公共數據資源開發利用促進及其體系化制度構建

摘 要： 從整體上理解國家對公共數據資源開發利用的推動和促進， 可以發現其蘊含著國家的公共數據資源服務這一新內涵。 國家提升公共治理能力的內在需求， 是其最初源起和始終堅持;促進政府信息公開、 建設透明政府和強化監督問責， 是其重要內容和關鍵環節; 促進技術和產業創新， 推動經濟高質量發展， 是其價值拓展和最新面向。 這個演進過程， 立體地呈現出現代國家建設治理型政府的功能面向、 建設透明型政府的倫理面向、 建設發展型政府的市場面向， 以及建設數字型政府的未來面向。 在大數據和人工智能等數字新技術條件下， 應堅持一體化促進公共數據資源開放和開發利用這個系統觀念和整體視角， 從國家提供新型公共服務的立場考慮出臺公共數據資源開發利用促進相關立法， 以問題為導向， 兼顧公法和私法， 統籌綜合性立法和分散性規定， 銜接法規、 政策與標準， 構建科學完備的體系化制度。

關鍵詞： 公共數據資源服務; 政府信息公開; 數據要素; 公共服務

利用數據承載歷史、 傳承經驗、 發展文明是人類的智慧體現。 進入現代社會以來， 國家進行公共治理、 提供公共服務、 履行法定職責所需要搜集的數據愈來愈多， 聚集起海量公共數據資源，成為進一步提升國家公共治理、 促進經濟社會發展的重要基礎性資源， 并極大地支撐了現代開放政府、 透明政府和責任政府建設。 在數字化、 網絡化、 智能化時代， 數字和智能技術的發展為公共數據資源復用提供了條件， 使其更加成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要資源， 也為技術創新和產業發展提供了更充沛的新型生產要素。

對于什么是公共數據資源， 如何開發和利用公共數據資源， 以及公共數據資源開發利用將會帶來何種效益， 理論和實踐部門都已經有較多關注和討論。 但公共數據資源開放 （供給） 與公共數據資源開發利用， 是兩種不同性質的行為。 對于公共數據資源開放這種行為的性質， 卻缺乏足夠的關注。 這帶來了公共數據資源開發利用上的理論誤區， 也可能會妨礙公共數據資源開發利用實踐的進一步發展。 因此， 本文將以論證國家公共數據資源開放行為的性質為支點， 提出公共數據資源服務的理念， 并論證其為國家在數字時代提供的一種新型公共服務。 以此為基礎， 統籌政府公共治理、 政府信息公開和公共數據資源開放， 在承認其差異的同時， 強調三者內在邏輯上的一致性， 并提出應系統化構建推動公共數據資源開發利用制度的初步思考。

一、 整體性理解公共數據資源開發利用實踐

數據和公共數據是新概念， 對它們的開發利用卻并不是新事物， 而是始終伴隨著人類社會的歷史。 但強調公共數據的開放性， 利用數據推動透明政府建設， 通過向社會和市場開放數據以激勵創新、 發展經濟， 在現代工業社會得到了新的發展， 具有了更豐富的內涵。 特別是進入到數字化、 智能化時代， 新的算法和技術不斷涌現， 公共數據資源越來越被視為國家和社會的寶貴財富。公共數據開放利用方式與發展歷程的不同， 帶來了人們對其在公共治理、 促進監督和助推經濟等不同方面認識上的割裂。

（一） 提升公共治理能力

自古以來， 對不同數據不同形式的利用， 都是國家治理的重要基礎。 在現代社會， 公共數據在增強國家認證能力、 強化公共決策能力、 提升公共服務能力、 促進國家行動能力上的作用更加顯著， 明顯提高了國家治理效率和社會治理水平。

認證能力是基礎性國家能力。 國家通過收集、 識別、 確認和證明人、 財、 物、 行、 事等基本社會事實， 建立起數據與人的對應關系，才能監測、 識別、 把握社會動向和問題。 2001 年， 國家信息化領導小組發布 《關于我國電子政務建設指導意見》， 開始啟動全國層面的人口、 法人單位、自然資源和空間地理、 宏觀經濟四大基礎信息數據庫建設。 政府數據資源整合共享能力不斷提升。以 “金稅工程” 為例， 其核心機制是建立中央級的全國稅收數據庫。 依托對海量數據的深度應用和持續優化， 實現了對涉稅風險的精準指導。 2023 年 7 月以來， 全國稅務系統發揮稅收大數據優勢， 累計開展政策精準推送超 6. 7 億戶 （人） 次、 14. 9 億條。西方發達國家也在積極推動公共數據資源的認證與整合。 以美國犯罪認證系統為例， 1970 年聯邦調查局獲得授權， 通過設立國家犯罪信息中心 （National Crime Information Center） 和國家犯罪記錄數據庫 （ National ComputerizedCriminal History System）， 組建全國統一的犯罪信息系統， 到 20 世紀 90 年代， 已將 1. 95 億份犯罪記錄整合在了一起， 其中包括各州保存的 4000 萬份、 聯邦機構保存的 3200 萬份和其他由地方機構保存的犯罪記錄。

公共數據是科學決策的基本依據和支撐。 現代政府制定事關國家發展的重大戰略以及推動與民生緊密關聯的公共政策， 比如經濟決策、 社會治理、 環境保護與可持續發展、 智慧城市建設等等， 都離不開基于數據的科學決策。 比如， 國家市場監管總局依托全國一體化政務服務平臺， 利用國家法人單位信息資源庫等， 打造經營主體政務服務碼應用， 通過 “一部手機、 一個二維碼、一個身份” 打通經營主體身份驗證通道， 實時關聯匯聚企業執照、 經營許可、 信用監管等常用涉企信息， 建立面向政務服務、 行政監管等跨部門應用場景， 便利經營主體 “一企一照一碼” 辦事，惠企政策在線精準直達， 支持民營企業和中小微企業發展， 并入選了國務院 “政府服務效能提升經典案例”。國 外 政 府 也 積 極 推 動 數 據 驅 動 決 策 相 關 實 踐。 比 如 美 國 《 循 證 決 策 基 礎 法（2018） 》 （ Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018） 要求建立聯邦首席數據官（CDO） 委員會， 還要求聯邦政府的所有機構都任命一名首席數據官， 并采取行動推動其數據能力現代化， 實現整個聯邦政府層面的數據驅動決策。

