城市交通基礎設施建設與維護：錢從哪里來？

【中圖分類號】F299.24 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.03.005

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

引言

隨著家庭小汽車的普及，發展中國家的城市正經歷快速機動化進程。各地政府與規劃者普遍希望通過基礎設施投資滿足城市日益增長的交通需求。越來越多的城市在國家政府的幫助下或私營部門的參與下，摸索出了一套針對城市道路、地鐵線路等重大基礎設施建設項目的融資方法。部分地區創新運用諸如政府與社會資本合作（Public-PrivatePartnership，簡稱 PPP）模式和基于土地增值回收（Land Value Capture，簡稱 LVC）的融資方法，成功推動了大批大型交通基礎設施的建設落地。

盡管如此，能夠真正建立起可持續的資金流來滿足未來投資需求的城市仍屈指可數。事實上，許多城市在交通運營和發展方面都面臨持續緊張的財政困難。極端情況下，有些城市甚至無力保障現有基礎設施的運營維護資金，導致運營難以為繼，更遑論提升道路交通的調控管理能力。城市道路管理不善將導致道路擁堵，進一步激化公眾不滿情緒，這無形中強化了“交通基礎設施擴容是唯一出路\"的錯覺。

城市交通基礎設施的建設成本高昂，但其使用周期可達數十年甚至跨越幾代人。隨著人口規模與家庭收人增長，城市交通基礎設施的需求持續穩定攀升。這些因素為那些融資信譽良好的城市采用政府長期債務融資提供了有力支撐，或者換句話說，具備條件的城市可通過未來的使用者收費及稅收收人償還債務。這也是政府長期債務融資模式在高收入國家市政基建項目中普遍應用的原因。雖然這種方法在發展中國家也取得了一些進展，但受地方債務管制政策、政府信譽度不足及市政管理等問題制約，城市獲取政府長期債務融資的渠道仍普遍受限。

本文以系統全局的視角，探討城市交通融資的總體情況及其相關的體制難題，尤其是發展中國家大城市的情況。本文的主要觀點是城市交通融資不僅僅關乎融資，我們還必須在城市基礎設施管理、城市財政和城市治理的大背景下通盤考慮這個問題。

發展中國家城市的基建融資困難，主要源自其在基礎設施管理體制上的缺陷，以及城市中缺乏私營部門參與的有利環境。各城市應努力提高城市交通效率并積極推進融資改革，從戰略層面上掃清交通融資的阻礙。隨著發展中國家國內資本市場的迅速發展，各城市應逐漸建立起長期借款的能力，并在政府借款前先行夯實相關基礎性工作。城市政府的能力，特別是編制資本投資規劃、多年期財務規劃能力以及市政基礎設施資產管理和地方債務管理能力，是提升城市交通融資可持續性的重要基石。

一、城市交通的復雜性

城市交通是一個復雜系統，它涵蓋多元出行模式、基礎設施、服務體系及運營機制等等。這種復雜性使得城市交通管理具有很大的挑戰性，但也為城市提供了數個技術和政策的發展選擇。深人理解復雜性對于城市管理者和規劃者而言至關重要——在聚焦資本投資項目融資之前，需通盤考慮如下問題：現有城市交通設施是否得到了高效利用？資本投資項目是否被視作解決城市交通難題的最佳選擇？

城市交通系統由實體基礎設施（道路、隧道、軌道及終點站）與運輸工具構成。后者既包括提供定點班次服務的鐵軌機車，也涵蓋非定點運營的路面車輛。城市中大多數交通基礎設施都用于市內交通出行，例如街道、橋梁、停車設施、公共汽車站、快速公交（BRT）、地鐵、交通控制中心、信號系統等等。而城市中的城際交通設施則包括機場、港口、火車站、長途汽車站、物流碼頭等。所有這些基礎設施和服務，通過人為規劃設計或者得益于地理毗鄰，彼此相互貫通連接，共同為行人、騎行者、乘客以及司機提供服務。一個城市交通系統的復雜性往往與城市的規模有關。一個小城鎮可能只有一個簡單的街道網絡，或許還有一個長途汽車站，而一座大都市則可能擁有上述大多數的交通設施。

除交通用戶外，城市交通的參與主體還包括多方力量：私有企業長期承擔著大量公共交通服務供給，并日益深度參與交通基礎設施建設;而公共部門提供交通設施與服務的模式在全球多數國家更為普遍。幾乎所有城市政府都肩負著交通規劃、管理與監督職責，部分國家的中央政府通過國家城市交通方案（例如美國的聯邦交通援助計劃和印度的賈瓦哈拉爾·尼赫魯國家城市復興計劃），或通過向城市具體的投資項目提供資金撥款（例如，泰國中央政府為曼谷地鐵融資），為城市交通發展提供財政幫助。

當然，還有一個更重要的利益群體不應忘記：房地產業主。由于城市交通為各種類型的土地使用（如中央商務區、住宅區、學校、購物中心和公園）提供物理連接，這使具體房產的市場價值（即業主的核心利益）與出行成本、便利性直接掛鉤。在征收房產稅的城市，房產所有者尤其關注公共支出對其房產價值的影響。

