社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定空間及其審查方法

摘 要： 社會救助對象期待通過立法獲得可預(yù)見的最低生存保障。 然而， 囿于經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財政狀況的不確定性， 社會救助立法存在動態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實需要。 如何進(jìn)行社會救助本身依賴于立法形成， 加之社會救助的權(quán)利屬性尚未得到確認(rèn)， 行政立法對救助規(guī)則的合理性近乎享有完全的判斷空間。 社會救助權(quán)的保障要求與救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整需求可通過以下審查方法予以調(diào)和。 首先，為尊重救助標(biāo)準(zhǔn)制定者的權(quán)限， 應(yīng)嚴(yán)格設(shè)置審查作為可能性的前提要件。 其次， 結(jié)合可能性保留和輔助性原則， 可探討權(quán)衡社會救助上限和下限的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)， 從而厘清救助標(biāo)準(zhǔn)是否處于充分作為區(qū)間的尺度。 再次， 為避免直面過度介入立法形成空間的困境， 可從形式審查切入， 一方面可通過審查救助標(biāo)準(zhǔn)及其形成過程的明確性保障救助的可預(yù)見性， 另一方面為審查救助是否充分打開空間。 最后， 由立法者對是否滿足實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行舉證說理， 補(bǔ)強(qiáng)審查者保持謙抑帶來的規(guī)范效果不足的缺陷。

關(guān)鍵詞： 社會救助權(quán); 立法形成空間; 可能性保留; 輔助性原則

2014 年， 國務(wù)院頒布 《社會救助暫行辦法》 建構(gòu)了社會救助體系的基本框架。 社會救助制度從初創(chuàng)到完善的過程中不乏兜底性保障功能未充分實現(xiàn)的爭議。 實踐中， 社會救助對象通過行政訴訟尋求救濟(jì)時， 不僅就是否符合申領(lǐng)程序和條件展開申辯， 還延伸至條件本身是否合理。 爭議產(chǎn)生的原因可以歸結(jié)為： 首先， 社會救助的權(quán)利屬性尚未被立法確認(rèn)， 僅被視為一種人道義務(wù)，行政立法對救助規(guī)則的合理性近乎享有完全的形成空間。 其次， 規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)的行政立法比較粗放， 缺乏統(tǒng)一的價值導(dǎo)向和規(guī)范指引， 各地的救助標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。 為實施社會救助行政立法而制定的行政規(guī)范性文件亦未能給予救助對象合理預(yù)期。 再次， 救助規(guī)則的變動不僅是給付水平的增減， 還需要對不同的困境針對性地作出動態(tài)調(diào)整。 最后， 盡管近年來全國整體的最低生存保障給付都呈上升趨勢， 但考慮到資源在各種救助類型間的分配方式、 資產(chǎn)評估機(jī)制， 以及救助與需求的匹配性等， 救助標(biāo)準(zhǔn)仍有待行政立法不斷完善。此外， 在社會救助立法執(zhí)行過程中，為避免 “錯保”， 主管部門往往存在嚴(yán)格解釋申領(lǐng)條件的傾向， 從而導(dǎo)致 “漏保”， 缺乏如何以權(quán)利實現(xiàn)為依歸進(jìn)行執(zhí)法裁量和解釋。

為完善社會救助立法體系， 厘清行政立法設(shè)定救助標(biāo)準(zhǔn)的形成空間， 有必要回溯至憲法基本權(quán)利規(guī)范， 以權(quán)利保障替代秩序維護(hù)， 重構(gòu)社會救助立法的規(guī)范基礎(chǔ)。社會救助權(quán)從積極形成和消極限制兩個方面約束立法形成空間。 一方面， 為救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定提出保障要求， 另一方面， 救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與變動還需要接受合憲性檢驗。 據(jù)此， 本文將圍繞下述邏輯漸次展開， 首先， 厘清社會救助的基本權(quán)利屬性及其對行政立法和實施的規(guī)范功能; 其次， 解釋社會救助權(quán)的實體保障范圍， 明晰其對救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的要求; 再次， 探討依據(jù)社會救助權(quán)的保障要求限縮救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定空間的困境; 最后， 鑒于無法將規(guī)范層面的救助要求與實證層面的救助標(biāo)準(zhǔn)掛鉤， 于是嘗試探討調(diào)和保障要求與立法形成空間的審查方法。

一、 社會救助的權(quán)利屬性及其規(guī)范功能

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為社會救助并非以權(quán)利保障為依歸， 而是以緩和勞工問題為邏輯起點。救助對象只是社會救助管理法規(guī)范的客體， 并無對救助的資格范圍和給付水平置喙的空間。

（一） 社會救助權(quán)的基本權(quán)利屬性

社會救助權(quán)的客觀法效力已經(jīng)得到多數(shù)觀點承認(rèn)， 爭議焦點在于是否能證立其主觀權(quán)利屬性。主觀權(quán)利的證立包含了三階層的分析模式， 分別是 （1） 支持個人權(quán)利的理由; （2） 作為法律地位與法律關(guān)系的個人權(quán)利; （3） 實現(xiàn)可能性。下文將嘗試結(jié)合耶里內(nèi)克的地位理論與三階層分析模式論述社會救助權(quán)的主觀權(quán)利屬性。

