緬懷安啟元在地震局時期的開創性領導工作（二）

中圖分類號：P315 文獻標識碼：A 文章編號：2096-7780（2025）05-0290-06

doi：10.19987/j.dzkxjz.2024-178

據記載，安啟元同志在地震系統工作了11年，其中8年是國家地震局的一把手（圖1）。那個時期，正處在國家政治領域同時也是全國地震活動的轉折時期，當時，安啟元同志可以說是“臨危受命”，接受挑戰，直面全國地震系統存在的所有問題構建了地震局的行政和科研體制。

若是從1971年中央決定成立國家地震局這個體制開始算起的話，那么安啟元同志就是后期負責把這個體制具有可持續性地、完整地建立起來的人，如果簡單以人名作為國家地震局各個時期的體制符號，那么，那個時候所建立起來的體制就可以稱之為“安啟元體制”。雖然并不是他一己之力全部完成的，但他確是最主要和大部分的貢獻者，這個體制維系了近40年，直到如今，還見其組織構架的“原貌”以及當時建立的地震工作的思想意識。

1首個弱點：國家局“強”省局“弱”；并軌互補加強國家隊的科研注入

當時，國家地震局在確定了工作任務和防震方針后，先進行了自身的“體檢”。正好那個時期是地震發生的平靜期，于是便有了“回首”的時間，當回眸審視國家地震局這支國家隊時，發現長期以來在地震工作中存在著地震觀測、預報和科研三者結合不夠密切的問題。當然，這也是有歷史原因的，在當時的十年地震高潮期，大地震此起彼伏發生，于是地震工作在社會各行各業和各個機構中如火如茶的發展起來，那時的地震工作者勇往直前，邊闖邊干邊摸索。另外，進行大規模地震預防工作在當時的中國還前所未有，即使是在世界上也是史無前例的事情，沒有借鑒，只有摸著石頭過河，邊看邊研究，邊預報邊預防，在這種情況下，出現那樣的問題是在所難免的，也很正常。

進一步分析存在問題的具體原因，發現在地震工作發展初期，地震預報及研究工作是自中國科學院系統進行的，而后來為了預防地震，地方政府才成立了地震工作機構，但地方由于原始研究基礎薄弱、科研人才稀少，可調動的有效力量有限，遇到緊急震情時不得不臨時搭建“草臺班子”，而且要求人員到崗后就立即進入地震觀測和進行地震預報的角色。也就是說現實情況造成了直接承擔地震監測和預報任務的各省、自治區、直轄市地震部門科研力量和工作開展方面都很薄弱，而國家地震局直屬研究所則集中了絕大部分的科研力量，然而，他們卻只承擔著少部分的觀測任務，加之各單位互相之間缺乏橫向聯系，致使地震觀測預報和科研的結合不夠緊密，影響了整個地震行業的工作進展和進步。

意識到地震部門工作各環節之間聯系的薄弱點后，針對問題著手解決已成當務之急。據此，首先在思想意識上確立了觀測、預報和科研三結合的思路，這三者之間的關系應當是：地震預報是任務，地震觀測是基礎，地震科研是關鍵。具體來說，其工作內容及占位關系應為：地震預報工作（包括危險區劃、烈度評定、工程地震等）是主體；地震觀測工作應該為地震預報和科研提供可靠、連續且完整的優質資料和數據；而科研工作則應為地震觀測提供優良、先進和現代化的儀器設備，為地震預報提供理論依據和科學的分析方法。

2開刀首個問題：嚴峻的三分之一；重整臺網建立實施分級后的專業化管理體制

眼到后手就要到，當找到突破口后就要著手解決具體問題。

臺站是監測工作的前沿，是國家地震局地震事業的根基和立命之本，用哲學中矛盾論的理論來講，它是主要矛盾，是必須首先需要解決的。當時面對的問題是，據1979年的統計數據，全國投人觀測的451個臺站（其中基準臺24個，綜合臺231個）中，大約有三分之一的臺站觀測數據不能使用，資料缺測、漏記現象十分嚴重。

找到這個“病灶點”，再理清病因并制定治療思路，最后著手動刀進行手術切除病灶點。為改變臺站的這種狀況，1979年后，首先從科學管理上人手，在對全國臺網布局進行科學論證的基礎上，實行由專業研究所、隊、中心負責的專業化管理體制。各專業研究所、隊、中心等單位，擁有一批專業技術骨干力量和先進的測試儀器以及諸多大型實驗室，并且具有本學科理論研究基礎等技術優勢，之所以由他們實施對臺站的專業化管理（表1，當時認為有兩點優勢：一是有利于提高臺站觀測質量，二是有利于推動觀測、預報和科研的三結合。也就是把國家隊和省隊的學科實力注人到臺站的實際工作行動中，尤其是國家隊的科研實力注人。