歸根到底，城市交通體系是一個本地市場，里面存在各種服務供應商和大量用戶。它由眾多細分市場組成，這些細分市場往往通過出行模式（如公交、出租車和地鐵）、交通走廊或子區域來劃分。在某個城市交通市場或某個細分市場中，競爭可能發生在不同的出行模式之間（如私家車與公交、公交與地鐵的選擇博弈），也可能發生在同一出行模式的不同運營商之間，而競爭的激烈程度往往因技術條件與市場格局的差異呈現出顯著分化。

公共汽車服務、出租車服務和非路邊停車庫可以由一些私人經營方提供，因此這些領域往往呈現較強的市場競爭性。再看地鐵，其建造成本很高，一個城市建設兩套地鐵系統搞同場競爭是沒有經濟意義的①。因此，地鐵所有者通常是市場上的單一服務提供商。相比之下，街道設施則普遍歸政府所有，并由其負責運營維護。有一些設施由政府擁有但由私營部門通過特許安排來負責運營，例如新加坡的地鐵、曼谷的地鐵藍線以及許多城市的路邊停車服務。

大多數城市的交通基礎設施不僅需要高昂的前期投資，其運營和維護也需要很高成本，但運維支出通常可以分攤至設施全生命周期。如果維護得當，這些設施可以至少使用幾十年，否則它們可能迅速老化，而修復費用往往比妥善維護的費用更高。更重要的是，維護不善會導致服務質量和基礎設施的安全標準下降：試想在一條年久失修、顛簸不平的街道上開車或搭乘公交將是什么感受？車累人也疲。

當交通設施得不到合理維護時，部分成本負擔將轉嫁給用戶。這不僅表現為用戶的不良體驗日益增加、事故率攀升，還會加速交通工具的磨損。因此，地方政府不僅需要考慮城市交通設施的維護成本，還要考慮維護不善可能給廣大用戶帶來的額外成本。

城市如何為交通系統的建設和運維籌措資金呢？通常來說有兩種方式：使用者收費（如公交車費和停車費）以及稅收。城市也可以通過從商業銀行貸款或通過資本市場發行債券來為城市交通融資，但需使用本市財政收人來支付本金和利息。顯然，只要情況允許，城市交通服務就應該實行有償收費。誰受益誰付費”是公共財政應遵循的一項基本原則。此外，在市場可以發揮作用的領域，城市政府應該允許甚至鼓勵私營部門提供服務。這種方法將使政府抽身出來，更有效地聚焦不適合私營部門獨自提供的其他類型服務。這對財政緊張的城市尤其具有吸引力。大量國際經驗表明，由于私營部門希望盡力減小成本，其提供的城市交通服務比公共部門的服務往往更有成本效率。

政府提供的諸多城市交通服務，如公共交通和路邊停車，都要向使用者收費。但是，并不是所有的城市交通設施都適合向用戶收費。例如，對城市街道的日常使用如果征收費用，其操作機制可能過于繁瑣，導致交易成本過高。

因此，當對基本城市交通服務收費不符合實際時，政府會選擇使用其他財政資源來提供服務。城市街道通常由政府通過公共支出籌集資金，且由政府擁有和運營。但是我們不要忘記，政府的稅收征管系統也需要耗費大量人力物力。令人遺憾的是，我們在考慮公共部門和私有部門的服務異同時，很少將政府的稅收征收成本計算在內。

二、設定用戶收費水平

交通經濟學家對城市交通的定價問題展開了嚴謹研究Il。從商業角度來看，私營運營商希望其收取的服務價格能夠實現利潤最大化，覆蓋包括資本和運維成本在內的服務總成本。在一個競爭市場中，價格由市場競爭決定，而市場競爭往往會壓低價格使其更接近成本。而從社會角度來看，公共部門往往希望將公共服務的價格設定在廣大民眾的承受范圍內。

當交通服務價格不足以覆蓋服務成本時，如果該項服務便民利民，政府會通過補貼來維持服務。這種做法并不罕見。許多城市將公共交通視為一項基本公共服務，因此實行價格調節機制使得票價始終低于成本。當成本上升時，一些城市選擇不調整服務價格，而是為低收人人群或者運營商提供更多的補貼。

補貼有其社會合理性，但也有一些明顯的弱點。其管理成本高，可能成為一項沉重的財政負擔。另外，補貼的存在也容易導致公交經營方對運營成本管控不嚴，其結果就是運營成本節節攀升，運營商會不斷提出補貼要求。

即使一個城市有足夠的稅費收入來維持現有交通服務，但在面臨交通擴容所需的巨額投資時仍會感到困難重重，畢竟城市交通基礎設施是一項資本密集型的投資。以地鐵為例，其建設成本可能遠超每千米1億美元。城市高架路的單位成本則在2000萬＼～4000萬美元。很少有城市能夠從目前的使用者收費和稅收收入中拿出這么多資金。如果沒有上級政府的財政支持，就需要市政府借款（債務融資）來填補資金缺口。

