法治保障民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

[DOI編號］10． 3 9 6 9 / j .issn.2095-0292.2025.03.015

一、引言

黨的二十屆三中全會決議中指出：“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進各種所有制經(jīng)濟優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。”1]近年來民營經(jīng)濟在國內(nèi)生產(chǎn)總值、稅收、科技創(chuàng)新和城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)等方面做出了突出貢獻。但是總的來看，民營經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨著創(chuàng)新創(chuàng)造活力不強、轉(zhuǎn)型升級能力待提升、經(jīng)營環(huán)境待優(yōu)化等問題。這些問題與與政府市場干預的程度和效率有著密切關系。

馬克思主義法理學不僅確立了經(jīng)濟基礎決定法律制度等上層建筑的理論，更提出“經(jīng)濟因素并不是社會發(fā)展唯一的和全部的因素。上層建筑的各個部分——包括法律和制度——與經(jīng)濟基礎相互作用，并且在一定的限度內(nèi)可以更改經(jīng)濟基礎。”[2]（P69-76）社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，必然要有法治為各類市場主體的高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。黨的二十屆三中全會決議中，要求政府既“放得活”又“管得住”，發(fā)揮市場機制資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化作用的同時，維護市場秩序、彌補市場失靈，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。構建高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制，政府和市場二者的作用不可偏廢。改革開放以來，政府逐漸從直接決定市場資源配置，轉(zhuǎn)向使用經(jīng)濟、行政等手段對市場進行間接干預。然而，中國的市場經(jīng)濟建設始終是自上而下由國家主導，受到“大政府小市場”模式的影響，政府對市場的干預在一些領域管得過死、干預過度，導致市場供求機制扭曲，資源錯配、制度性交易成本高等問題制約了整體經(jīng)濟向更高水平發(fā)展。

法治并不直接影響經(jīng)濟運行，而是通過規(guī)范調(diào)整國家治理國民經(jīng)濟的經(jīng)濟行為和行政行為間接作用于國民經(jīng)濟[3]（pl-13）。法治在社會主義市場經(jīng)濟體制中最重要的作用就是規(guī)制政府干預市場權力，確保實現(xiàn)政府部門“法無授權不可為”，市場主體“法無禁止即可為”，平衡有效市場與有為政府，形成政府的“有形之手”與市場的“無形之手”有效結合，為民營經(jīng)濟等各類市場主體發(fā)展營造公平、穩(wěn)定的制度環(huán)境和市場環(huán)境。

二、法治保障民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心：規(guī)范政府市場規(guī)制行為

新中國成立以來，黨的政策始終是國家法律的先導和指引。隨著黨對非公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展當中作用的認識不斷深化，民營經(jīng)濟的法律地位得到了顯著提升，但是相較于始終處于國民經(jīng)濟主體地位的公有制經(jīng)濟，仍然顯得弱勢。黨的十八大以來，中央多次充分肯定民營經(jīng)濟在我國社會主義市場經(jīng)濟中的重要地位和作用。黨中央、國務院陸續(xù)出臺《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》《關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》《關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》等政策文件。然而法律層面尚未完全落實中央堅持“兩個毫不動搖”的部署，未能充分有效保護民營經(jīng)濟平等的市場主體地位。

2008年國家就已經(jīng)出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，通過法治路徑理順了政府與國有企業(yè)關系，維護了國有資產(chǎn)出資人權益，健全了國有資產(chǎn)保護監(jiān)管的相關法律制度。但有關民營經(jīng)濟的專門性立法近年來才被提上日程。就如何理解公有制經(jīng)濟的主體地位，有學者準確指出，國有經(jīng)濟的主導作用主要體現(xiàn)在對國民經(jīng)濟命脈行業(yè)和關鍵領域的控制力上，而不是數(shù)量上的占優(yōu)，更不是優(yōu)先的市場地位[4]（PI-17）。然而在實際經(jīng)營過程中，民營企業(yè)遇到的政府過度干預、財產(chǎn)權保護不充分、市場準入受限、生產(chǎn)要素獲取成本高、支持政策配套落地難等問題依然未得到根本性解決。社會上出現(xiàn)“民營經(jīng)濟工具論”“民營經(jīng)濟離場論”“民營經(jīng)濟階段合理論”等不和諧論調(diào)，對民營企業(yè)家的預期和信心造成負面影響。相較于政策而言，法治有固根本、穩(wěn)預期、利長遠的優(yōu)勢。必須運用法治對中國特色社會主義市場經(jīng)濟的理論突破和政策革新成果進行實踐操作轉(zhuǎn)化和鞏固，才能夠為民營經(jīng)濟發(fā)展營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

