促進高質量充分就業的形勢分析與推進路徑

就業是最基本的民生。黨的二十大明確提出，實施就業優先戰略，促進高質量充分就業。促進高質量充分就業是黨和國家科學應對國內外經濟社會與就業形勢發展的最新決策部署，我們應如何理解促進高質量充分就業的內涵？促進高質量充分就業有哪些新要求，取得了哪些進展？當前促進高質量充分就業面臨著哪些困難和挑戰？2025年全國兩會提出了哪些就業新目標新舉措？對于不同的就業群體特別是青年就業群體應該提供哪些政策支持？人工智能技術發展和應用會對就業產生什么影響？我們應該如何理解新就業形態的發展以及如何為新就業群體提供社會保障？就此，本刊特約記者采訪了北京市社會科學院副院長、中國人民大學教授楊偉國。

《領導文萃》：2024年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局第十四次集體學習時強調，促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。我們該如何理解促進高質量充分就業的內涵？

楊偉國：促進高質量充分就業是黨和國家科學應對國內外經濟社會與就業形勢發展的最新決策部署，習近平總書記在《求是》發文明確了促進高質量充分就業的宏觀內涵與微觀內涵。在宏觀層面，促進高質量充分就業不僅強調充分的就業機會和公平的就業環境，也注重優化就業結構、提升人崗匹配效率，同時關注構建和諧穩定的勞動關系，培育全民的責任意識，保障勞動者的社會尊嚴與價值實現。在微觀層面，促進高質量充分就業不僅關注勞動者個體有托底的工作崗位，而且關注工作的穩定性、收入的合理性，還關注保障的可靠性、職業的安全性等，增強勞動者獲得感、幸福感、安全感。這不僅為我國新時代新征程就業工作確定了明確的目標，而且指出了做好就業工作的方向，還為健全就業促進機制提供了根本遵循。

《領導文萃》：在當前的政策框架與現實關照下，促進高質量充分就業有哪些基本要求？

楊偉國：促進高質量充分就業有三個基本要求：

第一，必須夯實制度基礎。由于就業市場天然的交互性與復雜性、不穩定性與不確定性，夯實制度基礎是健全高質量充分就業促進機制的必然之舉、必由之路。這個制度基礎包括四個層面：一是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，強化政府的引導和調控職能，營造更為公平、公正且充滿活力的市場環境，持續激發全社會的內在發展動力與創新活力。二是毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，確保各類所有制經濟能夠依法平等地獲取生產要素、公正地參與市場競爭，并同等享受法律的保護。三是加速推進全國統一大市場的構建進程，清理廢除一切阻礙市場統一運行與公平競爭的規章制度與實踐做法，不斷完善要素市場制度與規則，提升資源配置的整體效率。四是強化宏觀調控中的就業優先取向，把實現高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，納入國民經濟和社會發展總體規劃，健全重大政策、項目和生產力布局對就業影響的評估機制，推動財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策與就業政策協調聯動、同向發力，構建就業友好型發展方式。

第二，必須夯實發展基礎。堅定不移貫徹新發展理念，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程，提高發展的就業帶動力。因地制宜發展新質生產力，支持傳統產業轉型升級，合理布局有序發展戰略性新興產業，構建未來產業的投資增長長效機制，完善現代化產業體系，努力創造更多高質量就業崗位。健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度；加快推進新型工業化，培育壯大先進制造業集群；加快新一代信息技術在各領域、各環節的全面推廣與深度應用；積極發展工業互聯網，培育具備國際競爭力的數字產業集群；促進生產性服務業與制造業深度融合、協同發展。

第三，必須夯實重點群體就業基礎。黨的二十屆三中全會指出要完善高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業支持體系。高校畢業生是國家經濟社會發展的新生力量，未來10年每年將維持在1000萬人以上，就業難度不小；農民工對我國經濟發展和改革開放做出了巨大貢獻，當前規模已達2.98億人，占就業人口40%，但就業質量不高，權益保障還存在短板；退役軍人為維護社會穩定與國家安全做出了巨大貢獻，當前我國現有3900多萬退役軍人，每年還將新增40多萬人，但職業技能與就業崗位需求存在一定差異。此外還要關注失業人員群體，按最新城鎮調查失業率5%計算，這個群體估計2000萬人以上，他們有就業需求卻未能就業，也是迫切需要國家重點支持的就業群體。穩住重點就業群體，就穩住了就業基本盤。