由于自由權(quán)是先于國家和法的先驗存在， 所以個人向國家提出免于過度干預(yù)的主張具有天然正當(dāng)性， 以受益權(quán)為特征的社會權(quán)則與之不同。 國家行為以服務(wù)于公共利益為導(dǎo)向， 只有公共利益與個人利益具有同一指向， 且國家承認(rèn)了這種利益的一致性， 才會賦予個人要求國家行動的請求權(quán)。由此， 要根據(jù)某項憲法社會權(quán)條款推導(dǎo)主觀權(quán)利， 需證明該條款明確課以公權(quán)力機(jī)關(guān)作為義務(wù)， 且能夠從該作為義務(wù)中推導(dǎo)出承認(rèn)或保護(hù)特定個人利益的目的。 《中華人民共和國憲法》（以下簡稱 《憲法》 ） 第 45 條作為社會救助權(quán)的規(guī)范依據(jù)， 規(guī)定了國家發(fā)展公民享有物質(zhì)幫助權(quán)所需的社會救濟(jì)等事業(yè)。 這些 “事業(yè)” 無疑是以公共利益為導(dǎo)向課以立法者作為義務(wù)， 需進(jìn)一步論證的是社會救助權(quán)對最低生活保障如何具有個體的授益性。

首先， 根據(jù)階層 （1） 支持權(quán)利的理由在于權(quán)利主體對權(quán)利內(nèi)容的利益， 以及使其自由意志的確認(rèn)成為可能。 《憲法》 第 45 條的客觀規(guī)范目的旨在保障公民在竭盡所能卻因客觀原因無法維持生計時所需的基本生存條件。 當(dāng)公民無法維持基本生存時無法奢談其他自由權(quán)的行使。 公民主張社會救助權(quán)是其依賴于國家協(xié)助回歸自我負(fù)責(zé)的生存狀態(tài)， 并恢復(fù)個人行使其他自由權(quán)的前提條件。

其次， 階層 （2） 要求個人權(quán)利的證立需置于實定法調(diào)整的法律關(guān)系中。 在國家為公民提供生存給付的法律關(guān)系中， 國家的保障義務(wù)源自兩個命題： 如果行使法律自由的現(xiàn)實條件沒有滿足，那么規(guī)定法律自由并無意義; 在現(xiàn)代工業(yè)社會條件下， 許多公民實現(xiàn)實質(zhì)自由的物質(zhì)條件并不處于個人所能掌控的領(lǐng)域， 而必須依賴國家的積極作為。以 “所有權(quán)神圣、 契約自由與嚴(yán)格的過錯責(zé)任制” 為私法原則所保護(hù)下的法律自由， 實際加劇了貧富分化， 掩蓋了實質(zhì)的不自由。《憲法》第 45 條規(guī)定幫助弱勢群體的給付義務(wù)正是要修正這種局面。 國家發(fā)展促進(jìn)社會救助權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)事業(yè)的確是指向增進(jìn)整個弱勢群體利益， 但是仍然具有鮮明的個體授益性。 因為以提供最低生存保障為目的的給付不同于以促進(jìn)實質(zhì)平等為目的的福利政策， 國家履行給付義務(wù)進(jìn)行再分配的主要目的不在于共享發(fā)展成果， 而在于協(xié)助救助對象回歸自我負(fù)責(zé)的狀態(tài)。 如果不確保救助對象在給付法律關(guān)系中的主體地位， 他們將徹底淪為公權(quán)力緩和社會問題、 維持社會秩序的手段。 第 45條實際也以 “公民……有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利” 的規(guī)定方式， 肯認(rèn)了公民得以向國家主張權(quán)利的主體地位。

公民向國家主張的救助給付是否具有實現(xiàn)可能性是階層 （3） 要討論的問題。 據(jù)此需漸次討論請求權(quán)的客體是什么; 是否必須通過主觀權(quán)利得以實現(xiàn)？ 社會救助權(quán)與自由權(quán)對應(yīng)的請求權(quán)客體都是特定行為， 包括作為或不作為， 但是兩者仍然有區(qū)別。 自由權(quán)得以實現(xiàn)的形態(tài)是某種行為自由免于公權(quán)力的干預(yù)， 請求的是排除過度干預(yù)。 而社會救助權(quán)的實現(xiàn)形態(tài)是國家保障公民能為特定行為， 請求的是保障充分實現(xiàn)。兩種實現(xiàn)形態(tài)在資源的耗費(fèi)上不必然具有高低之分， 前者也可能造成資源負(fù)擔(dān)的效果。 例如， 為保護(hù)財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自由等防御征稅權(quán)的過度限制， 雖然不是消耗財政資源， 但卻影響了財政的汲取。 可見資源有限并不能直接作為否定社會救助權(quán)主觀權(quán)利屬性的理由， 其與自由權(quán)的本質(zhì)區(qū)別實際在于資源配置的權(quán)限和方式。 那么， 如果預(yù)算審批機(jī)構(gòu)已然履行分配社會救助資源的義務(wù)， 是否還有必要主張社會救助權(quán)？