提供公共服務是政府的基礎性職責。 現代政府圍繞人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，通過積極整合公共數據資源， 來優化資源配置， 不僅提供公共服務， 還促進經濟社會發展和人的自由而全面的發展。 我國近年來積極推行公共行政從獨立辦事向協同治理轉變， “最多跑一次”“一網通辦” “一網統管” “一網協同” 等便民服務創新實踐不斷涌現， 一體化政務服務和監管效能大幅提升。 以浙江 “最多跑一次” 改革為例， 通過 “數據多跑路、 群眾少跑腿”， 實現政務服務 “跑一次是底線， 一次不用跑是常態， 跑多次是例外”。通過公共數據資源或者多源數據融合應用， 我國已經在產業鏈賦能、 農業重大病害監測預警、 大宗商品流通效率提升、 運輸裝備協同制造、 普惠金融風控、 天文科技發現、 文物傳承保護和價值增值、 新藥研發質效提升、 數字應急體系構建、 風電設施減損增效、 新能源發展及消納等眾多領域涌現大批 “數據要素×” 典型案例，有力支撐了現代化經濟體系建設和科技創新發展。 在國外， 愛沙尼亞通過建設數字政府， 全國已經實現 99. 6%的銀行交易通過電子銀行服務完成， 98%的納稅和海關申報在互聯網上進行， 98%的處方藥由醫生在線完成， 97%的愛沙尼亞人擁有全國通用的電子就診記錄， 99%的公共服務可在線完成。 ④數字化公共服務有力促進了經濟增長， 使得信息技術產業成為愛沙尼亞支柱性產業。

行動能力是政府在處理突發事件、 維護公共秩序、 開展國防外交以及實施應急救援時的效率與執行力。 當今世界正處于百年未有之大變局， 全球問題與挑戰日益嚴峻， 同時公共衛生、 自然災害、 事故災難、 社會安全等事件頻發。 我國在應急領域已經實現了國家層面的跨部門數據匯聚應用， 通過將自然資源、 交通、 水利、 氣象等相關領域數據接入和整合， 可以就多種災害趨勢及影響分析進行專業模型的開發或引入， “仿真推演災害的發展趨勢和影響區域， 實現了災情研判、信息綜合、 救援處置等應急全流程 ‘一張圖’ ”， 還可以實現環境等領域的精細化治理。通過對公共數據資源的開發利用， 可以不斷完善信息資源共享體系， 開發并綜合應用多災種預警技術，提升風險感知預測能力、 輔助指揮決策能力和應急行動能力。

（二） 強化透明政府建設

現代政府必須是責任型政府、 監督型政府， 也必須是透明政府。 “政府數據開放與政府信息公開具有本質區別”。 政府信息公開的重要內涵， 是政府利用信息技術促進政策制定者與公眾之間的參與性和協作性對話，側重于政府透明度和公民參與。 但公共數據資源利用將更好促進政府信息公開。 政府信息公開意味著數據的匯集、 分析和整合。 即便是在傳統時代， 政府相關統計信息、文書檔案的匯總和整理， 也為信息公開提供基礎。 國家收集和匯聚的公共數據越來越多， 承載的公共利益就越大， 這要求政府在法律、 制度和技術層面確保相關數據可以向社會透明發布， 讓公眾和利益相關方都能以合理途徑獲取所需數據。 隨著從單純的發布公告、 年報、 統計公報， 到以開放數據平臺、 在線政務服務為載體的大數據公開， 政務信息公開內涵和意義不斷豐富。 公共數據開發利用將相關政府信息轉化為開放數據集， 突出了可用性與可再利用性。公共數據資源開發利用通過建立開放數據平臺、 標準化數據接口等， 為公民、 企業、 學術機構、 社會組織等多元主體提供了平等使用公共數據的機會， 不僅進一步提升了政務工作透明度， 還能借助公共數據資源要素的開放與流通構建數據要素市場， 激發其商業價值， 促進經濟發展。

（三） 釋放公共數據的市場價值

“公共數據開放制度目標的實現， 有賴于社會公眾對開放數據的開發利用和價值創造。”2015年國務院印發 《促進大數據發展行動綱要》， 明確提出 “數據已成為國家基礎性戰略資源”。 2019年黨的十九屆四中全會在國家戰略層面首次正式確立數據作為新型生產要素。 2020 年中共中央、國務院發布的 《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》， 明確要求構建數據要素市場的 “四梁八柱”。 歐美等發達經濟體也普遍將數據視為數字時代的基礎資源和戰略資產。 歐盟在 “歐洲數據戰略” 中強調建立統一的數據市場， 鼓勵跨行業、 跨國界的數據共享與利用。 美國也重視數據的戰略性資源意義， 并作出開發部署。