在具體實施措施上，對全國臺網實行了兩級管理的辦法：對二類基本臺，由國家地震局負責實行專業化管理，實施臺站統一計劃安排，觀測規范統一編制，臺站儀器與輔助設備統一配置，統一評比和統一資料匯編集中管理；而對區域性的臺網，一般由各省、自治區、直轄市地震部門負責管理，技術措施參照基本臺網管理辦法執行（圖2）。

這是國家地震局進行改革后動的“第一刀”，始于1979年，基本完成于1983年，由安啟元同志與鄒瑜局長一起建立了臺網管理體系。

實踐是檢驗真理的唯一標準，對臺站實行專業化管理的實際效果如何呢？

1979一1985年的實踐表明，對臺站的專業化管理取得了積極的效果。全國基本臺網的觀測資料質量基本達到規范要求，其中參加國際資料交換的地震臺站數由17個增加到24個，地磁臺站由4個增加到7個?；九_網的專業化管理也帶動了區域臺網觀測質量的提高，這是國家地震局“修內功”的第一步棋，至1983年大致取得了階段性的成果，為1983年開始的科技清理攻關奠定了基礎。

一個巧妙的時間安排是，當事實證明改革成功后，才在管理機構上進行了相應調整。從1983年起，成立了國家地震局科技監測司，由其統一管理觀測、預報、科研工作。許多省、自治區、直轄市地震部門也相繼成立了科技監測處，對地震監測與科技工作進行了統一管理。在對地震觀測、預報和科研三者關系從理念上要求結合的同時，在行政體制上也進行了結合。

3直面問題：國家隊的地震機構“超重”了；重新按地震活動區域調整機構

問題產生的來源是在1966年中國開始了地震預防預報工作之后，隨之而來的強地震也非?；钴S，因此地震行業隊伍隨之不斷壯大甚至膨脹起來。地震系統管理體制是自1977年以后取消了地震大隊的建制，之后在全國除臺灣省以外的29個省、自治區、直轄市都普遍設立了地震工作機構，全系統職工迅速發展，到1979年已達16000余人。

然而，地震活動在此之后卻趨于平靜了，運動型的“人海戰術”將如何面對也許是長達數十年的地震“平靜”期？“人海戰術”到底是否是解決大地震防御問題的唯一方式？這都是不可回避的思考點。

另一個思考點是地震活動具有明顯的區域特征，不同地區地震活動的特征、強度及周期都有很大差異，這種區域性的特點主要受地震構造帶的控制，而與行政區劃無關。

鑒于此，國家地震局做出了省、自治區、直轄市地震工作機構調整的決定。根據保留多震區的地震機構，撤銷無震或少震區的地震局，只保留少數精干臺站的原則，調整了省、自治區、直轄市地震工作機構：

（1）撤銷原遼寧、吉林、黑龍江三省地震局，在沈陽市成立國家地震局東北地震監測研究中心，統一管理東北三省的震情監視預報，開展地震科學研究，組織領導東北三省區域性的地震工作。

（2）將湖南省、廣西壯族自治區地震局改為地震辦公室，其任務是管理好臺站，提供資料，分析震情。

（3）撤銷貴州省地震局和江西省地震辦公室，保留貴州省貴陽基準臺和江西省南昌、會昌、九江地震臺。

到1984年，調整改革基本完成。調整后，省、自治區、直轄市地震局由24個減少到17個。兩個名稱、一個機構的單位由2個增加到3個，地震辦公室保留3個，監測中心1個，共計24個單位，比原來的29個減少了5個。

機構臃腫一直是國家體制中長期存在的問題。而當地震高發強發時，地震工作者的工作強度上升，增加人力資源就成為必須，但到地震平靜期時或發現增加人力也不能很好解決問題時，當下的機構編制就顯得臃腫了，然而精簡機構卻不是一件容易的事，在進行人員的精簡和優化決策時往往需要考慮的是如何在現有機構編制內人盡其效物盡其用，而非簡單地裁員，裁員會引起社會問題的漫延。國家地震局在此次改革中考慮到了這個問題，也因此事后雖然對當時省級地震機構設置的改革方案評價為英明和睿智是有過之，但是卻可以認為此方案是由清晰的科學思路和兼顧國家戰略全局性兩個方面的考慮而構成的。

