應對人口波動的區域教育資源配置研究

人口要素具有基礎性地位，是謀劃和推進經濟社會發展包括教育改革發展的重要變量。近年來，全國人口規模和結構呈現出新的變化趨勢，迫切需要加強前瞻性研究、系統性謀劃，積極應對人口變動帶來的新挑戰新任務。江蘇人口變化趨勢相較全國提前且具有典型性，加強前瞻性研究，既有助于認識、適應人口變動新趨勢，完善新時代人口發展戰略，也是教育系統超前謀劃，積極回應社會和群眾關切的主動作為，更能為全國教育更好把握人口變動趨勢發揮先行探路作用。

一、研究方法、核心參數假定及教育資源需求預測標準

本研究采用目前國際上主流的人口預測方法——隊列要素法，對江蘇2024—2035年的常住人口和學齡人口進行分析預測。區別人口預測常用的年齡推移法，隊列要素法通過出生、死亡、遷移三個要素分別預測未來不同類型的人數，確保研究結論更加科學。

為科學假定預測期間的生育水平，課題組會同、、、等人口學和統計學領域專家多次研討核心參數和統計口徑。總和生育率（TotalFertilityRate，簡稱TFR），是指平均每對夫婦生育的子女數，是人口預測中極為重要的參數。在綜合研判各種因素與比對現有數據的情況下，選取了核心參數—江蘇總和生育率TFR的中方案情形，假定2024年總和生育率為1.205，2035年總和生育率為1.136。本研究中呈現的相關學齡人口數據均是根據中方案預測所得。

在教育資源需求預測標準方面，本研究以建設教育強國、教育強省為目標，適應人口結構變化，綜合考慮國家和省出臺的政策文件中關于班額、學校規模和生師比等標準以及各級各類學校的實際辦學狀況等。其中，幼兒園、小學和初中依據的是省政府辦公廳2016年印發的《江蘇教育現代化監測指標》中的相關規定；普通高中學校規模依據的是省教育廳2020年印發的《江蘇省星級普通高中評價細則》中的規定，生師比依據的是《江蘇教育現代化監測指標》中的規定；中等職業學校綜合了省教育廳2011年印發的《江蘇省中等職業學校星級評估標準及評價細則（普通類四星級）》的達標要求和實際辦學狀況；高等教育階段學校規模分別以當前江蘇本、專科院校的實際校均規模為標準，生師比依據教育部2004年印發的《普通高等學校基本辦學條件指標》中的規定。

二、江蘇各學段教育學齡人口預測及資源需求分析

研究發現，在疊加低生育、老齡化、城鎮化、高流動等因素后，江蘇省2024—2035年常住人口總量呈現持續緩慢增長態勢，少子化、老齡化、區域人口增減分化特征明顯。人口變化對各級各類教育的影響存在梯次傳導效應，各學段學齡人口變化趨勢特征及教育資源盈缺狀況存在顯著差異。

（一）學前教育

預測期內，江蘇省學前教育學齡人口自2017年達到峰值后，呈先快速下降后微弱增長再緩降并保持相對穩定的態勢，總量預計減少超三成（與2023年相比，下同）。2024—2026年逐年下降，2026年下降到第一波的谷值；2027—2029年又逐年上升；之后開始上下微弱波動并保持相對穩定。到2035年，降至不足2023年的七成。其中，鎮和城市下降幅度相對較小，而鄉村的下降幅度較大，到2035年預計減量超七成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，全省學前教育園所數量和專任教師資源預測期內持續盈余，其中2033年的盈余最多。

（二）小學教育

預測期內，江蘇省小學學齡人口在2023年達到峰值后呈先快后緩的持續下降趨勢，預計減量近四成。其中，城市、鎮小學學齡人口逐年下降，到2034年降至谷底后，于2035年又有所回升；鄉村小學學齡人口預測期內數量急劇萎縮，到2035年預計減量近八成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，全省小學階段的學校數量將從2026年開始出現盈余，專任教師從2024年開始已經出現盈余，二者盈余數量均到2035年最多。

（三）初中教育

預測期內，江蘇省初中學齡人口總量呈先升后降的趨勢。預計于2026年達到峰值，后逐年降低，到2035年預計減量超三成。其中，城市、鎮初中學齡人口均呈先升后降的趨勢，均在2029年達到峰值，之后迅速下行；而鄉村初中學齡人口數量預測期內持續下降，下降幅度最大，到2035年減量超七成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，2032年之前全省初中階段的教育資源尚存在缺口，其中2026年的缺口最大；從2032年開始全省初中階段的學校數量和專任教師數量都將出現盈余，到2035年盈余的數量最多。