政府借債投資是合乎情理的，因為基礎設施能持續相當長時間，為數代人提供服務，因此，僅僅讓當前受益人承擔整個項目的所有投資成本是不妥的。出于同樣的考慮，將債務的還款期限與基礎設施的使用壽命匹配也是可取的。私營部門通常通過借債為大型投資建設提供資金，其實政府只要信譽良好并具備地方債務的管理能力也可以這樣做。

總之，一個城市交通系統中存在著形式繁多的基礎設施服務，它們共同為大量城市居民提供出行便利。城市政府可以在眾多管理和資助方案中自行選擇適合本市的城市交通模式。城市交通基礎設施可以由政府或私營部門擁有和運營，其建設和運維費用可以源自使用者收費或稅收收人，或者兩者結合。當一座城市有條件、有能力從外部舉債時，就可以使用公共債務融資為大型投資項目的建設提供資金。

在市場可以發揮作用的領域，政府應該允許私營部門提供服務。在可能的情況下，應盡可能采用用戶付費作為服務可持續的資金保障（表1）。只有這樣，市政府才能騰出財政空間，提供市場本身難以有效提供的城市交通服務。

三、市級財政背景下的城市交通融資

由于政府在城市交通中發揮著關鍵作用，而且城市交通不是政府需要管理的唯一部門，因此不能脫離市級財政來空談城市交通融資。城市政府往往有責任提供多項市政公共服務，諸如城市街道清潔、消防、空氣污染治理和園林建設等。城市政府往往使用城市稅收來提供此類市政服務。

公共交通、供排水、污水處理和固廢處理等有償收費服務，可以由政府或私營部門提供。在市級層面，往往會出現幾個部門競爭財政資源的情況，每個部門都希望獲得更多支持。例如，即便道路擁堵狀況顯而易見，市長也不能對存在安全隱患的防洪設施置之不理。市政府必須通過多方協商才能最終確定工作的優先順序和實施時間表。城市交通規劃師的職責是向城市決策層匯報成本效益評估、技術可行性，以及替代解決方案對當前和未來城市交通可能產生的財務影響。

城市交通通常被視為地方事務，這是因為城市交通所產生的大部分社會效益與社會成本都處在城市或大都市的范圍之內。多數國家政府都期望地方政府能成為城市交通建設的重要出資主體。市級財政收入包括城市自有收入和政府間轉移支付。其中，自有收人涵蓋地方稅收以及市政服務收費收入。地方稅收的種類豐富，包括但不限于房產稅、所得稅、銷售稅、營業稅和機動車稅等。

地方財政的結構在不同國家間存在差異，甚至同一國家的不同城市也不盡相同，這主要由政府間關系的界定所決定。一些國家給予地方政府較大的財政自主權，允許其征收市級服務費用及稅收；而另一些國家則更依賴政府間轉移支付和資金撥款來支撐市政服務。

一些發展中國家允許地方政府在資本市場借債。然而，部分國家對地方政府借債設置了較為嚴格的限制。例如，泰國法律規定，市政府舉債需要獲得國會批準;還有一些國家曾長期禁止地方政府舉債用于項目建設，中國直到近十幾年才逐步放開相關限制。回顧過去四十年，全球范圍內一個顯著趨勢是，越來越多的國家將財政收人與支出責任下放至地方政府，并賦予其更大的財政自主權。

然而，世界上很少有城市擁有足夠的財政資源滿足民眾的公共服務需求。這在很大程度上是因為隨著人口規模和家庭收人的增長，民眾對公共服務的需求在數量和種類上都持續增加，而提供公共服務的成本也隨著人均收入上升而不斷攀升。的確，盡管大城市更為富有，但其人均公共支出也往往更高2。

此外，經年累月下來，納稅人對政府提供更多更好公共服務的期待越來越高，可并不愿意繳納更多的稅。迄今為止，如何在財政資源有限的情況下提供體面的市政服務依然是城市政府面臨的一大挑戰。

這種困境在發展中國家的城市尤為突出。一方面，大多數城市面臨著人口數量和服務需求的快速增長，但不具備足夠的城市基礎設施為居住人群提供服務，更不用說為未來可能的增長預留空間。由于地方管理能力較差，許多城市的基礎設施和服務的運行效率低下，目前有相當一部分需求仍未得到滿足。即使對現有基礎設施能夠做到持續維護，也往往存在維護力度不足、質量不高的問題，導致基礎設施迅速惡化，進而強化了需要擴建基礎設施的錯覺。

另一方面，大多數城市的本地收人有限，一些城市高度依賴政府間轉移支付，但這并不總能彌補財政缺口。許多城市的財政收人僅能勉強支付日常的支出（如公務員工資、公共服務運維支出等），更無力為必要的建設項目投入資金。具備舉債建設基礎設施的能力、既有金融管理能力又有融資信譽的城市少之又少。的確，這個困境沒有簡單明了的解決辦法。然而，在過去幾十年的時間里，世界各地城市勇于探索，積累了不少重要經驗。具體如下：