公共數據資源已經在我國經濟社會發展的許多領域得到充分利用。 國家數據局先后公布了兩批共 48 個 “數據要素×” 典型案例，并開展 “數據要素×” 大賽和公布優秀項目案例，覆蓋了工業制造、 現代農業、 商貿流通、 交通運輸、 金融服務、 科技創新、 文化旅游、 醫療健康、 應急管理、 氣象服務、 城市治理、 綠色低碳等多個領域。 例如， 浙江網商銀行股份有限公司、 螞蟻科技集團股份有限公司和農業農村部大數據中心合作， 利用隱私計算技術， 將遙感識別數據、 農戶個人授權數據和農業農村部的農村土地基礎數據、 承包數據、 農業生產活動等公共數據安全匯集進行聯合建模， 實時掌握農戶種植農田的真實經營情況， 用于農業信貸授信評估， 以此解決小農戶因缺乏貸款記錄、 有效抵質押物而難以獲得貸款支持的難題。 自 2023 年起， 累計為 260 萬農戶提供普惠金融服務， 授信總額 638. 8 億元， 其中 53 萬農戶為首次獲得銀行貸款; 覆蓋全國 31 個省（區、 市） 的 2688 個縣級行政區， 占全國縣級行政區的 94. 44%。

歐美普遍強調公共數據資源的免費開放以及政府機構對于開放數據的法定義務。 2018 年， 美國通過 《開放政府數據法》 （Open Government Data Act）， 要求除涉及國家安全或其他少數情形外，所有政府部門應使用標準化的非專有格式將其所有信息作為開放數據發布。 公共數據開放成為聯邦政府的 “法定義務”。 通過立法和建立首席數據官制度、 搭建數據資源管理平臺、 制定政府數據資源價值評估標準等舉措， 美國已構建起功能完善、 覆蓋廣泛、 用戶友好的政府數據開放體系。2011 年歐盟委員會通過 “開放數據戰略” 以及 《公共數據數字化公開決議》 （Resolution on theDigital Opening-up of Public Data）， 要求所有公共財政資助所獲取的公共數據， 一般情況下都需要向社會免費公開， 確立了公共數據 “全部公開、 例外不公開” 的原則。 其后， 歐盟通過一系列法律和政策， 強調公共數據的公開、 訪問規則， 特別是高價值數據開放的措施。

雖然公共治理、 政府信息公開、 公共服務與數字經濟發展分屬不同領域， 具有各自不同的性質和內涵， 但在數字時代， 它們之間因公共數據資源開發利用而具有了內在邏輯上的一致性。

二、 公共數據資源開發利用促進的內涵

公共數據資源開發利用， 內在地要求國家提供公共數據資源服務。 因為公共數據資源的性質既不同于傳統自然資源， 也不同于其他公共資源， 其開發利用具有特殊的價值面向和開展方式。

（一） 公共數據資源的價值及其實現

公共數據實際上是國家進行公共治理、 提供公共服務或政府依法履職的副產品。 從這個意義上說， 原初的公共數據既不是國家機關依法履職的 “目標”， 也不是國家機構運作的 “產品”。 它的價值及實現方式， 都具有特殊性。

1. 公共數據具有很高的附加值

公共數據資源是公共治理和公共服務的內在部分， 公共治理和服務本身既要用到已有公共數據資源， 也會不斷產生新的公共數據資源。 一方面， 公共治理和服務的過程源源不斷地產生、 創造和積累公共數據資源。 政府在利用公共數據資源履職的過程中， 不斷收集各類信息， 并產生監管記錄、 業務辦理、 財政支出和公共項目進展等各類數據。 另一方面， 公共數據資源是政府治理和服務過程中不可或缺的工具， 公共治理和服務需要依賴公共數據資源。 這些數據涵蓋了人口統計、 經濟運行、 市場發展、 社會服務、 公共安全等各個領域， 給政府在政策制定、 資源配置、 服務優化等方面進行認證、 決策、 服務、 行動提供了全面、 準確、 有力的支撐。 兩者形成相互促進的良性循環。 據復旦大學的調查統計， 目前在我國省級和市級的地方政府數據開放平臺中， 高新技術企業、 醫療機構、 企業/ 個體戶注冊登記等公共數據都得到較高程度的利用， 釋放出了較大的社會公益價值和科研價值。這就決定了公共數據資源開發利用不能脫離公共治理和服務的大框架。

2. 公共數據是一種新型公共資源

公共數據資源既不同于礦藏、 水流、 森林等 《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱 《憲法》 ）第 9 條所規定的自然資源，也不同于公共設施或服務等其他類型的公共資源。 它具有非排他性、非競爭性、 非耗竭性的特點。 一旦公共數據合法合規生成并公開， 幾乎不可能阻止他人獲取和使用。 只要在數據開放平臺上， 除通過技術方式控制境外訪問或下載外， 任何有網絡接入的主體都能訪問和下載， 無法將特定主體排除在外。 但是， 與采伐林木、 捕撈海魚、 開鑿礦產以及使用公共設施、 享受公共服務都不同， 公共數據資源又具有非競爭性， 一個自然人或組織去使用特定公共數據， 并不會減少其他人使用的機會或貶損其他人使用的價值。 甚至在相同數據上進行多主體、多層次、 多元化開發， 是實現數據價值的基本邏輯。公共數據資源還具有非耗竭性， 可以被無限次地復制和使用， 不僅不會對原始數據造成任何損耗， 還可能產生更多新的數據。 在這個意義上，它不是數字時代的 “石油”， 而更像是數字時代的陽光、 空氣和風， 只要能 “供得出、 流得動、用得好”， 就可以取之不盡、 用之不竭。 但是， 公共數據資源又具有價值上的稀缺性。 這種稀缺性并非源于數據量的物理上的有限， 而是由于高質量、 高價值的公共數據供給需要大量時間和資源投入。 經過復雜的收集、 清洗、 篩選和分析， 才能確保公共數據資源的準確性和可用性。