要回答上述問題， 需進(jìn)一步討論其侵害模式。 基于社會救助請求權(quán)的客體， 其侵害模式可以歸結(jié)為以下命題： 國家在資源可及范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)保障社會救助權(quán)充分實現(xiàn)而沒有保障。 該命題要成立需補(bǔ)充條件： 能夠判斷是否盡資源之所能？ 國家負(fù)有保障義務(wù)？ 如果未盡， 審查機(jī)構(gòu)有權(quán)要求立法機(jī)構(gòu)調(diào)整。 由于配置資源的權(quán)力屬于預(yù)算審批機(jī)構(gòu)， 第一個條件的論證負(fù)擔(dān)應(yīng)歸于預(yù)算機(jī)關(guān)。保障義務(wù)源自前述公民實質(zhì)自由實現(xiàn)的條件并不完全由自身掌握， 國家負(fù)責(zé)分配這些條件， 且實質(zhì)不自由本身可能是由國家先前的分配方式造成的。 面對立法保障遺漏、 不充分以及一些緊迫性的問題， 救助對象應(yīng)當(dāng)享有規(guī)范給付水平過低、 給付范圍過窄等立法不合理變動的請求權(quán)。

（二） 社會救助權(quán)規(guī)范功能的展開

社會權(quán)的規(guī)范功能并不能與自由權(quán)功能體系相對應(yīng)。 因為基于消極地位建構(gòu)的防御權(quán)功能旨在保護(hù)公民人格自由發(fā)展的空間免于國家過度干預(yù)。 基于積極地位建構(gòu)的保護(hù)義務(wù)功能和給付義務(wù)功能也有所不同， 前者要求國家積極介入私人間的基本權(quán)利沖突， 由此架構(gòu)出私人—私人—國家的三角關(guān)系， 首要體現(xiàn)的仍然是自由權(quán); 后者則更接近于社會權(quán)。由此可以厘清， 社會救助權(quán)對應(yīng)的是國家對救助對象的給付， 只存在保障不足， 而不存在過度限制的問題; 由給付行為產(chǎn)生的法律關(guān)系也主要在國家與救助對象雙方之間展開， 不存在保護(hù)義務(wù)功能。 因此， 社會救助權(quán)的規(guī)范功能主要限于給付義務(wù)功能。

社會救助權(quán)的給付義務(wù)功能主要通過立法委托的形式課以立法者作為義務(wù)。 至于如何促進(jìn)社會救助權(quán)最優(yōu)化實現(xiàn)， 如手段的選擇、 實現(xiàn)的程度等， 立法者享有較大的形成空間。 立法在兩方面受到社會救助權(quán)規(guī)范功能的約束。 一方面， 立法委托課以的是 “應(yīng)當(dāng)” 作為的義務(wù)， 而非 “可以” 的法律命令， 當(dāng)行政立法不作為或不充分作為時即不符合基本權(quán)利保障的要求。 另一方面，社會救助權(quán)的規(guī)范要求構(gòu)成了行政立法形成空間的界限， 行政立法應(yīng)以權(quán)利保障為導(dǎo)向設(shè)置救助標(biāo)準(zhǔn)的資格范圍和給付水平等， 當(dāng)行政立法違反保障目標(biāo)設(shè)置的要求時應(yīng)受到合憲性控制。

社會救助權(quán)除對行政立法發(fā)揮立法委托與限縮形成空間的功能外， 對救助標(biāo)準(zhǔn)的解釋與裁量也發(fā)揮著規(guī)范功能。 基本權(quán)利對行政法的規(guī)范效力有內(nèi)外側(cè)之分， 外側(cè)效力是從合憲性審查的視角檢驗行政權(quán)的行使， 內(nèi)側(cè)效力則是將基本權(quán)利融入行政法的解釋與適用過程。社會救助主管部門履行救助職能過程中對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行解釋， 應(yīng)受到社會救助權(quán)間接效力的影響。 由于 《社會救助暫行辦法》 尚未直接確認(rèn)社會救助權(quán)的權(quán)利屬性， 立法目的中除了保障基本生活外， 還包括促進(jìn)社會公平和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定， 導(dǎo)致各地在制定和調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)時呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)， 缺乏統(tǒng)一的價值導(dǎo)向和規(guī)范指引。 雖然另外兩個立法目的理應(yīng)得到保障， 但是為公民提供符合人性尊嚴(yán)的生存照顧才是社會救助立法的依歸。 例如， 社會救助依靠稀缺的財政資源提供給付， 如果以節(jié)約財政為導(dǎo)向?qū)ι觐I(lǐng)規(guī)則采取嚴(yán)格解釋并不利于權(quán)利的保障。 再如， 維持社會秩序也處在當(dāng)前的立法目的之列， 以秩序為導(dǎo)向可能忽略生存保障中的權(quán)利訴求。 根據(jù)社會救助權(quán)的客觀法效力， 盡管三個立法目的并列， 保障社會救助權(quán)的規(guī)范要求充分實現(xiàn)應(yīng)占據(jù)更高的權(quán)重。

二、 社會救助權(quán)對救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的保障要求

社會救助權(quán)的實體保障范圍即保障要求為行政立法提出目標(biāo)指引， 從而限縮社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定空間。 不同于解釋自由權(quán)的保護(hù)范圍， 即盡可能厘清不受公權(quán)力過度干預(yù)的人格自由發(fā)展的空間， 解釋社會救助權(quán)實體保障范圍的目標(biāo)是盡可能地厘清國家負(fù)有哪些給付義務(wù)。