（1）當用戶成本不能反映基礎設施供應的全部成本時，基礎設施的需求將超過服務供給能力。

（2）當基礎設施的利用沒有得到高效管理時，社會對基礎設施的投資需求可能會出現虛高。

（3）應當要求使用者為全部運營費用買單，甚至包括一部分初期基建投資費用。

（4）應盡可能使私營部門參與其中，共同提供城市交通基礎設施和服務。

（5）長期債務融資是基礎設施建設中的有效融資手段，夯實城市的長期借貸能力對于保障基礎設施資金的持續發展至關重要。

四、城市交通的效率提升

發展中國家的城市可以通過提高現有交通系統的運行效率和使用性能以及采用低成本替代方案來節省大量財政資源。由于現有基礎設施普遍存在使用效率和管理效率低下等問題，許多城市產生了基礎設施擴容的“虛增\"需求。究其原因，基礎設施使用效率始終不盡如人意，往往是由各方在基礎設施使用上的分配有誤、管理不善以及使用定價過低造成的。

例如，當城市主干道變得擁堵時，公交車的運行速度比私家車速度下降得更快。這就促使公交乘客盡可能轉向私家車出行，從而形成了惡性循環：上路開車的人越來越多，交通更加擁堵，公交速度進一步下降，進而導致更多人選擇開車，路上開車的人就更多，如此循環往復。如果在道路系統中設置快速公交（BRT）等僅允許公共交通使用的專用車道，這樣惡性循環就可能被打破。哥倫比亞波哥大快速公交系統和中國廣州黃埔大道快速公交系統的案例即為有力佐證。這兩個系統都達到了接近地鐵線的運行效率，但其建設成本僅為地鐵建設成本的一小部分。

唐納德·舒普（Donald Shoup）的開創性研究聚焦于另一個問題——免費停車的高昂成本[3]。他觀察到，美國城市規劃者常通過法規設定最低停車配建標準，以滿足每種土地用途中的高峰停車需求，但這一做法并未充分考慮汽車用戶為停車支付的價格，以及社會提供停車位所需承擔的成本。這種制度設計實質上壓低了停車服務的市場價格，相當于為膨脹的停車需求提供了隱性補貼。

時至今日，免費停車與最低停車配建要求已在發展中國家城市廣泛推行，其引發道路擁堵的邏輯與美國如出一轍。更嚴峻的是，這些城市非法路邊停車現象極為普遍。非法停車與免費停車的影響十分類似，只不過除此以外還滋生了另外一層問題：非法路邊停車占用了本應用于疏散交通流量的稀缺空間，這往往會進一步加劇擁堵。顯而易見，這并不是一個財務問題，而是管理問題。

提高現有基礎設施的使用效率對于交通擁堵嚴重的城市尤為重要。為了解決擁堵問題，發展中國家的許多城市選擇了拓寬道路和修建新路等成本高昂的“建設”方式。然而，經驗表明，如果不對交通需求進行合理管理，城市將無法通過“建設\"來擺脫交通擁堵。②事實上，各種用于解決城市交通擁堵的非建設措施已然存在。有些是供給側措施，旨在更好管理各種用戶（步行者、騎行者、乘客）的道路空間;還有需求側措施，包括對汽車擁有和使用的合理定價（如汽車執照費、燃油稅和擁堵費），以及非定價措施（如限購、限牌和限制上路等）。所有這些措施都應按照成本—效果（cost-effectiveness）方法得出優先次序來采納。只有在這些低成本措施用盡時，再對道路進行擴容投資才能產生合理的回報。

五、私營部門的參與和運輸效率提升

私營部門的參與對提升運輸效率、減輕政府財政負擔至關重要。以巴西里約市為例，其通過私有化改善了城內地鐵和郊區鐵路運營狀況[4]。1997年，里約市區地鐵與郊區鐵路系統因多年虧損、管理不善及基礎設施供給不足，長期依賴政府高額補貼，當年補貼總額高達2.9億美元。不堪重負的里約熱內盧州政府啟動私有化，通過公開競標將特許經營權授予里約地鐵公司和里約郊區鐵路兩家私營企業，同時停止支付運營補貼。這也是政府解決20世紀90年代中期預算危機的舉措之一。這兩家企業接手后，通過改進管理、控制成本、推進統一收費，顯著提升了服務質量、客流量和財務績效。

里約地鐵公司成功將地鐵運營里程擴展了 62% ，地鐵總長度從25.3千米增加到40.9千米，客流量增加了 71% ，從每天38萬人次增加到65萬人次。2007年，政府授予里約地鐵公司20年特許經營權，并到期可再延長20年。該系統產生了足夠多的利潤，成本回收率達1.6。

在郊區鐵路系統私有化之前，客流量已經從1985年的每天120萬人次萎縮到1998年的14.5萬人次。私有化開始后，里約郊區鐵路的乘用量逐步改善，在2010年達到每個工作日53萬人次。最令人稱道的是，地鐵和郊區鐵路的性能改進和服務效率提高是在沒有政府運營補貼的情況下實現的，且當時里約市的年均人口增幅不到 1% 。如果沒有推進私有化，很難想象這兩套交通系統如何逆轉客流量并成功堅持下來。