3. 公共數據資源開發利用實質上是再開發、 再利用

公共數據是 “產生的” 而不是 “生產的”。 例如， 全國一體化在線政務服務平臺面向十四億多人口和一億多經營主體打造覆蓋全國的政務服務 “一張網”， 2023 年， 實名用戶超過 10 億人，其中國家平臺實名注冊用戶達 8. 68 億人， 政務數據共享服務超 5000 億次。該平臺建設的主要目標是提升政務服務的質量和效率， 促進政務服務跨地區、 跨部門、 跨層級數據共享和業務協同，但在此過程中產生的數據蘊含著豐富的潛在價值， 經過清洗、 脫敏、 加工后， 能夠突破原有的應用邊界， 在不同領域和多元場景中發揮作用， 實現數據價值的最大化釋放。 再以稅務部門的日常稅收征管工作為例， 企業和個人的納稅申報、 財務數據收集起來的最初用途， 是確保稅收的準確征收與管理。 而當這些數據被進一步挖掘時， 就進入了再開發、 再利用階段： 通過對大量納稅數據的整合與分析， 不僅可以加強各政府部門的業務協同能力， 還可以洞察地區的經濟結構與產業發展態勢， 為政府制定宏觀經濟政策提供有力依據， 并為金融機構評估企業信用風險提供參考，促進信貸業務健康開展。

（二） 公共數據資源開發利用的邏輯層次

2024 年 9 月 21 日中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發的 《關于加快公共數據資源開發利用的意見》 （以下簡稱 《意見》 ） 指出： “各級黨政機關、 企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據， 是國家重要的基礎性戰略資源。” 推動公共數據合規高效流通使用和提高公共數據資源開發利用水平， 已經成為國家重要的戰略部署。 但是， 公共數據資源開發利用是一系列復雜而又具有不同法律性質的行為， 包括政務部門內部的數據共享， 國家對公共數據資源的供給，以及社會和市場主體對公共數據資源的開發利用。

1. 政務部門內部的數據共享

公共數據資源產生于政務部門，其重要的應用對象和應用場景也首先是政務利用。 公共數據資源中最核心的是政務信息資源， 也即 “政務部門在履行職責過程中制作或獲取的， 以一定形式記錄、 保存的文件、 資料、 圖表和數據等各類信息資源， 包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、 依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等”。 在國家信息化發展、 數字政府和服務型政府建設中， 我國很早就認識到大數據特別是政務信息資源在提升政府決策和風險防范等方面的社會治理能力， 對經濟運行更準確的監測、 分析、 預測、 預警能力， 公共服務和民生服務能力， 經濟和社會創新能力， 以及培育高端智能、 產業發展新生態的能力。依托政府數據統一共享交換平臺， 我國在國家人口基礎信息庫、 法人單位信息資源庫、 自然資源和空間地理基礎信息庫等國家基礎數據資源的跨部門、 跨區域共享方面，都實現了巨大的跨越式發展， 有力支撐了科學決策、 社會治理和民生公共服務。

公共數據資源共享、 利用的范圍、 程度和效果， 本身是衡量政府數字化轉型水平和公共治理能力的重要指標。 在政府內部， 跨層級、 跨地區、 跨系統、 跨部門、 跨業務的公共數據共享， 能夠打破信息壁壘。 “最多跑一次” “一網通辦” 等政務服務事項辦事便利度的極大提升， 得益于公共數據破除地域壁壘實現的流動。 通過人口、 交通、 環境、 治安等多領域的公共數據匯集和分析，我國許多地方開發城市運行 “一網統管”， 加強對城市運行管理服務狀況的實時監測、 動態分析、統籌協調、 指揮監督和綜合評價， 提高了治理能力和水平。究其實質， 政務部門內部對信息資源的共享， 屬于相關國家機關的內部行為。

2. 國家對公共數據資源的供給

從法律性質上講， 國家并不是公共數據的 “所有者”。 但由于公共數據產生于政務部門履職與提供公共服務， 客觀上使得國家成為公共數據的 “持有者”。 除了政府部門內部的信息共享之外， 如果要挖掘公共數據的價值， 國家就必須向社會供給公共數據資源。 公共數據資源的開放，是其開發利用的前提。 2015 年國務院 《促進大數據發展行動綱要》 已經提出 “穩步推動公共數據資源開放”， 并就 “建立政府部門和事業單位等公共機構數據資源清單” “加快建設國家政府數據統一開放平臺” “制定公共機構數據開放計劃” 作出部署， 要求 “提升政府數據開放共享標準化程度， 優先推動信用、 交通等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放”。 《意見》 進一步提出 “擴大公共數據資源供給”。

公共數據資源供給不能等同于一般的公共資源交易。 公共資源交易通常采取公開招標、 邀請招標、 拍賣等方式進行。 但公共數據資源不是傳統公共資源， 不宜以傳統公共資源交易的方式提供。 公民已經以納稅的形式為公共數據的采集、 匯集付費， 政府并不具有對公共數據占有、 使用、收益和處分的絕對支配力。 公共數據資源不宜拍賣或出售， 而應通過共享、 開放或授權運營等方式進行合理利用。 因此， 從法律上說， 國家向社會和市場供給公共數據資源的行為應該屬于公共服務。 盡管這種公共服務不是基本公共服務， 而是新型 “增值型” 公共服務。

公共數據經加工、 處理后， 有極高的價值密度， 承載巨大信息量， 這并非僅源于數據量的龐大， 還源于其來源之廣泛、 內容之豐富。 以智能駕駛汽車測試為例， 長期以來存在數據采集成本高、 周期長、 高價值場景缺乏等痛點問題， 制約技術和產業的進一步發展。 企業通過融合紅綠燈、交通事故、 道路施工等公共數據和路側車路協同行業數據， 能夠構建以車路一體化場景數據庫為核心的數據要素流通平臺， 提供智能駕駛仿真場景庫， 實現 “以數補鏈”， 補全智能駕駛研發測試服務全鏈條， 更好推動新質生產力發展。北京 2023 年就開放了一批涵蓋經濟、 政治、 文化、 社會、 生態等不同領域的 18 個、 近 500T 高質量數據集供大模型企業訓練使用， 發布了全國首個車路協同自動駕駛數據集。