（一） 從物質(zhì)到文化的最低生活保障

實踐中圍繞社會救助標(biāo)準(zhǔn)展開的爭議多集中在資格范圍是否過窄， 給付水平是否過低等方面。社會救助對象從自身需求出發(fā)總是傾向于認(rèn)為權(quán)利的核心保障范圍受到侵害， 而立法者則一直困惑于核心保障范圍究竟有多大。為把握救助的 “度”， 需要進(jìn)一步解釋的是， 生存保障的規(guī)范意涵， 其是否僅限于物質(zhì)生活保障， 能否及于文化生活？

公民享有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利并不表示給付目的局限于維持必要的物質(zhì)生活， 因為文化生活仍然是以提供物質(zhì)的方式得以實現(xiàn)。 從體系解釋的視角觀察， 制憲者高度重視公民的文化生活，《憲法》 全文共 25 處提及 “文化” 相關(guān)的規(guī)定。 總綱部分確立了人民管理文化事業(yè)的主體地位，并要求國家逐步改善文化生活; 為提高全民文化水平發(fā)展各種教育設(shè)施、 開展文化活動等內(nèi)容。這些課以國家積極促進(jìn)的目標(biāo)說明我國憲法強(qiáng)調(diào)文化生活對于社會生活而言是不可或缺的。 從以下兩方面可進(jìn)一步佐證這一觀點。 一方面， 《憲法》 第 4 條和第 48 條分別規(guī)定了對少數(shù)民族和婦女權(quán)益的保護(hù)， 兩條規(guī)定都是在平等權(quán)的視角下展開， 并且都強(qiáng)調(diào)了文化生活的平等在權(quán)益保障中的作用。 另一方面， 《憲法》 于第 14 條第 4 款要求國家建立同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度之前， 即第 3 款規(guī)定了逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。 因此， 設(shè)定社會救助標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)將文化生活納入保障目標(biāo)。

尚需厘清的是， 促進(jìn)文化生活發(fā)展的國策條款課以的是持續(xù)發(fā)展促進(jìn)的目標(biāo)， 也即文化生活保障目標(biāo)會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)優(yōu)化， 保障上限可能很高。 而社會救助權(quán)對救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的要求僅限于最低生活保障。 此處的 “最低” 即保障底線， 應(yīng)結(jié)合保障的目的予以解釋。 國家提供生活保障旨在協(xié)助救助對象回歸自我負(fù)責(zé)的生活狀態(tài)， 因此， 文化生活保障的要求應(yīng)解釋為不與社會脫節(jié)的必要文化給付。

（二） 給予救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期

社會救助標(biāo)準(zhǔn)除保障范圍是否過窄、 給付水平是否過低這一評價維度外， 還存在變動的時機(jī)與幅度這一評價維度。 合理的變動時機(jī)與幅度是社會救助權(quán)實體保障范圍的另一項要求， 其實質(zhì)上衍生于最低生存保障的要求， 并與社會救助在社會保障體系中的兜底性地位有關(guān)。

社會救助是一種補(bǔ)充性或兜底性的保障措施， 因而有完全實現(xiàn)的需求強(qiáng)度。 社會保障制度的目標(biāo)可以概括為： 生存保障、 消除不平等、 抵抗突發(fā)生活變故的風(fēng)險以及全體社會成員生活物品的增加和分配的普遍參與等。綜合給付目標(biāo)、 給付內(nèi)容和主體標(biāo)準(zhǔn)等可將社會給付立法分為四個面向， 即社會預(yù)防、 社會補(bǔ)償、 社會促進(jìn)和社會救助。其他三種保障措施都與社會救助的目標(biāo)存在交叉重疊， 而救助是在重疊的安全體系之外提供的最后一道防線， 也是保障符合人性尊嚴(yán)生存基礎(chǔ)的底線。

社會救助權(quán)的實現(xiàn)強(qiáng)度對應(yīng)的是救助對象對救助的依賴程度。 社會救助權(quán)的主體資格限定于已然窮盡自我維持基本生存條件的方法， 以及通過國家提供的其他社會保障措施仍然無法維持基本生存條件的人。 此時， 若國家未提供最低生存保障， 公民的實質(zhì)自由難以實現(xiàn)， 國家的給付成為保障其人性尊嚴(yán)的必要條件。 當(dāng)救助門檻陡然提高或給付水平陡然下降， 社會救助權(quán)的實現(xiàn)程度將直接改變， 若對變動時機(jī)或幅度不加以規(guī)制， 救助對象無法形成穩(wěn)定的生活預(yù)期， 恐淪為公權(quán)力的客體， 以至于喪失主體性。

三、 依據(jù)保障要求限縮標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定空間的困境

如果將社會救助權(quán)條款課以的保障目標(biāo)即上述保障要求完全交由立法形成， 那么社會救助權(quán)條款將淪為沒有規(guī)范效力的宣誓條款。 如果尊重社會救助權(quán)的規(guī)范效力， 立法者的形成空間將會被限縮， 隨之而來的問題是目的導(dǎo)向式的規(guī)定本身就依賴于立法的中介與形成， 如何以抽象的規(guī)定檢驗救助標(biāo)準(zhǔn)是否符合保障要求; 預(yù)算審批機(jī)關(guān)的預(yù)算決定權(quán)是否可能被過度限縮; 以及如何顧及社會救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實需要？