六、機動車稅收和用戶使用收費

發展中國家各城市為推進必需的投資建設，應該抓住幾個可以挖掘新財稅資源的重大機會。首先可以考慮機動車稅種，包括汽車銷售稅、轉讓稅、燃油稅和牌照稅。此外，政府還可以通過向汽車用戶直接征收注冊費、停車費、過路費和擁堵費等費用來增加政府收人。1992年，Bahl和Linn指出，發展中國家城市中汽車數量的增長速度超過人口增長速度，認為汽車保有與使用為城市政府提供了穩健的稅基[5]。

對汽車保有和使用征稅相對容易，且機動車稅的稅負通常由高收入家庭承擔。政府可以用此類收人支付與汽車使用相關的公共支出，也可以將其作為一種定價機制來調控汽車使用產生的社會成本（如尾氣污染）。

時至今日，機動車稅已在多個發展中國家推行，過路費也被廣泛接受。然而，停車費的執法力度普遍較弱。對擁堵收費的做法在新加坡、倫敦和斯德哥爾摩已經得到了廣泛實施，但在發展中國家的城市尚未出現。

七、城市交通的新融資工具

30年前，財權下沉與私有企業參與基建在發展中國家尚未普及，城市交通傳統融資來源（地方稅收、收費及政府間轉移支付）極為有限，主要依賴中央政府撥款及國際金融機構在中央財政擔保下的貸款推進重大項目。在過去30年里，非傳統融資工具紛紛走上發展中國家城市發展的歷史舞臺，一些城市取得了顯著成功，而另一些城市則遭遇了滑鐵盧[6]。

城市軌道交通的建設和運營造價高昂，每千米的建設成本從5000萬美元（城市里簡單環境中的高架輕軌）到1.8億美元（地下重軌）不等。城市軌道通常是一個城市最大的投資項目之一，能否籌得足夠資金是對該城市綜合融資能力的一場重大考驗。此外，世界上大多數城市軌道系統的運營成本回收率低于1.0。這意味著城市軌道的收人低于運營成本，城市必須為運維的資金缺口提供補貼。這為市級財政增添了一項長期且不斷攀升的財務負擔風險。

盡管阻礙不小，越來越多的發展中國家城市克服了財政困難，并成功建設運營了諸多城市軌道交通項目。巴西在城市軌道項目中吸收多方資金，包括來自聯邦政府、州政府的財政資源以及由聯邦政府和巴西國家銀行擔保下的多邊開發銀行的貸款。智利國家政府為首都圣地亞哥的地鐵基礎設施提供資金，而地鐵公司在國家政府擔保下負責為車輛和設備出資。曼谷在沒有政府補貼的情況下，按照建設—運營—移交（Build-Operate-Trans-fer）協議建設和運營了高架輕軌系統。其地鐵藍線項目則獲泰國國家政府資助的土木工程資金、日本國際協力銀行貸款，以及設備和運營融資中的BOT特許經營權。吉隆坡在上世紀末建造了三條城市軌道，每條線路均簽訂了一個類似BOT的協議并獲得了政府對國內債務的擔保，但幾年后三條軌道出現財務困難，政府又收回了運營權。

由上可知，諸多發展中國家的城市為城市軌道交通采用了綜合投資融資工具，此類項目涉及資金體量巨大，因而往往成為一座城市統籌調動能力的試金石]。

歸納起來，有如下幾種融資或獲取融資的做法：

（一）政府和社會資本合作（PPP）

過去三十年，政府和社會資本合作的模式在發展中國家日益受到青睞，但其在不同基建部門的成功程度存在差異。迄今為止，它在能源和電信領域較為成功，在城市交通部門的表現則是喜憂參半。在那些交通流量已經穩定下來的大都市地區建收費公路，通常效果較好。但是，當特許經營方要求提高過路費以彌補攀升的運維成本時，或者當道路使用者向政府施壓、要求政府改擴建與PPP項目走向平行的道路時，政府往往面臨兩難境地。

（二）土地融資

公共基礎設施投資往往能帶動土地的價值增值。為此，世界上很多地方開發出了基于土地的融資工具，通過捕獲土地增值中的部分效益來資助公共基礎設施建設。這些融資手段通稱為土地增值回收（LVC）融資方法，包括改良稅、土地特許經營權、開發費和土地/交通聯合開發（即TOD）等。其中，改良稅指的是國家法律允許地方政府向直接受益于公共服務的產權業主征收費用。這種做法在拉丁美洲有較長的實施歷史。近年來，波哥大就利用改良稅收人資助了價值超過10億美元的公共設施8。中國香港和日本東京成功利用了土地/交通聯合開發模式，在新軌道線路和車站服務的土地開發中籌集資金，為城市軌道投資提供了巨大支持[9]。中國幾乎所有城市也通過土地出讓金收入來籌集公共服務的必需資金。然而，從土地獲取收入的現象不僅源于具有公益屬性的土地開發，更多是出于籌集資金的一般動機。這種做法因過度使用已引發一系列財政、社會和環境問題。