公共數據資源的市場價值釋放， 能夠有效促進企業全要素生產率增長。 研究表明， 城市公共數據開放水平每提高 1%， 當地企業全要素生產率平均提升約 0. 18%， 且對民營企業、 服務業企業全要素生產率提升最為明顯。 但總體而言， 當前我國公共數據資源的市場價值釋放狀況還不夠理想。 《全國數據資源調查報告 （2023 年） 》 顯示， “我國數據資源管理和利用整體處于起步階段，目前還存在數據有效供給不足、 算力還需適度超前布局、 數據多元流通模式待完善、 數據價值有待進一步釋放等挑戰”。

（三） 促進公共數據資源開發利用的內涵

政府作為公共數據資源開發利用的第一用戶， 扮演著推動公共數據資源共享、 開發和應用的重要角色。 其責任不僅在于提高公共數據資源服務和治理能力， 更在于通過有效的公共數據資源管理， 促進國家整體發展。

1. 數據治理與政務利用

作為公共部門履職或提供公共服務的副產品， 公共數據在未經加工、 分析和應用之前的原始數據狀態下并非 “生產資料”， 本身并不直接參與生產過程， 也不直接創造經濟價值， 而更像是一種 “數據粗料”， 需要通過數據治理， 才能形成公共數據資源。 國務院發布的 《政務信息系統整合共享實施方案》 提出， 要向社會開放 “政府部門和公共企事業單位的原始性、 可機器讀取、 可供社會化再利用的數據集”。 2018 年中央網信辦等三部門聯合印發的 《公共信息資源開放試點工作方案》 也要求 “明確開放數據的完整性、 機器可讀性、 格式通用性”。 近十年來， 通過統一工程規劃、 統一標準規范、 統一備案管理、 統一審計監督、 統一評價體系， 在解決 “各自為政、 條塊分割、 煙囪林立、 信息孤島” 等政務信息化建設問題上已取得巨大進展， 實現了政務信息系統更好的整合共享，也使得原始、 粗糙、 分散的公共數據經過數據治理而逐步匯聚成公共數據資源。 政府還可以通過采購數據治理產品來輔助數據治理， 提升公共治理水平。 在我國， 政府在遵循 《數據庫政府采購需求標準 （2023 年版） 》 等標準的基礎上， 采購數據庫、 數據分析系統等數據治理產品。美國政府與科技巨頭合作， 簽訂 “零成本合同”， 構建 “零成本” 數字服務采購模式， 低成本、 高效率提升政府數據治理和開放共享能力。可以說， 利用自身掌握的公共數據資源提升治理能力， 既是政府的 “本能”， 也是其 “近水樓臺先得月” 的 “天然” 優勢。 即便是不宜公開的公共數據資源， 也能為政府自身所利用。 公共數據資源建設和利用不斷為國家治理賦能。國務院辦公廳近年來已經發布了 6 批數據共享責任清單， 還有 4 批垂管業務系統數據對接清單，共享調用次數超過了 5400 億次， 累計交換垂管數據超過 6. 8 億條。

2. 保障數據安全， 構建公共數據資源利用秩序

公共數據資源可能涉及國家安全、 個人隱私以及商業秘密等敏感信息， 首先要確保安全。 公共數據具有樣本量大、 敏感度高、 聚集性強等特點， 極易成為隱私數據泄露的高發地。一旦不同數據集被大量泄露， 或是被惡意挖掘， 很可能造成嚴重的國家安全風險。 通過 《中華人民共和國網絡安全法》 《中華人民共和國數據安全法》 《中華人民共和國個人信息保護法》 以及 《關鍵信息基礎設施安全保護條例》 《網絡數據安全管理條例》 等一系列法律體系建設， 我國已經構建了一套行之有效的數據安全制度， 保障了公共數據資源安全。 但同時， 公共數據資源作為一種新型資源， 在很大程度上是一種公物。 為了避免 “公地悲劇”， 國家也必須構建一套規則制度， 確保公共數據資源開發利用有序開展。

3. 優化公共數據資源開發利用制度環境

作為一種新型資源， 公共數據資源的價值仍有待于社會和市場的充分認知。 公共數據資源開發利用對法律、 標準等規則供給也提出了強大需求。 我國逐步完善相關頂層設計， 不斷推進地方開展公共數據資源開發利用試點實驗。 在構建起數據安全和治理基本法律框架的基礎上， 不斷為數據要素的開發利用和科技創新提供制度支撐。 繼 “數據二十條” 之后， 《意見》 又提出 “破除公共數據流通使用的體制性障礙、 機制性梗阻” “鼓勵各地區各部門因地制宜推動共享開放， 探索開展依規授權運營， 完善資源開發利用制度”。 隨后， 國家發展改革委、 國家數據局印發 《公共數據資源登記管理暫行辦法》 《公共數據資源授權運營實施規范 （試行） 》 《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》， 初步搭建了公共數據資源開發利用 “1+3” 政策體系。 但數據要素與公共數據資源開發利用的制度建設， 仍然有待探索和完善， 以進一步優化公共數據資源開發利用的營商環境， 為相關主體的權利義務分配提供更完善制度遵循。

三、 體系化構建公共數據資源開發利用促進制度

新型公共資源的特殊性， 決定了公共數據資源的開發利用不能局限于傳統的財產權制度體系，也不能采取傳統公共資源的提供方式。 要以整體性視野構建公共數據資源開發利用制度體系， 從國家提供新型公共服務的立場出發， 推動政府信息公開、 提升公共治理與激活數據要素價值相結合， 實現透明型、 服務型和發展型政府建設相統一。