《憲法》中規(guī)定，國家在非公有制經(jīng)濟的發(fā)展中的作用以鼓勵、支持和引導為先，依法監(jiān)督、管理在后。然而受到計劃經(jīng)濟時代集中思維模式的影響，各級政府仍更擅長從“管理者”的角度，倚重強制性控制和懲戒性監(jiān)管的作用，通過市場準入、項目審批、目錄指導、行政處罰、司法審判等行政強制方式干預市場運行，對市場主體特別是民營企業(yè)的不當市場行為進行管理和處罰。相比較而言，如何作為“引導者”，在充分理解尊重市場規(guī)律的基礎上，運用符合市場運行機制的政策工具鼓勵支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展，卻往往成為政府治理社會主義市場經(jīng)濟的短板和弱項。一方面，各行業(yè)主管部門在國民經(jīng)濟各領域“過于部門化的政策表達，有時導致民營經(jīng)濟保護機制上的‘各自為政’，部分政策缺乏協(xié)調(diào)性和持續(xù)性”[5]（P6-22）。另一方面，各地方政府在很長一段時間，傾向于通過各種地方性的政策舉措，吸引項目投資，扶持重點產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)。有關措施加重了區(qū)域貿(mào)易壁壘和地方保護主義，導致市場在資源配置中作用失靈，不利于全國統(tǒng)一大市場的建設。要從根本上確保民營經(jīng)濟與其它市場主體真正實現(xiàn)權利平等、規(guī)則平等、機會平等，構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，必須運用法治手段厘清政府行為和市場作用的邊界。通過法治規(guī)范政府干預市場失靈行為，明確政府維護市場秩序職權范圍，優(yōu)化政府對市場主體的引導職能。

近年來，政府對市場的干預方式已逐漸從聚焦于供給側的事前審批，轉(zhuǎn)移到關注需求側的事中事后監(jiān)管。國家不斷建立完善市場準入負面清單制度，健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。但是，市場干預過程中的決策制度不科學、程序不公開透明、決策措施僵硬、決策責任不明等問題，加劇了市場不確定性，不利于民營經(jīng)濟健康發(fā)展和民營經(jīng)濟人士健康成長。市場主體有逐利性、盲目性和滯后性等缺陷。西方國家近幾十年反復出現(xiàn)的經(jīng)濟危機以及衍生出的各類社會問題已經(jīng)證明，完全將資源配置交由市場這一“看不見的手”是行不通的。政府對市場的干預和調(diào)整不可或缺。立足全面依法治國新時代背景，提升政府國民經(jīng)濟治理能力，需要法治對政府介人市場運行機制的行為進行規(guī)范。在政府市場決策的事前、事中、事后各階段，分別從行政決策程序、決策內(nèi)容審查和決策效率監(jiān)管等角度，發(fā)揮法治對政府治理國民經(jīng)濟行為的評價和約束作用。

三、法治推動政府市場干預決策程序規(guī)范化

一直以來，政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控或者微觀市場監(jiān)管舉措造成市場劇烈波動的情況屢見不鮮。財政部、國家稅務總局于2023年6月30日發(fā)布《關于部分成品油消費稅政策執(zhí)行口徑的公告》，對混合芳烴、重芳烴等化工產(chǎn)品按照石腦油征收消費稅，自公告自發(fā)布之日起執(zhí)行。博匯科技股份有限公司因該稅務政策變化，被稅務部門要求公司“重芳烴衍生品”按“重芳烴”繳納消費稅，納稅金額近5億元，引發(fā)市場熱議[。據(jù)報道，本次稅務政策調(diào)整主要針對市場上部分經(jīng)營主體利用化工產(chǎn)品混合成品油和規(guī)避、偷逃成品油消費稅的行為進行規(guī)范[7]。國家從維護安全、環(huán)保等社會公共利益出發(fā)，綜合運用稅收、市場監(jiān)管等各種宏觀調(diào)控手段對市場主體的不當行為進行干預無可厚非。但是有關政策制定和執(zhí)行過程中，既沒有公開對相關行業(yè)組織和企業(yè)征求意見，也沒有對社會各界和地方稅務部門發(fā)布政策出臺背景說明，政策公布與實施之間亦沒有預留合理實施準備期，導致地方稅務部門在執(zhí)法過程中，無法準確地把握執(zhí)行口徑、對市場主體進行正確的規(guī)范引導。與此同時，市場對政策的解讀也出現(xiàn)偏差，社會上開始出現(xiàn)動搖市場主體發(fā)展信心的不利傳言。