《領導文萃》：我國促進高質量充分就業都取得了哪些進展？

楊偉國：在黨中央確定了促進高質量充分就業的政策框架之后，最重要的政策文件是2024年9月頒布的《中共中央、國務院關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》。意見從推動經濟社會發展與就業促進協調聯動、著力解決結構性就業矛盾、完善重點群體就業支持體系、健全精準高效的就業公共服務體系、提升勞動者就業權益保障水平、凝聚促進高質量充分就業的工作合力等方面提出24項具體政策措施。

從2024年的情況看，在具體就業政策落實方面已經取得了實實在在的進展。根據人社部的數據，在就業補助方面，全年支出就業補助資金預計超過1000億元。在青年就業支持方面，出臺新一輪高校畢業生等青年就業創業支持政策，為超過200萬名困難畢業生發放求職補貼。全國人力資源市場高校畢業生就業服務專項行動組織了25.1萬家用人單位，提供了476.8萬個崗位，共吸引286.2萬名高校畢業生等求職者投遞簡歷，58.5萬人達成初步就業意向。在就業援助方面，全年共幫扶城鎮失業人員再就業515萬人、困難人員就業163萬人。在就業服務提質方面，建設“家門口”就業服務站、零工市場，接續開展“10+N”就業服務活動，累計舉辦招聘會20余萬場，提供崗位超過9000萬個。在技能培訓方面，圍繞農民工、高校畢業生等就業重點群體開展職業技能培訓。全年開展補貼性培訓超過1200萬人次。

2024年《政府工作報告》確定的主要經濟發展預期目標指標中，明確全國城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率平均值為5.5%左右，居民收入增長和經濟增長同步。據統計，2024年全國城鎮新增就業1256萬人，超過2023年的1244萬人，全年城鎮調查失業率平均值為5.1%，我國就業形勢總體穩定，實現了預期目標。2024年居民人均可支配收入比上年增長5.1%，特別是工資性收入增長5.8%，居民人均可支配經營凈收入比上年增長5.6%，農村居民人均可支配收入比上年增長6.3%，均超過GDP增長水平，也同樣實現了預期目標。因此，從宏觀上看，我國2024年就業工作交上了一份滿意的答卷。

我們還可以通過更細致的指標，來評價2024年就業工作取得的良好成績。第一，到2024年12月，我國31個大城市城鎮調查失業率為5.0%，低于全國城鎮調查失業率5.1%，考慮到31個大城市GDP占全國的比重超過30%，這個數據具有特別重要的意義，它意味著31個大城市的經濟狀況與就業形勢要好于全國平均水平。第二，2024年全國城鎮外來戶籍勞動力失業率（4.6%），不僅低于全國城鎮本地戶籍勞動力失業率（5.3%），而且低于全國數據，這說明城鎮外來務工群體的就業壓力較小。第三，全國城鎮不包含在校生的16～24歲、25～29歲勞動力失業率（15.7%、6.6%）持續下降，說明勞動力市場持續較好地在消化吸收高校畢業生所帶來的勞動力供給增量。第四，自2013年國家發布統計數據以來，農民工規模持續增長（2020年除外），2024年達到創紀錄的29973萬人，2024年農民工月均收入4961元，也是2013年以來的最高水平。2024年跨省流動農民工規模達到6840萬人，這是疫情后首次出現增長。

特別是考慮到2024年我國經濟社會發展所面臨的內外部環境，這個成績真正是來之不易。

《領導文萃》：您剛才提到2024年我國就業取得的成績，確實鼓舞人心，但與此同時，面對龐大的高校畢業生規模等既有情況，疊加今年以來國際形勢新變化，我國就業形勢依然嚴峻，請您談談目前在促進高質量充分就業方面具體面臨著哪些困難和挑戰？