（一） 以公共數據資源服務加快國家治理數字化

公共服務是一種社會資源再分配方式， 以促進資源合理配置、 彌補市場機制不足、 確保社會公平正義。公共數據資源服務正是數字時代國家提供的新型公共服務。 國家利用公共數據提升公共治理能力， 并向社會提供公共數據資源這種副產品， 同時達到推動政府信息公開， 并服務市場創新和經濟發展的良好成效。 政府公開的政務信息， 自然就構成公共數據資源的重要部分。 公共數據資源服務很可能成為數字時代政府信息公開和公共治理的新形態。

加快公共數據資源開發利用， 具有政府信息公開、 提升公共治理與激活數據要素價值三個面向， 都是數字化賦能國家治理現代化的體現。 要以系統思維統籌公共數據資源服務和公共數據資源開發利用。 推動公共數據資源開發利用， 本質上是數字時代國家既服務公民也服務市場的新表現， 彰顯了建設透明型政府、 服務型政府和發展型政府的統一。

（二） 公共數據資源公共服務的法理基礎

國家推動公共數據資源開發利用， 本身就包含提供公共數據資源服務的意蘊。

1. 公共數據資源的 “公共” 屬性

學界對公共數據的法律屬性尚未形成統一認識， 主要觀點有 “政府所有說”“國家所有說”“公共信托說” “公物說”等。 實際上， 作為內在于國家公共治理、 公共服務之中的副產品， 公共數據資源顯然不同于由全體社會成員享有并由政府代行所有權的土地、 礦產等傳統公共資源。 ⑥傳統公共資源可被擬制成為全民所有的生產資料， 政府可以選擇是否出讓、 何時出讓、 以何種方式出讓， 并通過出讓獲得收益， 不斷推動公共資源收益全民共享。 但因與傳統物理性的自然資源在基本性質與用途上的區別， 公共數據資源開放利用需遵循開放性的公共服務邏輯。

公共數據資源服務不能采取傳統公共資源的提供方式。 除了作為國家治理 “副產品”， 公民已經以納稅方式為公共數據資源 “付費” 之外， 數據自身的特性也決定了其應以公共服務的方式提供。 第一， 數據具有衰變性。 數據閑置將無可避免地造成價值衰減。 尤其是金融數據、 市場發展數據、 社交媒體數據等都具有很強的時效性， 隨著時間的推移， 市場條件、 公眾情緒等都不斷變化， 這些數據的準確性和相關性也會迅速下降。 所以， 國家應及時、 準確、 完整地向社會提供公共數據資源， 實現 “應供盡供” “能供快供”， 最大化發揮數據要素價值。 公共數據資源不能像傳統公共資源那樣， 可以完全由政府決定拍賣或出讓時機， 甚至 “待價而沽” 以自利。 第二， 數據具有動態性。 傳統土地、 礦產等公共資源是靜態的， 只能通過定期或不定期拍賣等方式出讓相關權益， 不可能 24 小時交易。 但數據是動態的、 可流動的， 破除了時間的限制， 可全天候實時提供。 因此， 公共數據資源有條件實時向社會提供， 成為最常態化的公共服務。 第三， 公共數據資源服務可以提高效率、 避免腐敗尋租。 盡管拍賣是傳統公共資源出讓、 提供的重要方式， 但其不僅程序繁瑣、 效率低下， 而且存在巨大的尋租空間。 如果公共數據資源服務作為一種新型公共服務向所有公民、 企業、 機構提供， 只適當收取 “補償” 費用甚至免費， 更加符合數據要素規律，提高公共數據資源開發利用效率， 壓縮尋租空間。 第四， 公共數據不是 “產品”， 而是 “衍生物”。 公民、 企業和組織辦理業務， 需要向政府部門提供相關信息。 在這個過程中， 辦理業務才是目的， 提供信息是輔助條件。 雖然相關信息在政府信息系統中 “沉淀” 和 “集聚” 成 “公共數據”， 但不能說提供了信息的個體、 企業或組織是 “公共數據” 的生產者。 同時， 盡管辦理業務需要收集和處理個體、 企業或組織提供的相關信息， 但對這些信息的 “收集” 和 “處理” 本身不是目的， 而只是辦理業務的必要條件， 因此政府部門也不是公共數據的生產者。 當然， 提供信息的個體、 企業和組織可以享有與信息相關的人格利益或其他利益， 但對于這些信息所沉淀、 集聚所形成的公共數據資源不享有所有權或其他財產性權利。 當然， 對于經過數據治理之后所形成的公共數據資源， 政府或相關主體可能享有相應的權利。 在這里， “公共數據” 與 “公共數據資源”顯然是兩個不同的概念。

2. 政府信息公開本身就應走向公共數據資源公開

公共數據資源所內含的政府信息， 本身就應依法公開。 數據可以被解釋為結構化的單條信息集合， 適用于傳統的政府信息公開， 并按照既有政府信息公開的程序進行收集、 整理和發布。數據以其特性要求其內含的政府信息向公眾公開， 豐富和發展了大數據時代開放政府的內容。 隨著以人工智能為代表的新一代信息技術的飛速發展， 社會公眾接收、 分析原始數據的需求與能力都大幅提升， 對政府信息公開提出了新的要求。 依職權主動公開的政府信息自然就是公共數據資源的一部分。 政府部門依法在更大程度、 更大范圍上滿足公共數據資源開放的要求， 也將會大大促進政府信息公開， 使公民和企業不必申請公開即可獲得政府信息， 降低行政成本和社會成本。