（一） 社會救助權(quán)的保障要求依賴立法具體化

社會救助權(quán)的保障要求課以國家發(fā)展促進(jìn)社會救助事業(yè)的義務(wù)。 不過相關(guān)條款僅以目的導(dǎo)向式的規(guī)范結(jié)構(gòu)提出抽象的、 長遠(yuǎn)的、 盡資源所能最優(yōu)化實現(xiàn)的保障目標(biāo)。 要落實規(guī)定的義務(wù)需要立法者就整體的社會救助制度、 對象、 程序、 內(nèi)容等作出規(guī)定， 最終形成具體的、 可執(zhí)行的救助規(guī)則。 也就是說社會救助權(quán)的主體和實體保障范圍都依賴于立法的形成。 由此產(chǎn)生的疑問是， 既然救助規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)本身就需要由立法者形成， 那么如何能評價救助標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到最低生存保障的要求， 未能給予救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期？ 即便認(rèn)為保障要求就是檢驗救助標(biāo)準(zhǔn)的 “標(biāo)準(zhǔn)”， 那么如何根據(jù)模糊的社會救助權(quán)條款審查具體的規(guī)定？ 是否存在一個必須實現(xiàn)的 “核心保障范圍” 且可以之作為判斷是否保障不足的標(biāo)準(zhǔn)？

社會救助權(quán)以保障符合人性尊嚴(yán)的最低生存基礎(chǔ)為目的。 欲廓清核心保障范圍需對何謂 “符合人性尊嚴(yán)”， 以及 “最低” 的要求是什么進(jìn)行規(guī)范解釋。 人性尊嚴(yán)意指人之為人所享有的自我價值。 當(dāng)論證為什么應(yīng)尊重他人時， 尊嚴(yán)作為人固有的價值被視為先驗于用于陳述何為正當(dāng)?shù)脑瓌t， 這種價值具有高于其他價值且不得減損的特征。因此， 人性尊嚴(yán)始終不能與其他規(guī)范目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡。 進(jìn)一步精準(zhǔn)界定人性尊嚴(yán)的實體保護(hù)范圍極其困難。 實踐中德國聯(lián)邦憲法法院多以客體公式為準(zhǔn)， 即個人的主體性特征不應(yīng)被質(zhì)疑， 以致于淪為國家行為的客體。然而， 以客體公式評價是否達(dá)到社會救助的 “最低” 保障要求存在困難。 客體公式要求國家行為只能將人視為目的，而不能降格為手段。 這種消極的界定方式只是排除了侵害行為， 無法對積極作為實現(xiàn)的保障程度進(jìn)行評價。 “最低” 是一個 “極限” 的表述， 在規(guī)范層面劃定了保障范圍的底線。 雖然底線內(nèi)就是社會救助權(quán)必須完全實現(xiàn)的核心保障范圍， 但縱使是 “極限” 的規(guī)定也無法穿透規(guī)范與事實的藩籬， 直接與具體給付數(shù)值掛鉤， 后者離不開立法的形成。

（二） 社會救助權(quán)的規(guī)范效力限縮預(yù)算決定權(quán)

不同于自由權(quán)對預(yù)算決定權(quán)的限縮， 社會救助權(quán)的規(guī)范效力面臨更加復(fù)雜的 “反多數(shù)難題”。法的安定性以正義與合目的性兩項要素為基礎(chǔ)。后兩者屬于法的正確性要素， 在立法過程中可表現(xiàn)為對憲法客觀價值秩序的尊重。 正確性預(yù)設(shè)了可證立性， 但實證法無法滿足證立結(jié)果的排他性，因為應(yīng)然層面的正確性將會因此排除。 所以阿列克西進(jìn)一步提出了法的二階正確性命題， 將法的正確性視為安定性與實質(zhì)正確性合比例權(quán)衡的結(jié)果。也就是說權(quán)衡不僅在法律實踐中， 在法律本質(zhì)要素之間也發(fā)揮著作用。 二階正確性的提出是向無法完全洞察規(guī)范正確性與現(xiàn)實情境復(fù)雜性的妥協(xié)。 在法律的變與不變之間尊重立法者保有的形成空間。 鑒于超驗?zāi)康牡南鄬π裕?例如社會救助涉及的分配正義， 正確法無法被確認(rèn)而只能通過權(quán)力確證。分配結(jié)果在價值判斷存在相對性的情況下， 由民主程序補(bǔ)強(qiáng)正當(dāng)性。 為避免政治判斷侵蝕法律判斷， 分類評價立法者的決策內(nèi)容有助于厘清兩者界限。

預(yù)算決定權(quán)限邊界的一端是將民主多數(shù)決等同于正確性， 另一端則將基本權(quán)利視為基本價值秩序， 完全不放任預(yù)算審批機(jī)構(gòu)自主決定。 實際上憲法通過 “要求” 或 “禁止” 的規(guī)定形成的是一個在兩端之間的框架秩序。 預(yù)算審批機(jī)構(gòu)在框架之內(nèi)， 包括對框架本身的認(rèn)識都保有形成空間。具體到某項預(yù)算決策， 決策內(nèi)容可以分為事實認(rèn)定、 預(yù)測決定和價值判斷。價值判斷屬于二階正確性中對于規(guī)范應(yīng)然目的的選擇， 應(yīng)盡可能地尊重民主程序的決定。 前兩者都存在可審查的空間。 社會救助權(quán)的規(guī)范效力與預(yù)算決定權(quán)的沖突也在此集中。