4直面問題：地震前兆跨行政區，需統一綜合分析；建立了中國地震局與地方共管的體制

國家地震局與省、直轄市級地震局的關系，在安啟元到來之前是地方為主管，國家地震局進行業務管理的體制。在20世紀70年代末80年代初調整了地震工作的任務和方針之后，國家地震局還是以“地震預報”為第一手段作為地震預防的方式，但是一個客觀存在的問題是一次強烈地震的孕育、發生及其所伴隨的各種異?，F象，其地域分布很廣，遠遠超出了省界。

防震是有行政區劃的，地震前兆的表象是沒有行政區劃的，而地震事業是一項社會防災公益事業，需要全社會的參與，并且是需要最高領導層迅速決策的大事。因此，地震工作必須由全國性的行政機構統一管理和組織協調?；诖耍瑥?980年起，國家地震局決定從實際出發，逐步確立國家地震局和地方政府雙重領導，以國家地震局為主的管理體制。經過充分調查研究，在廣泛吸取了科技人員的意見后，國家地震局制定了調整和改革方案，并于1983年8月2日，經國務院批準，通過了國家地震局《關于省、市、自治區地震工作機構和管理體制調整改革的報告》（即國辦發[1983]63號文件）。

各省、自治區、直轄市地震工作機構實行以國家地震局為主，與所在省、自治區、直轄市人民政府雙重領導的管理體制。這些機構既是國家地震局的下屬單位，又是同級人民政府的工作機構；既要按照國家地震局的部署承擔全國性和區域性任務，又要在當地黨政部門領導下為減輕當地地震災害和經濟建設服務。

以國家地震局垂直領導為主的管理體制的實施，標志著國家地震局成了一個中央層面的國家管理機構且在地方有下屬直接管理單位的局，國家地震局從上到下（省級）整體化了，各省級轄屬的地震局的人事權和主要經費下達渠道發生了變化，由地方轉為中央，垂直領導管理體制使國家地震局權屬變大，便于在國家層面上統一規劃，行政管理響應也更加暢通。這種管理體制，因干部權屬變化后與地方不再互通而脫離，成為了“駐在單位”，而干部則更專業、穩定和統一。

這些機構改革，連下幾步棋：國家地震局科研單位管理臺站，提高了臺站的監測能力；弱地震活動省“撤局保臺”減少了機構臃腫；國家地震局垂向直管，呈統一領導的整體局面，使國家地震局成為了一個有職、有責、有權的國家局。這樣的改革和設置在當時是科學的，而且基本被固定維持到現在，至今還保留著它的基本框架和“影子”。

5直面大鍋飯問題一：建立起基金、合同和責任包干“三制”

大鍋飯問題是全國性的問題，就地震系統而言，長期以來在經費管理和分配上存在著平均主義。國家地震局所屬單位吃國家的“大鍋飯”，科技人員吃單位的“大鍋飯”。這就不能充分調動科技人員的積極性，不能有效地發揮投資的經濟效益。同時，對各類性質、特點不同的科技工作，也缺乏分類指導管理。

意識到以上兩個問題的弊端，國家地震局進行了針對性的改革，改革后的計劃管理制度實行分類指導管理，即根據不同類型的科技工作的性質和特點，分別實行基金制、合同制和責任包干制的管理辦法（簡稱“三制”）。對地震科研工作的基礎研究和部分應用研究實行基金制管理；對重點監視預報任務和工程建設項目及部分應用研究和開發研究，實行招標合同或承包合同制管理；對各省、自治區、直轄市地震局（中心、辦）和各直屬研究所（隊）承擔的日常監測、分析預報工作及根據各單位的方向、任務自行安排的工作項目，實行責任包干制管理。其中，承包合同制項目和責任包干項目是整個地震工作的主體，由國家地震局統一安排，根據各單位的申報，確定項目并核定工作量和經費，明確其質量和進度要求。

時間來到了1983年，國家地震局工作會議提出了關于地震系統科技管理制度改革的設想方案，并安排了一些單位作為進行改革的試點。在總結試點經驗的基礎上，為了推進地震系統的全面改革，國家地震局在1984年8月，召開了地震系統管理體制改革座談會。會上國家地震局提出了《關于地震系統管理體制的改革方案》等9個文件初稿，經過與會人員的認真討論，提出了許多重要的修改、補充意見；會后對改革方案及配套規定做了修訂并于1984年10月公布了《地震系統管理體制改革的試行方案》。從1985年起，按試行方案全面開始了地震系統管理制度的改革。

1984年9月11日，國務院科技領導小組批準了《關于建立地震學聯合基金的請示報告》；9月25日在北京舉行了地震學聯合科學基金會成立大會，聯合基金不具有部門色彩，面向全國同行，這標志著國家地震局系統科技體制改革的啟動。

