，"Cyberpunk"and"Mr."Science："Comparing"AI"Ethics"between"China"and"the"EU，”"AI"and"Ethics，"Vol.3，"June"20，"2022，"pp.505-511.

[6]"蔡翠紅：《全球科技發展：迭代加速與地緣政治化》，載《人民論壇》2023年第24期，第24-29頁。