公共數據資源開放是數字技術發展背景下政府信息公開演進和迭代的必然結果。 公共數據資源服務應當是更大范圍、 更深層次、 更細顆粒度的政府信息公開。 在現代民主法治國家， 政府信息公開是保障公民知情權、 參與權和監督權的重要舉措。 信息公開早已不僅僅是政府的責任， 已成為所有國家機關正在開展的實踐。 人民代表大會作為國家權力機關， 其工作涉及立法、 監督等重要事務， 進行信息公開是公眾參與國家治理的重要保障; 法院和檢察院等司法機關的信息公開，將審判活動、 檢務工作置于公眾的監督之下， 既避免 “暗箱操作” 和權力濫用， 也讓公平正義更加可觸可感可信; 監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關， 其信息公開對于防止公職人員濫用權力、 保持公職隊伍的廉潔性具有重要意義。 這些機構在履職過程中產生的公共數據， 也應當成為公共數據資源服務的重要內容， 從而更好推動構建開放、 透明的國家治理環境。

明確公共數據資源開發利用與政府信息公開的邏輯一致性， 是推進體系化構建公共數據資源開發利用制度的前提。 當前， 我國公共數據開發利用因權屬爭議而難以回應多元利益， 因缺乏足夠激勵機制導致海量數據資源并未得到充分利用。 特別是， 地方政府推進數據資產價值化所帶來的 “數據財政” 沖動也引發了廣泛質疑， 一個地方全部的政務數據資源和智慧城市運營權的拍賣， 若監管不當， 將帶來巨大風險。完全可以將公共數據資源開放作為政府有義務提供的一種公共服務， 避免其 “沉睡” 和浪費。

3. 公共數據資源服務是數字時代國家治理的內在部分

公共數據資源是數字時代國家治理的重要依托， 公共數據資源的價值實現也是國家治理的重要目標。 通過公共數據的開放、 流通和共享， 不僅能使國家更加全面了解社會經濟發展的狀況，及時發現和解決存在的問題， 更可以激發市場的活力和創新力， 推動數字經濟的蓬勃發展。

公共數據資源服務的提供， 契合政府職能從管理型向服務型的價值轉向。 從數字時代數據的特性出發， 也應當構建提供公共數據資源這一新型公共服務的制度體系， 將營利導向的資源交易轉變為公益導向的公共服務。

（三） 公共數據資源開發利用促進需構建更系統化制度體系

公共數據資源開發利用的體系化制度構建， 應當在統籌安全與發展、 統籌國家與市場、 統籌公法與私法的理念基礎上， 做好相關政策、 法規與標準銜接， 為更好發揮公共數據資源推動國家治理體系和治理能力現代化、 促進技術創新和產業發展的作用提供堅實的制度保障。

1. 統籌安全與發展

信息技術的發展促進了數據竊取技術和數據挖掘技術不斷升級， 網絡犯罪的跨國性態勢加劇，對公共數據開發利用的安全保障提出更高要求。 但從技術上講， 各類安全保障程序設置始終面臨著 “防止逆向工程反推原始數據集而限制數據服務” 和 “避免保護過度以限制數據多次開發利用價值” 的兩難。確保數據安全是推動公共數據資源開發利用的基礎底座， 要通過筑牢全鏈條、 全流程的安全防護網， 解決政府提供公共數據資源服務的后顧之憂， 更好發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用。 公共數據資源服務提供者在向社會提供服務前， 應做好清洗、 脫敏、 加工和分類分級， 保護好國家安全、 個人隱私、 商業秘密。 根據數據重要性和敏感程度， 對特殊領域的重點數據資源可采用限制開放范圍、 強化授權審查等方式， 進行相對嚴格保護， 對其他公共數據資源則 “應開盡開”。 在公共數據資源服務提供過程中， 應構建數據安全風險評估、 監測預警、 應急處置等全流程安全防控體系， 切實防范數據泄露、 篡改等安全風險。 建立數據全生命周期追溯機制， 實現數據流轉全過程可追溯。完善部門協調的監管機制， 明確各部門在監管中的職責分工，建立部門之間的信息共享和執法協同， 嚴厲打擊相關違法行為。

2. 統籌國家與市場

公共數據資源供給在各國有不同的方式， 包括免費開放、 特許經營、 授權運營和信托等。 免費開放是最常見的方式， 能夠促進公共數據資源的廣泛使用和社會創新。 特許經營和授權運營則更多地考慮到特定公共數據的商業價值和開發成本， 通過合同形式明確數據使用的范圍和條件。對潛在價值高、 具有一定敏感性的公共數據， 無法直接向社會開放， 則需要依托專業力量， 付出一定治理和開發成本， 形成數據產品和服務， 以供社會調用。信托方式強調數據的公共利益屬性， 通過信托機制確保數據的合理利用和保護。 例如， 美國的 “信息受托人” 模式， 為數據控制者施加信托義務， 確保數據的安全和公平使用。 而英國的數據信托模式則是通過自下而上建立第三方機構來管理數據， 確保數據的透明度和可靠性。

國家提供公共數據資源服務， 在提升治理水平的同時促進經濟發展， 可獲取稅收以及特定階段的收費或補償。 原則上， 公共數據資源服務應當是免費的公共服務， 且向任何個人、 企業、 機構提供。 但是， 政府要對原始數據進行清洗、 脫敏、 匿名化加工， 才能提供給社會使用。 在這一過程中， 政府可以收取適當補償。 不過， 其性質不同于土地使用權出讓金、 礦業權出讓收益等傳統公共資源出讓所獲得的 “資源費”， 而是額外投入的 “補償費”， 或者 “管理費”， 用以補償公共服務、 基礎設施的維護、 管理和運營。 短期而言， 為激發政府提供公共數據資源服務的積極性，收取一定服務管理的補償無可厚非， 但長遠看來， 免費的公共數據資源服務更有利于調動市場活力和促進數據要素的價值釋放。