（三）長期債務融資

在一些發展中國家，地方政府使用長期債務融資模式來投資公共基礎設施的現象由來已久。在國內資本市場尚未建立的國家，國際金融機構的貸款的確發揮了重要作用。這些國家的中央政府可以為地方政府向國際金融機構借款，也可以在地方政府從國際金融機構借款時由中央政府提供擔保。隨著許多新興經濟體國內資本市場的蓬勃發展，地方政府的借貸規模也迅速增大。然而，這類做法在不少城市已經引發地方債務危機。近年來，各國一直在努力通過法律法規來加強地方財政問責和減少財政赤字。

長期債務包括商業銀行貸款和市政債券。美國的市政債券市場在地方公共服務融資中發揮了重要作用，為許多國家樹立了成功典范。長期債務這種融資模式對城市交通具有明顯的優勢，它適合時間跨度較長的基礎設施投資項目，并通過機構投資方將那些用于人壽保險和退休金的私人儲蓄引導至需求穩定且穩步增值的基礎設施資產中。

地方政府在國內資本市場的融資成效，取決于自身信用水平。這一信用可通過多維指標體系綜合衡量，具體涵蓋：地方財政收入規模與結構、收支平衡能力、收入自主化程度及穩定性、對上級財政轉移支付的依賴度、既有債務負擔與或有負債規模、信用增級工具（如擔保、保險等）的運用情況，以及城市財務管理與債務管控的制度建設水平。目前，大多數城市由于缺乏信用記錄，無法獲得長期貸款，但這不應成為城市信譽一直空白的理由。隨著越來越多的發展中國家邁向中等收人國家行列，發展國內資本市場的路徑也變得愈加可行。城市應該努力建立并維護自身誠實守信的聲譽。

（四）碳金融

碳金融是城市交通投資項目的一種新型融資來源，可以直接推動溫室氣體的減排。然而，到目前為止，碳金融在城市交通中的應用非常有限。理論上，碳金融可以應用在三種類型的城市交通項目上：引導用戶轉向低排放出行的交通項目（如快速公交系統），推動用戶避免產生出行排放的交通項目（如綜合交通樞紐，允許人們在多個目的地之間步行、騎行），以及充許用戶轉換燃料的交通項目。碳金融已成功用于快速公交系統和車輛燃料轉換等項目。盡管當前資金規模較小，但該模式能夠有效提升相關投資項目的可行性，為城市交通低碳轉型提供了新的融資思路。

八、城市交通融資中政府機構的能力建設

在發展中國家，城市的機構能力普遍薄弱，即便是大城市也不例外。雖然大多數城市成立了必要的管理機構，但其技術能力往往難以匹配城市交通領域日益增長的責任與挑戰。此外，這些機構在工作中可能各管一攤、各自為政。從城市交通規劃到預算編制、項目實施，存在許多體制和程序上的缺失環節。即使在中國的超大特大城市，盡管其城市交通機構確實擁有相對較強的科技能力和技術手段，但體制機制方面仍存在一些不足，在一定程度上影響了將先進理念和成功經驗轉化為具體實踐的進程[10]。

機制與制度不完善影響了城市為交通投資籌集資金的能力。而破解這些問題需要長期堅持的決心和循序漸進的努力。對中國許多城市而言，城市交通融資的關鍵缺口可以用三個脫節來總結：空間規劃和財政預算之間的脫節，投資建設需求和維護需求之間的脫節，以及地方債務管理中各關鍵因素之間的脫節。

（一）搭起規劃到預算編制之間的橋梁

城市公共支出的優先排序需要嚴謹的決策機制作為支撐，決策過程必須以扎實的空間規劃和財務規劃為基礎。不過，發展中國家的城市在這兩項規劃能力上存在顯著差異。在低收入國家，即便像金邊、萬象這樣的首府城市，地方政府的城市規劃和財政規劃能力也相對薄弱。而過去二十年間，這些城市的人口和機動車數量急劇增加，如今街道擁堵問題已十分嚴峻。

中國和印度的大型城市雖已具備一定的城市規劃及交通規劃能力，但多年期財政規劃能力仍顯薄弱。事實上，缺乏多年期財政規劃能力或財務與空間規劃嚴重脫節是所有發展中國家面臨的共性問題。盡管城市會編制年度預算編制，但與空間規劃的聯系很弱，因為后者涵蓋的時間通常為20年等大跨度的時間框架。若空間規劃未能與財務規劃形成有效銜接，便失去了實施的現實基礎，這導致空間規劃中設想的城市基礎設施改善在落地時往往具有隨機性。而解決空間規劃與財務規劃脫節問題，可通過引入資本投資規劃（Capital Investment Planning，簡稱 CIP）和多年期財務規劃（Multi-Year Financial Planning，簡稱MYFP）來解決。