（四）高中階段教育

預測期內，江蘇省高中階段學齡人口數量呈持續快速上升到峰值后高位波動下降的趨勢。預計在2029年達到峰值，之后開始下降；到2035年，較2023年略有減少。其中，城市、鎮高中階段學齡人口均呈先升后降的趨勢，分別在2032年（城市）和2031年（鎮）達到峰值，之后開始波動下降；而鄉村高中階段學齡人口數量預測期內持續下降，到2035年預計減量超八成。其中，預測期內普通高中學齡人口各年份較2023年均有所增加，預計于2029年達到峰值，后緩慢下降，到2035年仍高出2023年超一成；教育資源缺口數量總體上呈現出倒U型，綜合學齡人口增加和化解超班額辦學兩種因素，全省普通高中教育資源在2029年缺口最大。除了2024年，其他年份中職學校的學齡人口均比2023年有所減少，從2025年開始全省中等職業學校的教育資將出現盈余，到2035年預計盈余的數量最多。

（五）高等教育

2024—2040年，江蘇省高等教育（本專科）總學齡人口呈快速上升后緩降的態勢且總體保持高位。預計2032年學齡人口將達到峰值，預計增量超三成；之后開始下降，到2040年，仍比2023年略高。其中，全省普通本科院校在校生人數呈先增（2024—2036年）后減（2037一2040年）的趨勢；在不考慮現有存量的情況下，本科教育資源一直存在缺口，院校數量在2035—2037年缺口最大，專任教師數量在2037—2038年缺口最大。全省普通專科院校在校生數呈先增（2024—2032年）后減（2033—2040年）的趨勢，在不考慮現有存量的情況下，專科教育資源一直存在缺口，院校數量和專任教師數量均在2032年缺口最大。

綜上，在相對較長的預測周期內，全省初中及以下學段學齡人口總體呈較大幅度下降趨勢，教育資源供給盈余日益明顯；高中及以上學段學齡人口雖整體呈先升后降趨勢但始終處于高位，教育資源供給不足的矛盾更加突出。

三、應對學齡人口變動的相關建議

人口變動是當下面臨的復雜性現實問題，對經濟社會發展帶來的將是全方位深遠影響。教育資源配置和布局優化是應對學齡人口變動的基礎性工作，是建設教育強國、教育強省的底座式支撐。各級黨委政府和有關部門需強化戰略思維、辯證思維、系統思維，充分認識學齡人口變動帶來的新挑戰新任務新要求，從推動中國式現代化江蘇新實踐、加快建設教育強省的戰略高度，把握人口新形勢，謀劃應對新舉措，以滿足需求、保障公平和防范風險、維護穩定的底線邏輯推動教育資源的調整優化，以推動教育高質量發展、提高人力資本水平和國民綜合素質的發展邏輯化挑戰為機遇。謀劃推進相關針對性舉措時，需統籌處理好“五對關系”。一是當前與長遠的關系。既要結合不同年份的生源變動趨勢和當下資源現狀，把握好資源調整優化的“窗口期”，也要瞄準教育強國、教育強省建設高標準要求，謀劃好中長期事業發展規劃。二是供給與需求的關系。強化系統思維和發展的觀念，針對不同階段各學段的教育資源盈缺問題，在補充缺額資源的同時保持一定的供給彈性，在滿足不同群體教育需求的同時突出資源的使用效益。三是規模與質量的關系。牢牢把握高質量發展這個首要任務，正確處理規模與質量的關系，綜合施策、靶向發力，著力優化存量結構，更多注重內涵建設、質量提升。四是整體與局部的關系。按照分級管理的原則，強化高等教育省級統籌，落實設區市、縣（市、區）發展職業教育和基礎教育的定位作用，做好不同層級、不同區域、不同學段的資源調整和結構優化工作。五是內部與外部的關系。把握好教育在經濟社會發展全局中的定位，突出黨委領導、政府主導，加強部門協同、社會協力，鞏固教育優先發展戰略地位，以教育的高質量發展服務支撐經濟社會高質量發展。