楊偉國：時間進入2025年，在促進高質量充分就業方面確實面臨著新條件新形勢。首先看經濟增長環境。國內需求不足，部分企業生產經營困難，風險隱患仍然較多，國內經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，而世界百年未有之大變局加速演進，科技革命與大國博弈相互交織，深刻重塑全球秩序和發展格局，特別是外部沖擊影響加大，美國從需求側在關稅上不斷加碼打壓我對外貿易，從供給側在實體清單與技術脫鉤上不斷加碼遏制我企業技術發展動能，內外部環境變化對經濟增長的不利影響不斷加深。但我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。4月25日召開的中央政治局會議明確指出我國經濟持續回升向好的基礎還需要進一步穩固。

其次看經濟數字化轉型方面。新一輪科技革命和產業變革深入發展，特別是數字技術正在深度改造經濟范式。以DeepSeek為代表的新一代人工智能大模型技術預示著通用人工智能技術的極大可能性，并有望成為人類歷史上最具影響力的技術。DeepMind首席執行官甚至斷言，在 2025 年首批 AI 智能體即將“加入勞動力市場”。數字平臺技術與通用人工智能技術的融合將對就業產生極為深遠的影響，不只是就業崗位和收入的變化，而且是就業自身的范式性變化。

再次看人口結構變化。人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征。我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口出生率下降，總人口自2022年起連續三年下降，出現人口負增長現象。人口老齡化趨勢明顯，2024年末我國60歲以上人口占全國人口比為22%，其中65歲以上占比為15.6%，分別比2013年上升約7個和6個百分點。勞動年齡人口下降，2024年末16～59歲勞動年齡人口占比為60.9%，比2013年下降近7個百分點。人口分布呈現區域增減分化趨勢，2024年我國城鎮人口占比為67%，鄉村人口為33%，城鎮人口占比高出2013年13個百分點。從人口流向上看，人口持續向沿海、沿江地區及內地城區集聚，東部地區人口持續增加。新的人口結構及其發展趨勢將會對就業產生全面深刻的影響，結構性就業矛盾不斷凸顯。

最后看人們對提升就業質量的新要求。持續增長的經濟規模，長期穩定的就業形勢，再加上全球規模最大的教育體系、社會保障體系，這些都為我國提升就業質量奠定了扎實的物質基礎。人民群眾對高品質生活的需要日益增長，對就業的要求不僅關注 “有沒有”就業崗位，更在意崗位“好不好”，還關注休息休假等權益保障“到不到位”，提升就業質量的主觀愿望日益增強，對創造高質量就業崗位的壓力增大。

2025年第一季度就業開局的基本情況必須引起我們的高度關注。第一季度，全國GDP同比增長5.4%，比2024年第一季度增長0.1個百分點。全國城鎮調查失業率平均值為5.3%，本地戶籍勞動力調查失業率為5.3%，外來戶籍勞動力調查失業率為4.9%，31個大城市城鎮調查失業率為5.2%，與去年同期大體持平。一季度末，外出務工農村勞動力總量18795萬人，同比增長1.1%，外出務工農村勞動力月均收入5012元，同比增長3.3%。總體而言，第一季度就業形勢總體穩定。但是，兩個年齡段（不含在校生的16～24歲及25～29歲）的青年城鎮調查失業率值得關注，平均比去年同期高出1.4個百分點和1.6個百分點，同時考慮到2025年將有超過1200萬高校畢業生，青年群體就業特別是高校畢業生就業仍然是重中之重，需要全社會共同努力。