資本投資規劃（CIP）是一個規劃過程，它對各公共部門提出的資本投資項目進行優先排序，最終生成一個多年期、財務可行的資本投資項目規劃（通常為五年）。該規劃將闡明每年的優先項目實施表、年度資本投資的估算成本和融資模式建議，在條件允許時會包括債務融資。資本投資規劃是長期空間規劃（如城市總體規劃）和年度預算之間的紐帶，能夠指導政府在一段時間內對具體項目的資金分配。它通常由地方議會審核批準，并可能在城市需求和財政能力發生重大變化的情況下做出修改。資本投資計劃通常是城市從資本市場融資的先決條件之一。多年期財政規劃（MYFP）會對未來幾年的收人支出做出判斷，并說明在給定政策和經濟假設的情況下，政府支付和提供服務的能力會發生什么變化。將年度預算編制與多年財務規劃統一結合，體現了公共支出規劃的短期剛性和中長期靈活性。在預算編制過程中引人多年期視角有助于政府官員評估財政決策的長期影響。這些做法在高收人國家的城市治理中非常普遍，現在正在逐漸被發展中國家接受。

（二）縮小投資需求和維護需求之間的差距

與城市交通融資緊密相關的第二項機構能力是基礎設施資產管理能力。通常而言，一國基礎設施資產規模會隨國民收入增長而擴大。隨著基礎設施資產的持續積累，維護支出也會相應增加。Ingram等學者的研究表明，當國家處于低收入階段時，基礎設施的建設支出往往高于維護支出，且兩者的差距會隨著國家收入水平的提升而逐漸縮小；而當國家進入高收入行列后，基礎設施的維護支出將超過資本投資支出[]。

同樣的規律也適用于城市場景。隨著發展中國家城市經濟水平提升與需求增長，城市的基礎設施逐年累積，其中城市交通基礎設施占很大比重。在此后幾十年中，這些資產的年度維護費用可能會大幅增加，但多數城市尚未對公共支出從“建設投資”向“維護管理\"的結構性轉型做好前瞻性規劃。從資金投入主體看，若中央政府主導市政基建的巨額投資，地方城市往往會疏于資產維護;若政府對公共交通設施及運營提供高強度補貼，運營商則缺乏動力保障設備的良好工況。這種“重建設、輕維護”的現象在發展中國家仍非常普遍。由此埋下的基礎設施危機——基礎設施搖搖欲墜、瀕臨崩潰的狀態——可能在未來出現。

如前文所述，城市基礎設施年久失修會帶來巨大的社會代價，表現為更高的運營成本、民眾使用的不適感、服務不可靠、事故激增以及更高的修復成本。這樣的基礎設施危機實際上在美國已經發生了。自20世紀90年代末起，基礎設施危機一直是美國公共政策辯論的重點話題。2007年，明尼阿波利斯市密西西比河上一座八車道大橋的倒塌事件，更是引發了民眾的強烈不滿。社會各界普遍認為，美國基礎設施迅速惡化的主要原因是政府未在各項事務中清楚意識到基礎設施維修的重要意義，以致未能撥付足夠資金對基礎設施進行妥善維護。

為了預防基礎設施危機的產生，一些國家和城市制定了一套名為基礎設施資產管理（InfrastructureAsset Management，簡稱IAM）的做法。它整合了管理、金融、經濟分析、工程設計和其他相關領域的實踐，旨在以最具成本效益的方式提供民眾所需的服務水平。

從程序上來說，基礎設施資產管理涵蓋以下核心環節：建立資產數據庫并定期更新，評估資產價值、現狀、用途和性能，更新資產維修保養和修復成本的數據，基于不同預算方案制定維護時序與資本更新規劃，預測年度和中期財務需求，設定優先排序清單，以及對資產管理計劃的執行開展監測和評價。城市綜合資產管理是一種較新的實踐，其方法學仍在完善之中[12]，但其價值在全球范圍內正逐漸得到認可。

（三）地方公共債務管理

如果允許城市政府直接進人資本市場進行長期債務融資，公眾最大的擔憂是與地方政府借貸相關的系統性破產風險。迄今為止，我們從眾多以往國際經驗中汲取的最重要經驗是，必須對城市獲取債務融資建立嚴格的事前監管，這對于防范系統性破產風險至關重要。事前監管主要包括以下幾個方面：（1）債務只能作為長期資本投資項目的融資資金（稱為黃金法則）;（2）債務融資須服務于公共項目（如市政交通、民生設施），不得用于商業性用途；（3）債務發行必須受到數量限制（例如，債務償還不能超過地方政府收入的一定百分比，或者總債務存量不能超過地方政府收入的一定百分比）；（4）預算文件、債務發行流程及工具類型需向公眾公開，接受公眾監督[13]。

地方公共債務管理中的一個重要組成部分是對城市財政狀況實施動態監測。為了防止過度舉債引發地方債務危機，有學者提出需要為城市政府債務設定門檻參數[14]。例如，債務償還與自有收入的比率不可以超過某一水平。他們進一步建議使用指標來衡量與債務和政府償債能力的變化（如債務余額與地區生產總值的比率）債務負債率（即債務余額與當年市級財政能力的比率）償還指數（即年度債務償還要求與當年市政府財政能力的比率）相關的風險。

在現實環境中應用這些指標需遵循因地制宜的原則，根據具體環境動態調整債務/償還門檻。除了跟進主要指標外，還需定期開展中期宏觀經濟趨勢預測，以評估宏觀環境對償債能力的影響。通過債務可持續性分析，識別長期償付風險臨界點，制定兼顧新借款成本與風險的中期債務戰略。同時從管理結構合理性、與財政政策協調性、或有債務監管有效性、業務問責制及公開披露機制等多方面開展債務管理績效評估。