（一）學前教育：突出普及普惠與安全優質，發展托幼一體化，優化資源空間布局

學前教育是最先受到人口波動影響的學段，預測期內學齡人口總體呈下降趨勢，鎮區尤其是鄉村在園幼兒規模下降幅度最大。各地要及早謀劃，加大資源統籌力度，積極破解學前教育學齡人口減少帶來的發展難題。一是強化普惠性資源供給。推動調整學前教育資源供給結構，提高公辦幼兒園占比，扶持普惠性民辦幼兒園發展，進一步提升保教質量，完善公辦為主、非營利民辦為輔、方便就近、公平優質安全的學前教育服務體系。二是推動托幼一體化發展。構建政府主導、部門協作、市場參與的托幼一體化整合機制，建立幼兒園托班保教管理聯席會議制度，完善管理體制機制，健全經費保障機制，推動學前教育資源向前延伸服務，加快推進普惠托幼一體化。三是增強資源供需協調性。優化幼兒園城鄉區域布局。合理規劃使用冗余幼兒園，可因地制宜推動其轉型為勞動教育實踐中心、家庭教育指導中心、老年教育服務中心等社會公益性機構。

（二）義務教育：突出優質均衡與城鄉一體，有序推進學校布局調整，完善基本公共教育服務體系

相比于其他學段教育，受城鎮化進程和人□流動影響，義務教育學齡人口變動的城鄉差異更為明顯，將逐步進入以城市教育為主體的時代。各地需緊密結合區域實際，加快建立健全以常住人口為基礎的義務教育資源配置機制，做好資源的“加減法”和結構布局的統籌優化。一是加快義務教育優質均衡發展。以推進學校建設標準化為抓手，深入實施義務教育學校標準化建設工程、義務教育薄弱環節改善與能力提升項目，加快縮小區域教育差距。以推進城鄉教育一體化為突破口，以城帶鄉、整體推進義務教育發展，通過小班化教學提高生均資源占有量和教育教學質量，加快縮小縣域內城鄉教育差距。以推進師資配置均衡化為關鍵，深化教師“縣管校聘”管理改革，完善交流輪崗保障與激勵機制，加快縮小校際辦學質量差距。以推進教育關愛制度化為重點，加快縮小群體教育差距，讓適齡學生都能享有公平優質的基本公共教育服務。二是構建學校布局動態調整機制。建立健全“省市統籌、以縣為主”的義務教育學校布局動態調整機制，穩妥有序推進義務教育學校布局規劃和調整工作。針對義務教育在校生城鎮化率高于人口城鎮化率的發展趨勢，在城區和人口集聚區域適度超前布局學校。統籌學校服務半徑、辦學規模和社會效益，進一步加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉村小規模學校。三是加強資源貫通整合與轉化提升。加強各學段間的學位、師資、校舍等資源統籌，通過集團化辦學等方式增加九年一貫制學校，更好解決資源短缺與過剩等結構性問題。閑置校園校舍優先用于教育，對于長期閑置且教育領域確實無法使用的可按程序規范出租出讓，所得資金與收益仍全部用于支持教育事業發展。整合用好鄉村教育資源，可提供師資與設施配套完善的“夏令營”“研習社”等，吸引城市中小學生到鄉村開展特色化學習和體驗。

（三）高中教育：突出特色多樣與協調融通，推動普通高中擴容提質，增強中職學校關鍵辦學能力

在人口變動和分流選擇等因素影響下，普通高中和中職兩類教育呈現出不同的供需趨勢和發展要求，普通高中面臨資源增加和質量提升的雙重任務，中職教育辦學質量和吸引力迫切需要進一步提高。各地特別是設區市需進一步加大統籌力度、強化作用發揮，切實辦好高中教育。一是擴大普通高中教育資源供給。統籌考慮生源大幅增加、學校缺口城鄉差異、辦學資源綜合使用效益等因素，加強普通高中建設布局規劃，統籌盤活其他學段閑置校舍，通過新建、改擴建等方式擴大普通高中學位供給，著力滿足生源增加帶來的“有學上”的剛性需求。深入挖掘優質普通高中校舍資源潛力，進一步改善縣中辦學條件，適度擴大優質高中招生規模，增加優質普通高中教育資源總量。二是提升中職教育辦學質量和效益。推進產業園區與職業院校協調發展，優化中職學校布局結構、人才培養結構，推動職業教育和培訓與人口分布相適應、與主體功能區相匹配、與產業園區相對接。辦“少而精”的中職教育，推進職業教育集團化辦學，提升中職學校師資、實習實訓場所、儀器設備等關鍵要素配置水平。三是推動高中教育多樣化特色化發展。發展一批高品質示范高中，創建藝術高中、體育高中、科學高中、綜合高中等各類特色高中，加快推動高中教育從“分層發展”向“分層與分類相結合”的特色多樣優質發展格局轉變。推進職普融通，辦好綜合高中班，探索普通高中和中職學校課程互選、資源互通、師資互聘、學分互認機制。構建開放多元、流轉便捷的升學立交橋，以貫通培養、五年一貫制辦學等方式提升職業教育人才培養層次。優化高中階段教育結構，探索推進高中后分流的機制改革試點。