社會救助權(quán)的規(guī)范效力與預(yù)算決定權(quán)存在較大張力。 作為社會救助權(quán)規(guī)范依據(jù)的物質(zhì)幫助權(quán)條款對保障要求只是作了概括性規(guī)定。 若據(jù)此主張社會救助權(quán)的規(guī)范效力， 不免引發(fā)審查機(jī)構(gòu)可以在較大范圍限縮預(yù)算決定權(quán)的擔(dān)憂。 若救助對象依據(jù)社會救助權(quán)頻繁提起給付請求， 預(yù)算審批機(jī)構(gòu)將無法從整體上維持救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)適應(yīng)性。 預(yù)算審批機(jī)構(gòu)預(yù)判審查機(jī)構(gòu)可能的干預(yù)， 會更傾向于預(yù)留作為的空間， 從而導(dǎo)致存在作為可能性而不充分作為， 否則可能因為財政壓力的不斷疊加而不堪重負(fù)。

（三） 社會救助標(biāo)準(zhǔn)存在動態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實需要

社會救助面臨的財政狀況和客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境一直處于動態(tài)變化中。 一方面， 社會救助是國家財政向救助對象提供的單向給付。 地方政府年度財政收入狀況并不穩(wěn)定， 每年所面對的社會任務(wù)對財政資金的要求也不盡相同， 極難確定一個恒定的社會救助支出數(shù)值或比例。 另一方面， 往年確定救助范圍和給付水平時無法準(zhǔn)確預(yù)測客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變動， 因此當(dāng)時立法者所欲達(dá)成的保障程度可能相對下降。 以 “購買力” 而不是具體的給付數(shù)值作為衡量保障水平的指標(biāo)， 更加符合同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的要求。 綜合兩方面的客觀因素， 應(yīng)當(dāng)給予社會救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的空間。

四、 調(diào)和保障要求與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定空間的審查方法

前述三個因素充分說明了立法者對社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定空間應(yīng)當(dāng)被尊重。 為使得社會救助權(quán)的規(guī)范效力順利轉(zhuǎn)化成實效， 需進(jìn)一步探索依據(jù)社會救助權(quán)條款監(jiān)督社會救助立法實施的審查方法， 以期調(diào)和社會救助權(quán)的保障要求與救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整需求。

（一） 嚴(yán)格設(shè)置審查作為可能性的前提要件

社會救助權(quán)的保障要求并不排斥救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整， 只是要求標(biāo)準(zhǔn)的變動都處于充分作為的區(qū)間， 且能夠給予救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期。 當(dāng)社會救助需求導(dǎo)致財政趨緊時， 可能的應(yīng)對措施是調(diào)整其他任務(wù)的資源以提供救助增量， 或是重新分配存量資源， 縮減申領(lǐng)的資格范圍， 降低給付水平。 對此應(yīng)先評價行政機(jī)關(guān)是否在既定資源約束條件下， 盡其所能履行行政職責(zé)。然后評價預(yù)算審批機(jī)構(gòu)是否在作為可能性范圍內(nèi)充分作為， 因此勢必要回答如何看待其他任務(wù)對社會救助權(quán)的 “限制”， 以及如何依據(jù)社會救助權(quán)必須實現(xiàn)的保障范圍評價給付水平等問題。 而通常情況下民主程序更適合回答這些問題并決定相應(yīng)的財政分配。

實際上預(yù)算審批機(jī)構(gòu)的決定權(quán)并不絕對。 因為包括社會救助權(quán)在內(nèi)的一系列社會權(quán)入憲， 就說明對實現(xiàn)社會權(quán)的預(yù)算決定有了規(guī)范指引。 保障社會救助權(quán)的癥結(jié)不在于應(yīng)不應(yīng)該限制預(yù)算權(quán)，而在于解釋保障范圍的外延及其實現(xiàn)程度。 于是就產(chǎn)生了保障社會救助權(quán)的實質(zhì)自由原則與民主原則兩相權(quán)衡的需要。 阿列克西提出以下權(quán)衡模式作為滿足給付請求權(quán)的條件： （1） 基于實質(zhì)自由原則， 給付請求對維持基本生存需要具有迫切性。 （2） 民主原則， 尤其是預(yù)算權(quán)限受到較小程度影響。 （3） 與之競爭的原則規(guī)范 （尤其是他人的法律自由） 受到較小程度的影響。要評價第一個條件的迫切程度、 后兩個條件的限制程度， 需要先對請求標(biāo)的的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行解釋。 然而， 依據(jù)物質(zhì)幫助權(quán)條款僅能解釋出目的導(dǎo)向式的社會救助要求， 并沒有針對救助內(nèi)容、 水平等的條件式規(guī)范。 由于實現(xiàn)救助目的的手段非常多， 最終只能評價立法目的與社會救助權(quán)要求的保障目的之間的差距。 如果認(rèn)為差距極小， 就不需要以上述三個條件為前提尋求救濟(jì)， 只需在個案中對法律進(jìn)行合憲性解釋， 以目的論擴(kuò)張的方式填補(bǔ)保護(hù)漏洞。 如果認(rèn)為差距極大， 就需要解釋社會救助的上限和下限的邊界將之與立法的保障程度對堪。 然后結(jié)合上述三個條件論證是否應(yīng)當(dāng)滿足救助對象的請求。