地方債務管理和前文所述的多年期財政計劃之間有著密切的聯系。出于管理地方債務的目的，應制定一個多年期籌資計劃，以預測未來5＼～10年地方的舉債規模，且該計劃還應該不時更新。

九、結論：建立可持續的城市交通融資機制

市場對于城市交通領域的有效運作至關重要。倘若市場功能缺失，政府便不得不包攬所有城市交通基礎設施與服務的供給，這種情況將使大多數政府陷人財政困境。作為城市交通融資的首要準則，政府應最大限度地促使市場與私營部門參與城市交通基礎設施及服務的提供，如此一來，政府便能集中精力，專注于供給那些市場難以涉足的基礎設施與服務。

在明確城市交通建設的各項資金流后，政府還應考慮使用費在實際操作中的可行性。在可能的情況下，應當采用向用戶收費的形式，盡可能讓使用者為所享受的服務支付相應費用。此外，政府在對待直接補貼（如公交運營補貼）和隱性補貼（免費停車福利）時務必審慎，因為這些補貼極易引發錯誤的激勵導向，導致運營效率低下，進而造成財政資源的浪費。只有厘清上述問題，城市交通融資難題才有望得到妥善解決。

由于定價偏低以及管理不善，城市交通基礎設施的使用效率普遍不高，由此引發了社會對基礎設施容量的過度需求。提升現有基礎設施的使用效率，通常是消除公眾“虛高\"需求最為經濟有效的途徑。此外，提高基礎設施的使用效率，也意味著能夠節省財政資金。

面對持續增長的交通需求，發展中國家的城市也應該挖掘新的財政資源。無論是從資金獲取的角度，還是從汽車需求控制角度，機動車稅以及用戶收費都是與城市交通密切相關的收入來源。在那些汽車保有量和使用量快速增長的發展中國家，城市政府應認真考慮停車費、汽車牌照拍賣、燃油稅和擁堵費等收入。

除了傳統的融資來源（包括中央政府撥款和地方財政收入）之外，還有一些其他融資工具可用于城市交通發展，包括政府和社會資本合作、土地融資和碳金融等。城市應該努力調動這些金融資源，但同時也應當清醒地意識到它們各自存在的局限性。

在城市交通發展中，最可持續發展的資金來源便是長期債務融資。在預判國家財富和私人儲蓄增長的同時，城市應該大力增強自身的長期借貸能力。這光靠城市一方努力是行不通的。國家政府應大力推動國內資本市場的發展，并制定相應的法律法規，使得城市政府能夠借貸和管理風險。

城市還需要清除城市交通融資過程中的制度性障礙。應當引人資本投資規劃以及多年期財務規劃等做法，以縮小從空間規劃到年度預算編制之間存在的差距。同時，還應引入基礎設施資產管理機制，以確保造價高昂的基礎設施在建成后能夠維持良好運行狀態，并得到定期的維護與修繕。

最后，必須引入地方債務管理機制，以有效管控系統性破產風險。世界上許多地方在債務管理能力方面已經取得了顯著提升，大量的成功實踐案例能夠為發展中國家的城市和國家政府提供有益借鑒，助力城市進一步強化在資本市場中的長期借貸能力，城市交通也有望在這一發展浪潮中成為最大的受益者。

說明：本文是根據作者2016年在國際上發表的一篇文章翻譯修改而成。英文原文引文格式為 ：Zhi Liu，“Towards Sustainable Urban Transport Finance Mechanisms\"[A]，in Trafficin Towns： The Next 5O Years，YingJin and John Polak （eds.），Landor Links online publication，2016.

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[12]劉志：《略論城市公共基礎設施資產管理》[J]，《城市觀察》2023年第5期，第151-157頁。

[13]Liu Lili，“Strengthening Subnational Debt Financingand Managing Risks”[J]，Review ofEconomic Research，2010.

[14]LiuLiliand Juan Pradeli，“Financing Infrastructure and Monitoring Fiscal Risksat the Subnational Level\" [R]，WashingtonDC：World Bank，2012.

注釋：

① 有同一個城市或大都市區內同時存有兩個或更多的軌道交通系統的情況。比如曼谷的輕軌系統是曼谷都市管理局的一家私營特許方，而藍線地鐵則屬于中央政府下屬的一個公共交通管理局，由一個私有特許經營方負責運營。但這兩套軌道交通系統不在相同的交通走廊內，因此可以避免競爭。② 該現象又稱為唐斯法則，源自安東尼·唐斯的著名發現，即當一個政府未能有效地管理和控制道路交通時，新增的道路容量將引發更多的交通需求，這些需求將很快填滿并且超過新增的道路承載容量。參考自 ：Anthony Downs，“The Law of Peak Hour Expressway Congestion\"，Traffic Quarterly，1962，16.

作者簡介：劉志，北京大學一林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任、研究員，林肯土地政策研究院資深研究員。

責任編輯：盧小文