（四）高等教育：突出需求導向與一流多元，強化省級統籌和政策支持，做大做強省域高等教育體系

高等教育學齡人口總體呈現增長趨勢，峰值超出現有規模過百萬，同時社會勞動力人口占比下降，全省高等教育空間承載面臨極大壓力、時代使命更加凸顯，需要高度重視高等教育資源的建設和配置，以高等教育的高質量發展引領、驅動經濟社會高質量發展。一是推動設置一批本專科學校。優化高等教育空間布局，構建高等教育集群與城市群、都市圈的聯動發展格局。重點建設一批本科學校，著力滿足人民群眾日益增長的更高層次教育需求。支持發展新型大學，鼓勵有條件的地區建設高水平理工科大學，大力推進一流應用型本科高校建設，進一步完善省域高等教育體系。支持高水平高職院校通過資源整合升格或單獨升格為本科層次學校，大力發展本科層次職業教育。支持以有條件的職業學校為基礎設立一批專科層次學校。二是加強高校宿舍等辦學資源建設。深化教育科技人才綜合改革，推動校、城融合創新發展，激發地方政府辦學積極性，支持“雙一流”建設高校和具有鮮明行業特色的地方高水平大學建設新校區。深人實施高校學生宿舍建設行動，推進高校學生宿舍維修改造，加大經費支持力度，做好土地供應和規劃許可保障，拓展容納空間、改善住宿條件、優化育人環境。有條件的地區，可通過探索租賃“適教”閑置資源等方式增強高校辦學承載力，緩沖高校辦學資源階段性不足矛盾。強化師資隊伍保障，實施人員總量動態管理，按在校生規模與辦學變化及時核定。創新高層次人才引進機制，推行“先考后備”，做好重點人才項目推薦，優化崗位設置，打通人員發展通道，實現崗位、待遇、人員的動態調整。三是提升人才培養層次結構。健全需求導向的人才培養結構調整機制，適度擴大本科層次以上特別是研究生培養規模，為高等教育普及化后各層次結構銜接，為學生接受更高層次教育提供更多選擇和機會，推動全省高等教育層次結構逐步趨向“橄欖形”。積極支持基礎學科、新興學科、交叉學科發展，瞄準國家重大戰略和關鍵領域，推進學位授權布局優化，大力發展專業學位研究生教育。

（五）育人方式：突出因勢利導與改革創新，加快推動小班化教學等變革，不斷提高人才培養質量

學齡人口變動在深刻重塑教育供求關系的同時，為探索小班化教學、深化課程改革、推動教育質量持續提升提供了契機和條件。一是推行小班化教學。參考OECD國家相關指標，建議結合區域、城鄉基礎教育資源供需實際，分階段分步驟有序縮減班級規模，到2035年幼兒園班額縮減為20人，小學縮減為25人，初中縮減為30人，同期幼兒園生師比降至 10：1 以內、小學降至 13：1 以內、初中降至 12：1 以內。二是深化課程教學改革。強化以學生為中心的培養觀念，尊重多樣性與差異性，注重啟智潤心、因材施教。強化核心素養導向，突出創新能力培養，培養學生適應未來社會發展需要和終身發展需要的正確價值觀念、必備品格和關鍵能力。創新教育教學方式，統籌設計各學段育人目標、教學標準、培養方案，探索基于學科的課程綜合化教學。注重以互聯網、人工智能為基礎的教學改革創新，將數字技術和AI等新技術引入課程框架。借鑒韓國等國適度寬松彈性的學制和改革經驗，探索更加靈活的課程管理方式，深化課程與教學變革。三是強化師資隊伍保障。建設高質量教師隊伍體系，積極應對人□變動下教育資源布局帶來的結構性錯配問題。構建教師教育終身成長體系，提升師范生培養學歷層次，多舉措加強在職培訓，多途徑提高教師素質。完善中小學教師編制區域統籌調配機制，推動人員編制在城鄉、區域、學校及學段間動態調整、合理配置，避免依據單一學段的教師需求變化盲目增減教師，緩解區域、學段間師資供需的結構性和階段性矛盾。

責任編輯：石萍