以指數為抓手，切實推動無障礙環境建設

“無障礙”作為一種理念、一項權利和一個原則，被納入聯合國殘疾人權利國際公約和2030可持續發展目標。無障礙建設在保障個人平等權利，推動社會多元、包容、可持續發展中的基石地位已成為全球共識。無障礙環境關系廣大殘障人士的福祉，是老年人、兒童、孕婦、大件行李攜帶者等人士暢通出行、參與社會生活的必要條件。

我國無障礙建設立法始于20世紀80年代，2023年9月實施的無障礙環境建設法，堅持平等和融合的理念，創新性地將無障礙界定為設施建設、信息交流和社會服務三個維度，構建了“強制性+倡導性”的混合規范模式，將受益人群從殘疾人、老年人擴大到全體社會成員，是我國無障礙建設法治化的里程碑。

目前，無障礙法律法規的實施仍存在諸多局限，無障礙建設仍存在不平衡、不充分、不系統、不協調、不實用等問題，需要社會各界同心協力、攻堅克難。

無障礙法律法規實施中面臨的主要難點

與無障礙建設相關的國家法律、行政法規、部門規章、地方政府規章、行政規范性文件，共同構成了我國無障礙環境建設的法律法規。當前，我國在推動無障礙法律法規的落實中存在以下難點：

第一，社會各界對無障礙的了解仍處于“廣知曉”但“低認知”的狀態。

隨著對無障礙的宣傳倡導逐漸增多，社會各界對“無障礙”這個詞匯的知曉度有所提升，但對于它的內涵、范疇以及背后的理念和精神的認知仍顯不足，實踐中也存在不同程度的“濫用”現象。在強宣傳和廣知曉的表象下，社會各界對“無障礙”的理解、詮釋和標準缺乏共識，導致無障礙相關法律法規在執行層面存在不平衡、不協調等問題，公眾也難以被充分地動員起來參與到無障礙建設中。

第二，“普遍受益”與“重點人群需求”之間仍存在認知空白。

無障礙環境建設法拓寬了受益人群的范疇，“普遍受益”也是當前無障礙相關倡導和公眾教育的重點內容。對于公眾而言，無障礙坡道、電梯、洗手間等具象的、物理環境中的無障礙都是能被看見且易于理解的，通過“攜帶大件行李的人也需要使用坡道”這樣的類比性宣傳，這些無障礙的必要性、重要性和普遍受益性也更容易被感知。但不應忽視的是，能夠在“普遍受益”層面被認知、理解和感知的無障礙設施只是無障礙建設的一部分。

除了“普遍受益”，回應殘障人士、老人等重點人群的需求也是無障礙建設的重要目標。然而，目前對重點人群多樣化的無障礙需求了解仍不充分，這一點在信息交流和社會服務的無障礙方面尤為顯著。對需求的了解不足導致無障礙相關的規定和標準本身存在一定的瑕疵，公眾對“無障礙”的認知有顯著局限，無障礙相關法律法規在執行層面存在不實用的問題，甚至執行的過程中有可能對重點人群造成歧視。

第三，實現無障礙權所需的“連貫性”與管理權力的“分散性”之間存在矛盾。

“連貫性”是無障礙權利實踐的重要特征。“連貫性”是指，假設一位無障礙需求人士從住所甲地出發，到乙地辦事，他所需要的無障礙可能包括但不限于：出入住所住宅的無障礙設施，如電梯和坡道；出行的無障礙設施和信息，如上下公共交通的無障礙設施、公共交通信息的無障礙獲取方式；辦事過程中的無障礙設施、信息和服務，如無障礙的預約和取號方式、語音播報的信息或手語翻譯。只有當這個人能夠便捷、連貫地獲得所需要的無障礙，順利地從甲地到乙地完成所辦事項，才能認為他/她在這個過程中的無障礙權利得到了保障。

但實踐中，上述各環節所涉及的無障礙的責任人和管理權力可能被分散在不同的單位或部門。任何一個環節中無障礙的缺位或瑕疵都是對這個人無障礙權利的減損。當無障礙需求人士面對無障礙不可得、不連貫等問題時，可能需要花費一定的時間和精力識別相應的“責任人”，又或在提出意見和表達訴求時被不同單位或部門“踢皮球”，在很大程度上增加了需求人士及公眾參與無障礙建設和監督的成本。無障礙的“連貫性”不僅要求單個義務主體在特定場景或環節中履行無障礙相關的法律義務，也對政府各部門的權責細化、信息公開和協同工作提出了很高的要求。