《領導文萃》：在2025年全國兩會上，李強總理在《政府工作報告》中明確提出要更大力度穩定和擴大就業。您認為“更大力度穩定和擴大就業”有哪些著力點？

楊偉國：“更大力度穩定和擴大就業”反映了國家將更加重視促進高質量充分就業。這些著力點實際上在《政府工作報告》中都有明確的要求，總體上要求完善就業優先政策，加大各類資金資源統籌支持力度，促進充分就業、提高就業質量。具體政策著力點包括：第一，實施重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業支持計劃，用足用好穩崗返還、稅費減免、就業補貼等政策。第二，支持勞動密集型產業吸納和穩定就業，統籌好新技術應用和崗位轉換，創造新的就業機會。第三，優化升級就業創業服務體系，拓寬高校畢業生等青年群體的就業創業渠道，妥善做好退役軍人就業安置與工作，促進脫貧人口與農民工就業。針對大齡、殘疾以及長期失業等就業困難群體，實施更為精準的幫扶措施。保障靈活就業群體及新就業形態勞動者的合法權益，擴大職業傷害保障試點的范圍，以確保勞動市場的公平與和諧。第四，切實保障勞動者工資發放，清理整治欠薪，堅決糾正各類就業歧視。第五，開展大規模職業技能提升培訓行動，增加制造業、服務業緊缺技能人才供給。加快構建技能導向的薪酬分配制度，提高技能人才待遇水平，讓多勞者多得、技高者多得、創新者多得。

《領導文萃》：從《政府工作報告》看，重點群體就業仍然是國家關心的重點，而且從國家城鎮調查失業率數據來看，全國城鎮16～24歲青年群體調查失業率明顯又高于其他群體。您認為應該從哪些方面著手促進青年群體就業？

楊偉國：黨和國家高度重視包含高校畢業生在內的青年群體就業，采取了大量的促進就業的政策措施，也取得了非常不容易的成效。實事求是地說，青年群體就業難是世界性難題，的確需要創新思維創新政策來應對。依我個人的理解以下這兩個方面值得關注。

一是努力拓寬青年群體市場化就業渠道。市場化就業渠道是依托市場供求機制實現青年勞動力與崗位需求之間高效匹配的主要路徑，是促進青年就業的主渠道，重中之重在于不斷拓展就業空間、創造更多高質量就業崗位。在宏觀層面，加快培育和壯大戰略性新興產業，前瞻布局未來產業新賽道，推動傳統產業加快轉型升級，完善現代化產業體系，切實為青年群體提供更加充足、優質的就業機會。在微觀層面，要充分激發各類經營主體的內生動力和創新活力，創造更多就業機會；加快推動平臺經濟等新產業、新業態及新商業模式的規范化、健康化發展，規范和促進新就業形態，吸引帶動更多青年群體依托平臺市場化就業。例如，探索實施“股份合作式”數字平臺創業孵化項目，鼓勵大數據、人工智能、工業互聯網等數字經濟平臺型企業，通過股權合作、項目共建等方式，吸納有創業意愿或希望從事自由職業的高校畢業生，激發其創新潛能，拓展多元化就業創業渠道。

二是努力拓寬青年群體社會化就業渠道。社會化就業是市場化就業的重要補充，但是拓寬社會化就業渠道，對推動青年群體盡快就業特別重要。首先，要努力為青年群體特別是高校畢業生創造更多政策性崗位。例如，國家已經啟動實施的第四輪（2021—2025年）高校畢業生“三支一扶”計劃（支教、支農、支醫和幫扶鄉村振興），通過創設大量的基層服務崗位，為高校畢業生畢業后快速實現就業、未來穩定就業及職業生涯發展奠定實踐經驗和就業能力基礎。其次，鼓勵青年群體投身國家志愿服務計劃。例如，可以在整合現有社會化就業項目的基礎上，設立“國家志愿服務計劃”，引導青年群體前往國家重點支持的地區、行業和崗位，參與志愿性或義務性工作，提升實踐能力與社會責任感。同時，可借鑒國際經驗，建立青年人力資本投資收益的補償機制，合理回饋其在公共服務中的貢獻，增強參與意愿與職業發展保障。再次，吸納青年群體到社會組織就業。社會組織，包括社會團體、基金會以及社會服務機構等，已逐漸發展為吸納就業的關鍵支柱。2024年全國民政工作會議明確強調要推動全國性社會組織及東部省（市）的相關機構，與160個被列為國家鄉村振興重點幫扶的縣域建立結對幫扶關系，深入挖掘當地就業潛力，既要穩住現有崗位存量，也要著力拓展新增就業空間，擴大增量規模。最后，鼓勵青年群體自我就業創業。強化創業政策扶持力度，構建全方位、專業化且層次分明的創業服務體系，激發勞動者創業積極性和主動性，培育壯大新的就業增長極，切實讓有意愿的勞動者敢創業、能創業、創成業。充分利用新就業形態作為就業吸納“蓄水池”的獨特優勢，加速新產業、新業態與新模式的孵化進程，為青年群體在數字經濟領域內開辟更為廣闊的創業與就業空間。