政策調(diào)整等決策性行政措施對市場的實質(zhì)性影響不容小。一方面，市場主體特別是民營企業(yè)，由于無法參與行政決策過程，難以預測政策變動及其所帶來的商業(yè)風險，不愿意投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。另一方面，政府決策過程的不透明導致民營企業(yè)不了解政策出臺的背景原因，既無法準確解讀和正確執(zhí)行新政策，也缺少向政府反饋政策影響的路徑。黨的十九屆五中全會通過的決議中明確提出“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。”市場參與度高、決策透明度強的行政決策程序，是政府干預市場決策科學化的重要因素。2019年國務院出臺《重大行政決策程序暫行條例》，要求各級政府在做出市場監(jiān)管等重大公共政策措施以及對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的事項時，需要符合公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序性要求。國家希望通過程序規(guī)范解決政府有關經(jīng)濟決策不尊重市場規(guī)律、不聽取市場主體意見，損害營商環(huán)境，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。但是實踐中，政府決策法治化仍然面臨著各地方執(zhí)行標準不一、重大事項范圍有待細化、公眾參與方式不清晰、專家論證流程和效力不明確、合法性審查制度待優(yōu)化、后評估程序制度約束力不足等問題，妨礙了行政決策程序制度的實際執(zhí)行。

地方發(fā)展規(guī)劃、公共資源開發(fā)、行業(yè)監(jiān)管措施、行政審批條件、行業(yè)標準設定、稅費優(yōu)惠減免、企業(yè)財務制度、申請財政獎勵補貼條件程序等各類行政決策對民營經(jīng)濟的發(fā)展都有著舉足輕重的影響。受到市場敏感度低、市場規(guī)律理解不到位、新興產(chǎn)業(yè)了解不充分等因素制約，政府在行政決策過程中無法準確把握干預市場的尺度，對政策可能產(chǎn)生的市場影響缺乏合理評估，對于市場自發(fā)產(chǎn)生的新技術、新模式、新業(yè)態(tài)未能有效支持、引導。完善重大行政決策程序是解決目前行政決策存在不足的有效方式。地方可以在國務院條例的基礎上，結合本地經(jīng)濟發(fā)展的特點和實際情況，針對市場干預決策程序作出更直接、更具體的決策程序規(guī)定。首先，在公眾參與階段，進一步細化民營企業(yè)參與重大行政決策路徑，為行政決策提供更全面的市場信息參考。其次，在風險評估環(huán)節(jié)，增加市場波動風險評估，在風險評估報告中，對政策可能造成的市場影響進行分析并提出風險防范預案。此外，在政策發(fā)布過程中，對民營企業(yè)提出的問題和關切予以精準回應，避免企業(yè)對政策誤讀或過度解讀。通過行政決策程序規(guī)范化、民主化、法治化，為民營經(jīng)濟參與政府市場決策、表達自身利益訴求提供合理路徑，提升政府市場干預決策的精準性、科學性和有效性。

四、法治限定政府市場干預決策的權力邊界

我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度決定了，軍工國防科技、電網(wǎng)電力等關系國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)以及重大裝備制造、汽車等關鍵領域，需要保持公有制經(jīng)濟的主導地位。可以在市場準入負面清單中，以禁止或限制準入的方式對民營經(jīng)濟參與相關行業(yè)加以管控。除此以外，國民經(jīng)濟的其他領域應當確保市場主體的公平參與與競爭，盡量簡化民營經(jīng)濟主體開辦企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營過程中的審批和許可。但是從國家發(fā)改委近年來公布的違背市場準入負面清單典型案例中可以看出，民營企業(yè)在開展經(jīng)營活動過程中，縱向受制于行業(yè)交叉監(jiān)管造成行政壁壘，橫向受到地方政府地方保護主義限制，隱形門、旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象依然存在。在國家層面，不同主管部門制定的行業(yè)準人標準銜接不暢，各部門對市場主體準入門檻和資質(zhì)確認的政策解讀不同，阻礙了資本、資源等市場生產(chǎn)要素的自由流動。例如國家應急管理部2022年修訂《危險化學品目錄》時將柴油列人該目錄，稅務部門據(jù)此要求地方柴油加油船企業(yè)辦理危險化學品經(jīng)營許可證才能獲得稅收編碼授權，但是危險化學品經(jīng)營許可證發(fā)放機關表示加油船從事港區(qū)內(nèi)加油活動無需辦理危險化學品經(jīng)營許可證，拒絕為該企業(yè)辦理，導致地方企業(yè)無法正常開展經(jīng)營活動[8]。在地方，受到區(qū)域發(fā)展不平衡的制約以及地方政府“任期政績觀”的影響，地方主政領導往往在任期內(nèi)通過地方招投標、政府采購、用地政策、稅費減免等地方性政策措施，造成市場壁壘、商品市場封鎖、生產(chǎn)要素市場分割等妨礙民營企業(yè)公平競爭的不利后果。