（二） 保障主體性是社會救助的上限和下限

社會救助保障底線的權(quán)衡首先是在立法過程中展開， 如果直接用實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)審查救助標(biāo)準(zhǔn)存在困難， 可以將審查重心前移到規(guī)則形成的過程。 為救助對象提供最低生存保障的本質(zhì)在于保障其行使其他自由權(quán)的基本前提。 也只有保障行使條件， 權(quán)利主體才有可能參與民主政治享有法律自由。 “最低限度” 實際是起到了保護(hù)代議制程序中少數(shù)弱勢群體的作用， 即監(jiān)督少數(shù)群體高強(qiáng)度的社會救助偏好是否在審議中被多數(shù)決忽略。 是否達(dá)到最低限度的要求不在于決策結(jié)果而在于決策程序。雖無法將規(guī)范層面的 “最低限度” 與實證層面的給付數(shù)值劃等號， 但可以審查救助底線的權(quán)衡過程是否反映了救助對象高強(qiáng)度的偏好。 此外， 個人生活的主體性保障很大程度上還取決于穩(wěn)定的生活預(yù)期。 若救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整能給予救助對象明確的生活預(yù)期， 并輔以調(diào)整的過渡措施， 此時的給付水平就可以暫時視為滿足最低限度， 從而兼顧了立法機(jī)構(gòu)的可能性保留。實踐中有諸多關(guān)于救助水平是否達(dá)到最低限度的爭議， 如 “孔××訴沂水縣人民政府行政給付及行政賠償案”， 救助對象訴稱針對收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)， 但剛性支出較大甚至入不敷出家庭的專項救助機(jī)制不健全。 爭議反映出純粹以收入作為衡量保障底線的標(biāo)準(zhǔn)過于單一， 無法準(zhǔn)確反映救助對象高強(qiáng)度的偏好。

社會救助權(quán)提出了保障底線的要求， 那么是否救助給付越多越符合保障要求？ 或者說救助給付過多是否反而被憲法所禁止？ 社會救助作為一種兜底性保障措施， 應(yīng)恪守輔助性原則。 首先，個人對自己的生存條件和自我實現(xiàn)負(fù)有責(zé)任， 國家選取社會救助措施時， 應(yīng)當(dāng)區(qū)分客觀的偶然性因素與主觀的屬于個人責(zé)任范疇的因素。 其次， 著眼于整體法律秩序， 家庭成員間尚負(fù)有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)等扶助義務(wù)， 社會救助提供的保障應(yīng)在此之后。 只要更小的單位能夠有效而可靠地完成任務(wù)，更小的單位就具有優(yōu)先的自治權(quán)。最后， 社會自治或市場調(diào)節(jié)能夠形成的保障亦應(yīng)處于優(yōu)位。 所以， 社會救助應(yīng)當(dāng)是處于自助、 私法上的其他給付主體的給付序列之后。

由于客觀條件難以改變， 許多促進(jìn)機(jī)會平等的措施實際與促進(jìn)結(jié)果平等并無二致。 不過促進(jìn)不等同于完全實現(xiàn)結(jié)果平等， 因為個體的偏好不同， 責(zé)任也不同。 如果社會救助給付使個體產(chǎn)生依賴， 喪失責(zé)任感， 實際間接限制了個人自我決定的空間。 例如， 當(dāng)社會救助標(biāo)準(zhǔn)過于接近當(dāng)?shù)仄骄べY， 即可能降低申領(lǐng)者重返勞動力市場的意愿， 甚至吸引貧困線邊緣的人選擇 “不勞而獲”。 社會救助給付主要源自其他人所負(fù)稅款， 長期依靠自立的共同體成員負(fù)擔(dān)自己的基本生活本身也是對個人尊嚴(yán)的減損。 并且給付越多附帶的指引條件以及需要稅收供給便越多， 由此形成一個干預(yù)螺旋。 所以審慎地制定社會救助的附加引導(dǎo)條件， 盡職核查申領(lǐng)者的基本生活條件， 不僅是為了避免冒領(lǐng)， 更是對個人的主體性負(fù)責(zé)。

（三） 審查救助標(biāo)準(zhǔn)及其形成過程的明確性

如果直接對救助內(nèi)容是否處于充分作為區(qū)間進(jìn)行實質(zhì)審查， 不免直面過度限制立法形成空間的困境。 可先從形式上探討如何保障救助對象的生活預(yù)期。 從靜態(tài)面審視， 除資格范圍和給付水平本身應(yīng)保持穩(wěn)定外， 法律文本對此的描述是否清晰明確， 主管部門的裁量空間是否可被預(yù)見都是影響預(yù)期的因素。 從動態(tài)面審視， 如果變動不可避免， 如何評價變動是否給予救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期？

如果社會救助立法達(dá)到了靜態(tài)面的明確性要求， 需要進(jìn)一步從動態(tài)面審查法律的存續(xù)性和穩(wěn)定性， 法律提供行動預(yù)期的信賴基礎(chǔ)正是源自于此。 社會救助立法有動態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實需要， 如果直接對變動結(jié)果進(jìn)行實質(zhì)審查恐無法展開是否處于充分作為區(qū)間的評價。 如果將審查對象從調(diào)整之后的立法結(jié)果向決策過程和依據(jù)前移， 可以更好地兼顧社會救助權(quán)的保障要求與救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整需求的天平。