《領導文萃》：從ChatGPT到DeepSeek到Grok3等，人工智能大模型迭代升級速度日益加快，應用范圍日益廣泛。今年《政府工作報告》也特別提到要“統籌好新技術應用和崗位轉換，創造新的就業機會”。我們應該如何理解和應對人工智能技術的發展與應用對勞動者就業的影響？

楊偉國：這個問題既是一個熱點問題，更是一個難點問題。人工智能技術極大可能會成為影響我國就業的最大變量，需要得到持續深入的監測和研究。我認為這其中有四個方面應該值得我們注意。

第一，促進人工智能技術的發展與應用是必然的國家戰略選擇。我們國家面對激烈的全球性技術競爭，人工智能不發展不行，發展慢了也不行，需要在穩步推動人工智能技術落地的基礎上不斷擴展應用范圍，從而進一步推動人工智能技術的發展。無論是替代效應、創造效應還是規模效應、改進效應，都需要理性看待人工智能技術發展和應用對勞動力就業的影響。人類社會的歷次技術革新都從結構、數量、質量等方面重塑了當時的勞動力市場，人工智能的發展應該也不例外。人工智能技術正在通過新老崗位交替和勞動者技能的結構化轉型重塑勞動力市場，逐漸將工作任務從具體崗位中抽離出來形成新的人員需求。需要理性認識這一變化及其影響，在確保人工智能穩定、快速發展的基礎上，為勞動力市場的轉型做好政策鋪墊。

第二，加強研究人工智能技術影響就業的微觀機制。要明確人工智能技術發展和應用對就業的影響，不是替代效應與創造效應間簡單的加減法，而是一系列復雜、多維的動態變化，需要在微觀層面進行具體分析。這包括崗位替代機制、任務創造機制、技能需求的重構機制、勞動關系的動態調整機制等。

第三，短期內要以解決勞動力市場的現有問題為著力點。在內容上主要表現為崗位存量縮減、新職業規范、勞動力市場結構性失衡，以及工作內容與勞動方式變化等。如在勞動規制領域設計更加靈活的政策規章，在勞動關系、社會保障、能力發展、社會福利等方面開發更具包容性的政策工具，為勞動者的自主職業轉型提供保障。

第四，長期內要推動收入分配觀念與模式的轉變。現有分配體系和路徑主要是基于工業社會的生產模式和要素貢獻設計的，這在人工智能重塑生產過程和勞動力市場之后，需要讓更多的社會成員共享技術進步帶來的生產規模擴大和財富增值成果，要通過絕大多數人受益的分配規則消解人工智能應用對勞動力市場發展的不利影響。

《領導文萃》：現在歐洲出現了一種“保護傘就業”形態。您能簡要解釋一下嗎？對我們理解支持和規范新就業形態發展有什么啟示？

楊偉國：歐洲“保護傘就業”機制是指靈活就業人員通過與保護傘公司簽訂合同的形式，依法注冊成為保護傘公司雇員，從而避免無雇主就業的就業制度。所謂保護傘公司，依據歐洲改善生活和工作條件基金會的定義，是指為靈活就業者提供具體行政性服務，例如開具發票、處理稅務問題的法人組織。雖然靈活就業者與保護傘公司簽訂協議即可成為雇員，但其關系卻是一種介于傳統正式雇傭和自雇職業之間的新就業形式。瑞典、法國、奧地利等國家是這種機制的代表。“保護傘就業”既是市場中介服務機構對勞動力市場靈活性的一種反應，也是國家從政策層面上盡可能保護勞動者權益的一種回應。最重要的問題是如何明確界定勞動者權益以及這類“保護傘就業”服務機構應當履行的法定義務，從而能夠確保勞動者不因就業形態不同而遭遇勞動者權益缺失的狀況。