法治除了從程序上促進政府行政決策的科學化、民主化，還通過規(guī)范政府行政決策的實質(zhì)內(nèi)容減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，促進“我國經(jīng)濟發(fā)展模式從‘政策指導外在驅(qū)動’向‘市場競爭內(nèi)在驅(qū)動轉(zhuǎn)型’”[9]（P186-207）。2016年國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，開始著手建立公平競爭審查制度。2022年《反壟斷法》修訂時，新增第5條規(guī)定國家建立健全公平競爭審查制度，強化了競爭政策的基礎性地位。2024年國務院頒布《公平競爭審查條例》，從立法層面對公平競爭審查制度進行整體部署。縣級以上人民政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、收費標準、資質(zhì)標準、監(jiān)管執(zhí)法等涉及市場主體經(jīng)濟活動的法律法規(guī)、政策文件以及具體政策措施時，由本級市場監(jiān)督管理部門從是否限制市場準入和退出、是否限制商品要素自由流動、是否影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、是否影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等維度對有關政策舉措進行公平競爭審查，評估政策措施對市場競爭的影響。該制度致力于從源頭上預防政府各類政策措施對市場主體造成差別待遇、擾亂市場運行機制的情況，確保政府“有形的手”提供合理制度供給，維護各類主體公平競爭的市場秩序，在國民經(jīng)濟治理中既不錯位也不缺位。

落實和推廣是公平競爭審查制度法治化的關鍵。公平競爭審查制度在執(zhí)行過程中，仍然面臨著公平競爭審查部門與行業(yè)監(jiān)管部門交叉管轄可能造成執(zhí)法沖突、政府部門對上級機關的審查建議實際效果待觀察、地方執(zhí)法隊伍規(guī)模與專業(yè)化水平待提升、公平競爭審查的執(zhí)法標準仍需進一步統(tǒng)一、審查的公眾參與與社會監(jiān)督等程序性規(guī)范有待完善等問題。公平競爭審查制度規(guī)則的完善，需要各級市場監(jiān)管部門在審查實踐探索可行路徑，通過確實的法律效力約束政府規(guī)制國民經(jīng)濟和市場主體的行政決策行為。

五、法治推進政府市場干預決策的事后監(jiān)督

法治規(guī)范政府行政行為，既包括通過立法靜態(tài)地設立政府干預市場的職責范圍、程序和法律后果規(guī)范，也涵蓋通過執(zhí)法、司法等行為動態(tài)地監(jiān)督、執(zhí)行相應的法律規(guī)范。國家已經(jīng)根據(jù)持續(xù)深化改革的總體要求，對政府干預市場的行政決策程序和實質(zhì)性審查制定了專門性法律法規(guī)。但是行政決策出臺后的監(jiān)管，僅有《重大行政決策程序暫行條例》中提到“決策機關可以組織決策后評估”，沒有專門的法律對行政決策出臺后的行為后果進行規(guī)范，導致政府的經(jīng)濟政策或措施實際效果難以量化。即便開展評估，有關工作的客觀性、獨立性不強，受委托單位的評估職責和目的不明確，評估后果對政策調(diào)整的實際影響亦不明確。實踐中，可以考慮通過法律授權各級人民代表大會和各級人民政協(xié)更充分發(fā)揮民主監(jiān)督功能，對本級政府作出的重大市場干預行政決策，從政策執(zhí)行情況、監(jiān)管措施必要性、市場主體滿意度、決策短期和長期市場影響等角度進行事后評估，評估結論認為行政決策實施后明顯未達到預期效果或?qū)κ袌霎a(chǎn)生嚴重不利影響的，建議政府進行修改或停止執(zhí)行。