基于對公共數據資源服務性質的理解， 國家不應將公共數據資源視為國家資產而出售獲益，也不應積極介入市場對公共數據資源的開發和利用。 要堅持推進數據要素市場化配置改革， 更好發揮市場機制作用， 提高公共數據資源配置效率和使用效益。 通過公共數據要素的價值釋放， 支撐技術發展和商業形態迭變， 激發市場創新活力， 促進經濟高質量發展， 進而助推國家稅收增長，促進國家治理能力現代化， 形成公共數據資源開發利用和收益共享的正向反饋與邏輯閉環。

3. 兼顧公法與私法

公共數據之上融合了多重利益和多元價值， 應當以系統觀念與綜合治理的方式構建公共數據資源開發利用制度體系。 既然公共數據開發利用內在于政府信息公開的邏輯， 實質是一種新型公共服務， 強調政府依法行政與國家提高治理能力， 但促進數據要素的商業價值釋放， 也需要充分發揮市場的配置作用。 應從服務于個體和整個社會的利益出發， 既要使公共數據易于獲得， 在公共和私人領域帶來更好的透明度和參與度， 又能有效保障公民權利。

因此， 公共數據資源開放和利用的促進， 既涉及傳統公法的規制， 也涉及傳統私法的規范。這其中需要區分公共數據資源開放及其開發利用， “開放” 屬于政府提供的公共服務， 屬于公法范圍; “開發利用” 則既可能涉及國家的政策促進， 也涉及私主體的市場行為， 公私法兼備。 應統籌公法與私法， 實現公共數據開發利用中的國家治理與市場發展相促進， 安全保障與產業創新相協調， 公共利益、 個人權益和商業利益保護相統一。 綜合考慮， 可以適時對 《中華人民共和國數據安全法》 進行修改完善， 通過完善 “政務數據” 章節， 為 “公共數據開發利用” 提供基本的法律支撐， 也可以在未來可能出臺的 《數字經濟促進法》 中適當增加 “公共數據資源開發利用” 的內容， 必要時也可以考慮出臺公共數據資源開發利用相關專項立法。 總之， 要通過立法明確國家提供公共數據資源服務的法定義務， 將政府信息公開、 其他國家機關信息公開、 公共數據資源開發利用的制度相融合， 做好規則銜接、 解決實際問題、 鼓勵創新發展并建立必要規范框架， 為公共數據資源開發利用提供堅實的法律保障。

4. 銜接政策、 法規與標準

我國公共數據資源應用場景主要集中在公共服務和社會管理領域， 多場景應用、 多主體復用難度大， 政企數據融合應用的廣度和深度相對不足。 這是因為， 市場尚未尋找到足夠豐富的公共數據資源商業化利用場景。 許多中小企業技術和資金有限， 沒有足夠的數據處理和分析能力以及充足的財力支持。 大企業的數字化轉型進展也并不迅速。 《全國數據資源調查報告 （2023 年） 》公布的數據顯示， 2023 年， 全國尚未建設數據管理系統的大企業比例為 21. 9%， 即便在開展數字化轉型的大企業中， 實現數據復用增值的也僅有 8. 3%， 數據價值挖掘任重道遠。

公共數據資源開發利用的難題除了法律制度供給不足外， 更重要的是數據質量不夠高、 應用場景不清晰， 這些都需要更細顆粒度的規范。 而這個方面正是標準建設發揮作用的空間。 當前，國家發展改革委等部門印發的 《國家數據標準體系建設指南》， 圍繞 “數據流通利用基礎設施、數據管理、 數據服務、 訓練數據集、 公共數據授權運營、 數據確權、 數據資源定價、 企業數據范式交易等方面” 進行標準建設工作部署， 以充分發揮標準在激活數據要素潛能、 做強做優做大數字經濟等方面的引領和規范作用。就公共數據資源而言， 應盡快完善安全保障、 數據收集、 數據匯集、 質量管理、 數據治理、 數據加工 （清洗、 脫敏）、 分類分級、 開發利用等在技術、 管理、 服務等方面的標準， 以標準規范上承頂層政策和國家法律， 橫聯部門政策與具體舉措， 下接市場部門開發利用公共數據資源的行業實踐， 實現對公共數據資源開發利用的系統化、 體系化制度支撐。

四、 結 語

數據是映射萬事萬物的符碼， 是提升公共治理與服務水平的支撐， 更是推動技術創新與經濟發展的重要資源。 從系統觀念和整體視角出發， 公共數據資源開放是國家在數字時代提供的一種新型公共服務。 公開的政府信息本質上也是一種公共數據資源， 而且是一種典型的、 高價值的、目的明確的公共數據資源。 由此， 通過公共數據資源開發利用的促進以提升公共治理、 政府信息公開以及經濟發展水平， 在邏輯上得以貫通， 它們均是國家治理現代化與數字化在不同維度的體現。

在傳統法律體系框架下， 公私法二元界分長期主導著立法格局。 然而， 公共數據資源開發利用促進的獨特性使其難以被這種固有模式所束縛， 更契合以問題為導向的 “領域法” 理念， 亟需構建綜合性的法律制度體系。 相關立法應著眼于融合提升公共治理能力、 促進政府信息公開以及公共數據資源價值釋放等多元目標， 打破公法與私法之間的隔閡， 實現多元利益科學協調、 多元價值有機統一。 系統化、 科學化的立法可以從宏觀層面助力國家治理體系的優化與治理能力的提升， 在微觀層面保障公民、 企業及其他組織對公共數據資源的合理權益訴求， 從而構建更加普惠繁榮、 和諧穩定的數字社會。

（責任編輯： 王玎）