歐洲“保護傘就業”形態隸屬于“第三方就業”范疇，其典型表現形式是基于第三方就業服務機構“專業雇主組織”就業，如勞務派遣、人力資源業務外包等。“專業雇主組織”作為“專業的”雇主角色，負責招募勞動者，并將其派遣至有勞動力需求的實體企業（即用工單位）進行工作，由這些用工單位或專業雇主組織負責勞動力的具體管理。在宏觀層面，第三方就業模式能夠促進勞動力資源的優化配置與充分利用；在微觀層面，該模式基于市場需求靈活調配勞動力，有助于企業降低用工成本。對于勞動者個體而言，由于能夠在不同用工單位提供服務，增強其市場適應性，同時，由于與專業雇主組織建立了正式的勞動合同關系，勞動者得以避免陷入“不穩定就業”的困境。第三方就業模式不僅通過增設更多專業的就業服務機構來拓寬就業渠道，增加就業機會，還通過直接的勞動力供需匹配提升了勞動力市場的運行效率。尤為重要的是，該模式通過提供人力資源共享服務，有效滿足了勞動力市場中各類勞動力需求，以完成各類時長的工作任務。在此過程中，最為關鍵的是強化專業雇主組織在勞動合同、工作條件、職業能力發展及社會保障等方面的法定責任，以及明確用工單位在這些方面的連帶責任，不斷優化勞動力資源配置，從而實現勞動者靈活性就業與安全性就業的相對平衡。

最近我國在政策上也有一些類似的嘗試。2024年12月，人力資源和社會保障部、國家發展改革委、工業和信息化部、商務部、全國工商聯聯合發布《關于加強人力資源服務助力制造業高質量發展的意見》。《意見》明確支持制造業龍頭企業、人力資源服務機構、高校及科研院所等共同組建多種形式的創新聯合體；鼓勵制造企業按規定利用自有工業用地開展或經營人力資源服務業務；引導各類工業園區和人力資源服務產業園、人力資源服務機構深入合作，設立人力資源服務公共平臺；支持人力資源服務機構聯合大型企業集團、產業鏈龍頭企業等建設跨企業培訓中心或組建人才服務集團。

《領導文萃》：最近看到京東、美團為新就業群體繳納社會保險的報道。您認為應該如何看待新就業群體的社會保障問題？

楊偉國：國家在這方面已經制定了很多政策措施，比如：取消靈活就業人員在就業地參保基本養老保險和基本醫療保險的戶籍限制；對尚未納入職工基本養老和基本醫療保險體系的靈活就業人員，組織其參加城鄉居民基本養老保險和城鄉居民基本醫療保險；積極引導和支持那些尚不完全符合建立勞動關系條件的新就業形態勞動者，根據個人實際情況，選擇相應的社會保險項目參保，持續完善基本養老與醫療保險制度體系；圍繞平臺型企業，聚焦出行服務、外賣配送、即時配送、同城貨運等行業有序推進靈活就業人員職業傷害保障試點工作；鼓勵平臺企業主動為從業者購買人身意外傷害保險、雇主責任保險等商業保險產品，切實加強職業傷害風險防范與保障。這些政策在當前對保護新就業群體勞動權益已經發揮了非常積極的作用，但是這些政策還僅是具有“補丁”的性質，我們需要思考更具有“發展性”的解決辦法。我建議應加快探索基于工作任務交易的新型社會保障體系：依托數字技術平臺，精準采集勞動者的工作任務、工時安排、作業地點及薪資報酬等關鍵數據，動態掌握工作任務的交易全流程信息，實現對勞動者與工作任務交付的實時跟蹤與管理，確保每一名勞動者、每一次工作任務完成、每一筆勞動報酬都能夠被納入國家社會保障體系之中，真正實現既“覆蓋全體國民”，又 “覆蓋全部工作”。同時，國際上開展的一些基本收入計劃（UBI）實驗和研究也值得我們關注，并建議開展相應模擬或實驗研究。