第四，公眾知情權、廣泛參與信息數據缺失之間的矛盾。

相比于其他的法律法規，無障礙環境建設法的公眾性尤為顯著。法律修訂及落實的各個環節都需要公眾的參與。無障礙建設相關信息數據的可得性、可及性、公開性和透明度則是公眾參與的必要基礎。

雖然法律明確要求相關政府部門應當將無障礙建設納入各級規劃、計劃和預算，政府部門應當建立信息公示制度，向公眾公開無障礙建設的情況，但現有的實踐中，無障礙建設相關的信息數據的透明度尚顯不足。公眾在基本知情權未得到保障的情況下很難有效地參與到無障礙建設中，是無障礙環境建設法落實和發揮效能的潛在阻力。

通過“無障礙城市指數”編制及測評助力無障礙城市建設

為破解無障礙法律法規落實的難點，深圳大學殘障研究中心編制了“無障礙城市指數”，以指數發布和系列場景的測評行動為抓手，穩步推進無障礙城市建設。

一是推動無障礙相關信息數據的公開、可得和可及；二是為無障礙需求群體創造更多的機會和渠道，使他們能夠向政策制定者及其他社會主體敘述經驗和表達訴求；三是為公眾提供參與無障礙建設監督和成效監測的機會，通過參與加深對無障礙理念和權利的理解；四是借助指數評估形成的壓力傳導效應，推動各政府部門更積極地履行無障礙相關法定義務，并加強協同治理。

“無障礙城市指數”編制的邏輯基礎。“無障礙城市指數”以聯合國殘疾人權利國際公約和2030可持續發展目標為理論和價值基礎，以無障礙環境建設法為規范性基礎，遵循法治原則。指數既測評政府主導、自上而下的法律落實成效，包括但不限于政府推動無障礙建設的工作機制、財政預算和政策創新，以及對市場主體的規范性要求；也反映市場主體、社會組織及公眾自下而上地參與無障礙建設的行動成效，包括但不限于學術研究、企業社會責任的履行、產學研的結合以及公眾在無障礙建設中的參與式決策和監督。

基于這個邏輯，“無障礙城市指數”可作為一個載體，將“無障礙”所扎根的人權保障及可持續發展的宏觀目標與法律、法規和實踐串聯起來，形成一個對無障礙建設相關各方都可理解、可接受、可通達的對話框架，促進多方協同共建無障礙城市。

“無障礙城市指數”的內容框架。“無障礙城市指數”包括制度保障、行動及產出、成效和可持續性三個維度，分解為制度建設引領度、政府部門投入度、設施建設投入度、信息交流暢通度、社會服務溫暖度、保障監督執行度、專業認證標桿度、具體場景合格度、社會公眾參與度以及創新發展支持度等10個二級指標，每個二級指標下設若干操作性三級指標，共計39個具體指標。

“無障礙城市指數”的測評方案。“無障礙城市指數”的測評并非一次性的，而是持續、周期性地對各城市的無障礙建設情況進行監測，反映歷時性的變化。因此，指標體系須有足夠的靈活性，以回應“無障礙”這個概念自身可能的延展、相關法律法規的修訂和更新以及無障礙城市建設的情勢變化。

總之，“無障礙城市指數”具有靈活調整的空間和持續運用的潛力，可作為一項長效工具對無障礙環境建設法的實施及成效進行持續、周期性的監測評估。“無障礙城市指數”的評測及發布可以每五年為一個周期，與各級政府的五年規劃同步，以充分反映各城市在每一個五年規劃期間對無障礙建設的投入、產出及成效。

同時，因為“無障礙城市指數”以聯合國殘疾人權利國際公約和2030可持續發展目標兩項全球共識為理念和規范性基礎，它也具備向香港和澳門延展，并加入無障礙建設國際對話的可能性。

（作者黃裔為深圳大學殘障研究中心副研究員，周林剛為深圳大學殘障研究中心二級教授、執行主任）