立法者若將最低生存保障的評估模型、 變動依據(jù)以可理解的方式公開， 既可以增加救助對象生活預(yù)期的穩(wěn)定性， 又可以避免對立法形成空間的過度限制。 透明的變動程序讓審查者對立法的事實認(rèn)定和預(yù)測決定進(jìn)行實質(zhì)審查成為可能。如果立法者未按照公布的變動模型進(jìn)行調(diào)整， 也可視為監(jiān)督的對象。 事實上在我國社會救助實踐中已經(jīng)存在主動公開變動模型的先例， 如果在法律層面將之制度化可更好地保障安定性。 例如， 重慶市等地相繼公開了社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機(jī)制的地方規(guī)范性文件。國務(wù)院也在 2021 年對聯(lián)動機(jī)制作出了進(jìn)一步規(guī)定。未來如果在此基礎(chǔ)上豐富各類社會救助給付變動的評估模型， 針對救助對象的困境細(xì)化資格范圍和給付水平變動的參照系， 將更有利于證成社會救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的合理性， 也更有利于保障救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期。

（四） 立法者對保障程度負(fù)有舉證說理義務(wù)

社會救助立法變動性的需要源自經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財政狀況的不確定性， 立法者難免要基于當(dāng)年的事實認(rèn)定對未來的給付做出預(yù)測決定。 德國聯(lián)邦憲法法院在實踐中發(fā)展出了三階審查強(qiáng)度理論，并在此基礎(chǔ)上提出立法預(yù)測應(yīng)當(dāng)是可信賴的， 且應(yīng)當(dāng)以一般合理的方式對待評估的形成空間。 為此， 立法者必須運(yùn)用所能取得的、 能夠為保護(hù)方案提供可被信賴的預(yù)測材料， 并對其進(jìn)行審慎分析以確定是否支持立法評估。 可信賴性預(yù)測比一般合理性預(yù)測對立法者的要求更高， 相應(yīng)的審查強(qiáng)度也更高。 為評價可信賴性， 憲法法院實際已經(jīng)開始經(jīng)常性地回溯立法程序中的過程， 并將“最佳方法立法作為立法者的義務(wù)”。

原則上審查的對象應(yīng)該是立法的 “結(jié)果”， 而非立法過程中的依據(jù)。 鑒于社會救助對象對社會救助權(quán)的實現(xiàn)有著極高的訴求， 立法者不僅應(yīng)當(dāng)公開評估模型， 對于模型的合理性或可信賴性還負(fù)有舉證和說理義務(wù)。 未來在審查過程中可進(jìn)一步要求立法機(jī)關(guān)公布更多的事實認(rèn)定依據(jù)， 并就聯(lián)動機(jī)制是否能保障救助對象的生活預(yù)期， 是否實質(zhì)上處于充分作為區(qū)間進(jìn)行舉證和說理。 如果預(yù)測決定審慎合理， 但是由于客觀原因無法實現(xiàn)預(yù)期的救助目標(biāo)， 立法者應(yīng)當(dāng)負(fù)有修正義務(wù)。由此既尊重立法形成空間， 又可以增強(qiáng)審查結(jié)果在救助措施優(yōu)化中的作用。

立法者公開變動模型并進(jìn)行舉證說理， 增加了其與審查者的互動。 通過要求立法者舉證說理，將立法者置于審查程序的論證說理模式中， 即以審查者的思路審視立法決策的合理性。將審查對象延伸至社會救助標(biāo)準(zhǔn)的形成過程， 并由立法者舉證說理， 有效限制了能動主義審查。 由此避免了審查者不顧資源的有限性與分配權(quán)限， 直接以社會救助權(quán)必須實現(xiàn)的核心范圍去評價救助措施的實質(zhì)正當(dāng)性。 規(guī)范層面要求的最低限度保障， 實際轉(zhuǎn)化成了評價國家是否在作為可能性范圍內(nèi)充分作為， 救助措施是否具有可信賴性， 附帶義務(wù)對救助對象而言是否具有期待可能性等。 立法者與審查者的對話， 可以反映到下次修法的審議過程。 審查意見可在審議環(huán)節(jié)更好地呈現(xiàn)社會救助權(quán)實現(xiàn)的偏好強(qiáng)度， 從而優(yōu)化立法者在決策裁量中的權(quán)衡。

五、 結(jié) 語

調(diào)和社會救助權(quán)的保障要求與救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的需求， 本質(zhì)上是要權(quán)衡社會救助權(quán)的規(guī)范效力與立法形成空間的界限。 社會救助權(quán)在規(guī)范層面要求最低限度給付并給予救助對象穩(wěn)定的生活預(yù)期。 立法者保有規(guī)定社會救助制度同 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)” 的形成空間。 社會救助權(quán)的規(guī)范效力對立法形成空間的限縮可以從形式和實質(zhì)兩個方面審查。 誠然， 規(guī)范層面的探討并不能將給付的上限和下限與實證的救助線劃等號， 但可以促使立法機(jī)關(guān)審慎地對待救助的事實認(rèn)定和預(yù)測決定。 當(dāng)前我國正積極推進(jìn)社會救助制度的立法， 提供公開透明的最低生存保障評估模型， 積極履行對支撐評估模型的調(diào)查數(shù)據(jù)及其合理性負(fù)有的舉證和說理義務(wù)， 可更好地實現(xiàn)協(xié)助救助對象自助的立法目標(biāo)。

（責(zé)任編輯： 胡夢瑤）