除了加強政策后期評估，法治還可以通過司法對行政權運行進行監(jiān)督。政府對特定市場主體及其經(jīng)濟活動做出的行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認等具體行政行為是當前我國行政法主要調(diào)整對象。對于行政規(guī)范性文件等抽象行政行為的審查，行政訴訟中采取附帶審查模式，要求有關審查必須依附于行政相對人針對某一具體行政行為提起的訴訟。然而司法實踐中，法院對于行政規(guī)范性文件審查往往持保守傾向和謹慎思維，未能很好行使對政府規(guī)范性文件的審查權[10]（P81-94），致使“附帶審查”并沒有對政府的行政決策產(chǎn)生實質(zhì)性的監(jiān)督效果，不利于促進政府行政決策規(guī)范化和公共治理水平提升。近年來，有越來越多學者開始探討如何更多授權司法制約政府行政決策權。有學者建議授權人民檢察院以行政公益訴訟的形式對違法行政規(guī)范性文件的制定機關提起訴訟[11]（P108-123）。更有學者提出建立行政規(guī)范性文件直接審查模式，所有的行政規(guī)范性文件均可被納入司法審查范圍[12]（P74-89）。無論未來行政訴訟改革朝哪個方向推進，必然都將推動司法權對行政權進一步制衡，更有效地規(guī)制政府市場干預行為。

六、結語

民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。民營經(jīng)濟發(fā)展要做到“兩個健康”，既需要公平自由的市場競爭環(huán)境，也離不開科學穩(wěn)健的宏觀政策指引。二者都有賴于國家治理體系現(xiàn)代化和治理效能提升。堅持全面依法治國是保障進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的重大原則之一。要更好發(fā)揮法治對政府經(jīng)濟管理職能的引領、規(guī)范作用，推進政府市場干預決策程序化、規(guī)范化、法治化，為民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅實制度保障

[參考文獻]

[1]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定[N].人民日報，2024-7-22（1）.

[2]錢弘道.關于對法律進行經(jīng)濟分析的三個角度[J].法制與社會發(fā)展，2004（3）.

［3］徐瀾波.論經(jīng)濟法中國家治理國民經(jīng)濟的手段——兼論經(jīng)濟法調(diào)整方法[J].法學評論，2024（6）.

［4］王利明.論平等保護民營企業(yè)產(chǎn)權[J].上海政法學院學報，2023（3）.

［5］韓大元.我國憲法非公有制經(jīng)濟規(guī)范的變遷與內(nèi)涵［J].華東政法大學學報，2023（6）.

[6]程維.博匯股份“補稅5億元”背后［N].中國經(jīng)營報，2024-07-08（3）.

[7］李玲.成品油消費稅再擴圍影響幾何？［N].中國能源報，2023-07-10（2）.

[8]國家發(fā)展改革委辦公廳.關于違背市場準入負面清單典型案例的通報（第六批）［EB/OL]．［2025-01－23].https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202310/t20231026_1361526.html.

[9]孫晉.公平競爭原則與政府規(guī)制變革[J].中國法學，2021（3）.

[10]王春業(yè).論規(guī)范性文件一并審查制度的實踐偏離與校正——以907個案例為研究樣本［J].浙江大學學報（人文社會科學版），2021（1）.

[11]張彬.行政公益訴訟監(jiān)督規(guī)范性文件的實踐探索與路徑優(yōu)化［J].行政法學研究，2024（6）.

[12］王青斌.行政規(guī)范性文件直接審查模式的證立與建構［J].法學研究，2024（6）.

The Legal Protection of High - quality Development of the Private Economy

theRegulation of Government Intervention in the Market

JIA Meng - qi （Teaching and Research Section of Management and Law ， Party School of Quanzhou Communist Party Committee，Quanzhou 362OOO，China） Abstract：The Resolution of the Third Plenary Session of the2Oth Central Commitee of the Communist Party of China remphasizes the“two no iresolutions”principle.The Resolution underlines the role of market mechanism and highlights to maintain the market order and corrct the defects of the market.？ The private economy has become a new force in the Chinese modernization.However，the high-quality development of the private economy is confronted with many practical obstacles.One of the most outstanding problems is theillegible boundaries between government regulationand market mechanism.The improper intervention of government impairs the role of the market. The most important task in the legal protection of the privateeconomy is to correctthe inappropriate government intervention of the market from the perspectives of intervention procedure，substantive review and eficiency supervision. Promoting the government's economic governance capacity through the rule of law.

Key words：private economy；high -quality development；legal protection；government regulation；market intervention