地震聯合基金起到了5個作用：一是面向社會開放，把全社會的智力、財力引到地震工作中來，促進了地震科研工作；二是地方地震局也可以申請地震聯合基金，從體制上增強了地方地震工作的研究力量，彌補了薄弱環節；三是發揮了個人的能動性，實行基金制和招標合同制后，課題組長不但明確了任務，也明確了經濟責任，同時有了支配權，發揮了科技人員在研究工作中的主導作用，有利于出成果、出人才；四是為申請課題，他們必須事先理清科學思路，找出研究的問題，明確研究途徑，以自己的學術水平、創造能力和工作基礎進行競爭，從而激發了他們的主動性和積極性；五是在同行專家評審過程中，還對經費的使用是否合理進行了評議和估算，對于不合理的過高的經費予以削減，較為集中地使用了有限資金，提高了有限資金的使用效能。

對科研的重視就得有資金的投入，這時要人盡其效就得有更多的地震科研工作者能夠獲得對自己科研項目的資金資助。1985年度，首次地震聯合基金會受理了來自全國51個單位的205項申請，全國24個單位的98項研究課題得到了資助，獲準率為47.8% ，力度和覆蓋面顯而易見。

6直面大鍋飯問題二：臺站實施四定制和定崗定員招聘制

在1979—1983年整頓臺站的基礎上，從1984年起，國家地震局所屬各單位普遍在改革臺站的管理制度方面進行了大膽的探索（圖3）。山西省地震局作為試點單位從1984年下半年開始，對太原基準臺和臨汾中心臺實行以四定（定任務、定人員、定質量、定經費）為基礎的考勤考績聯果計獎責任制的試點，對進行單項觀測的介休、蒲縣臺實行以四定為基礎的限額承包、節余歸已的合同制試點。經過半年的試行，取得了初步成效，但也暴露了某些不足之處。從1985年起，決定將原四定為基礎的考勤考績聯果計獎責任制改為“大組承包五定責任制”，即在定人員編制與力量配備、定崗位責任、定質量指標、定經費使用、定獎懲辦法的基礎上，改由在臺站內進行大組承包。單一觀測手段的臺站也實行了“五定承包合同制”。

這些措施的實施，符合當時整個社會要求激勵個人積極性的社會潮流，在逐步走向市場經濟的形勢下必須要實行激勵增效的方式。

另外，還對機關處、室及基層單位的領導干部和地震臺長實行了聘任制。在聘用期間，經考核不稱職的干部就地免職，稱職的可以連任。經過改革，一些懂業務、懂技術、懂管理且具有開拓精神的業務骨干走上了各級領導崗位，使各級領導班子形成了梯形的年齡結構和合理的知識結構，政治素質和專業素質大大提高。

很多單位在調整各級機構和領導班子的基礎上，還建立健全了各級崗位責任制。在定機構、定任務、定編制、定人員的前提下，把任務自上而下逐層分解到各個崗位，明確各崗位的職責、權限，同時制定了科學的、切實可行的考核標準，建立了嚴格的考核制度和獎懲制度。

除此之外，還有像后勤工作的對外承包制，建立起服務公司。順應國家市場經濟要求，之后的工程院體制都是在當時建立起來的，并稱之為科技咨詢開發公司，并還有相應的管理部門。

7直面黨政不分問題：建立行政負責制和科學決策制

黨政不分是當時黨中央提出要進行改革的內容，地震局在安啟元局長的領導下建立起了行政負責制和科學決策制的體制。明確黨政分工，實行所（隊、廠）長負責制。國家地震局所屬的研究所、中心、大隊、工廠逐步實行了所（隊、廠）長負責制，建立了所（隊、廠）長辦公會議制度，一切行政業務領導工作，均由所（隊、廠）長負責，由所（隊、廠）長辦公會議研究解決，重大問題由所（隊、廠）長和黨委書記商量，或召開黨委、所（隊、廠）長聯席會議商定。此外，還建立了學術委員會和技術委員會，作為單位科技、業務活動的咨詢、參謀、監督機構，從而形成了一個新的行政領導決策系統。一些省、自治區、直轄市地震局也按照《地震系統管理體制改革的試行方案》（1984年）的要求，明確了黨政分工，建立了局長辦公會議制度。臺站也普遍實行了臺長負責制。

黨政不分的改革問題和歷史涉及篇幅太長，這里不再贅述，在業務單一的技術部門中，它曾起過積極和有效的歷史作用。

總之，安啟元同志在國家地震局任職期間，在國家地震局內進行分類指導管理并建立了與之相對應的分類激勵機制，對當時的地震事業發展起到了重要的作用。這樣的改革和設計，希望對以后地震工作再變化時能起到經驗指導作用。

（未完待續）