領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境破解

【摘 要】 完善領導干部自然資源資產離任審計制度是審計服務于現代化國家治理體系的重要體現。針對自然資源資產離任審計面臨的“碎片化”困境，需引入整體性治理理念予以縫合。研究運用整體性治理理論和方法工具，探究領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境的現實表征、破解路徑及實踐完善方向。研究認為：領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境表征為“目標碎片化”“內容碎片化”“過程碎片化”“數據碎片化”，立足“協同—整合—信任”重塑整體性治理下審計功能目標、內容重點、組織運用的框架體系；對審計服務資源環境治理，在制度設計上把握基本導向，在內容設計上推進全面覆蓋，在規范設計上建構制度秩序，把完善領導干部自然資源資產審計制度同中國特色社會主義制度的堅持與自我完善、同生態文明制度建設相結合，加快建設人與自然和諧共生的現代化。

【關鍵詞】 自然資源資產離任審計； 碎片化困境； 整體性治理

【中圖分類號】 F239；D922.27" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）14-0105-08

2023年5月習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上指出“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量”[ 1 ]。開展領導干部自然資源資產離任審計是生態文明建設領域推進國家治理體系和治理能力現代化的一項制度創新。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中再次提出“加強領導干部自然資源資產離任審計”。2022年4月中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》，為領導干部自然資源資產離任審計提供了細化的工作指引。全面開展領導干部自然資源資產離任審計是審計服務于國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，也是大勢所趨。領導干部自然資源資產離任審計作為一項全新的國家審計類型，是環境審計和經濟責任審計交叉融合的一種審計，是資源環境審計和經濟責任審計的交集。領導干部自然資源資產離任審計本質是檢查公共部門的經濟責任和資源環境責任履行情況，是對受托責任履行情況進行監督、評價和鑒證并將審計結果傳達給預期使用者的“系統化過程”[ 2 ]。我國自然資源資產離任審計起步相對較晚，理論體系尚不成熟，實踐經驗還有欠缺。領導干部自然資源資產離任審計存在權責復雜、邊界模糊的特征，在服務自然資源管理和生態環境治理的實踐探索中，由于缺乏系統治理方法論的導引，易陷入治理碎片化的現實困境。已有文獻圍繞領導干部自然資源資產離任審計涉及的主體、業務、評價、技術等領域“治理碎片化”問題，開展了協調治理機制、自然資源資產負債表協同框架體系、總體評價體系、大數據技術方法應用等研究[ 3-6 ]，或者結合各地審計試點與實踐進行了案例分析和經驗總結[ 7-10 ]。但整體上仍處于片面性、局部性問題透視，尚未形成系統觀點和框架體系，難以滿足“十四五”時期系統全面推進領導干部自然資源資產離任審計工作的現實需要。

黨的十九屆四中全會提出加強“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把中國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，這是對國家治理體系和治理能力認識的新突破。為更好發揮領導干部自然資源資產離任審計服務生態文明建設大局的功能作用，需要立足整體性治理與國家審計制度的內在關聯性，清晰勾勒出“自然資源資產離任審計”的功能輪廓。整體性治理是英國學者佩里·希克斯面對新公共管理的行政碎片化而提出的全新政府治理模式。整體性治理將政府治理問題放置于整體觀和系統觀的視角加以審視，實現工具理性與價值理性的統一，形成彼此協調的“大治理”格局。整體性治理的核心內涵在于治理層級、治理功能以及部門之間的整合協調，強調從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，與當下我國國家治理現代化改革的方向相適應。整體性治理理論廣泛應用于城市治理[ 11 ]、環境治理[ 12-13 ]、公共服務[ 14 ]等國家治理領域的研究。在國家審計領域，已有學者開展了整體性治理視角下國家審計項目組織和政府專項扶貧資金審計[ 15 ]的研究，但整體性治理理論在審計領域的運用仍缺乏足夠關注。國家審計是內生于國家治理體系的監督機制，本質是國家治理大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。國家審計的“免疫系統觀”蘊含著整體性治理思想，在價值理念和目標導向上與整體性治理高度契合。鑒于此，研究立足黨的二十大提出的建設人與自然和諧共生的中國式現代化，結合新發展階段深入推進領導干部自然資源資產離任審計的要求，圍繞審計碎片化困境的基本誘因及現實表征，以整體性治理作為理論分析工具，提出基于“協同—整合—信任”三大維度的領導干部自然資源資產離任審計碎片化的破解思路。研究的主要貢獻在于：一是將整體性治理理論與“免疫系統論”相結合，對領導干部自然資源資產離任審計要素框架進行重塑，豐富完善領導干部自然資源資產離任審計理論框架體系，增強領導干部自然資源資產離任審計的理論支撐；二是基于制度—內容—規范的框架，提出消解碎片化困境實現整體性治理的實踐完善方向，對新時期領導干部完整、準確、全面貫徹新發展理念，履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約集約利用和保障生態環境安全意義重大。

一、領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境的現實表征

產權主體多元和制度市場失衡造成的權責復雜、邊界模糊是領導干部自然資源資產離任審計碎片化的主要原因，表現為“目標碎片化”“內容碎片化”“過程碎片化”“數據碎片化”。

（一）審計目標碎片化：條塊分割與利益沖突

自然資源資產離任審計涉及政府職能部門內部之間、政府部門與其他非政府部門之間的多重關系，各主體通常存在自身利益考量，造成不同參與方之間的條塊分割和利益沖突等諸多現實問題。一是公私關系定位不明確。國家審計機關根據《審計法》和中辦、國辦的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》開展法定監督，領導干部自然資源資產離任審計監督中政府與非政府部門的關系定位不明確、合作意識缺乏、整合度不足，非政府部門參與審計政策制定、實施、評估全過程的活動空間與自由度相對有限。政府與非政府部門在缺乏協調互動的前提下，天然的利益不一致被凸顯和放大，造成了目標碎片化格局。二是審計計劃管理條塊分割嚴重。在領導干部自然資源資產離任審計的計劃和立項上，組織部門有決定權，由于并未賦予審計機關審計委托對象建議權，審計機關通常處于被動與從屬地位，兩權不統一造成審計計劃管理和審計工作實施銜接不暢，出現審計目標沖突、審計意圖不相符等問題。三是政府部門間存在利益沖突。資源環境管理部門與審計機關大多從部門利益出發，尚未建立長效的協同機制和責任共擔機制，多以“被審計者”的身份出現，缺乏參與審計的積極性和主動性，部門之間尚未形成合力，不可避免地造成了推諉扯皮現象。

（二）審計內容碎片化：覆蓋不全與重點失焦

自然資源資產離任審計的治理“場域”復雜，由于缺乏豐富的實踐經驗，各級審計機關在審計內容和重點選擇上面臨“審什么”的困惑，影響審計的整體質量和效果，造成生態環境治理結構功能弱化。一是審計內容尚未實現全覆蓋。自然資源資產離任審計應該選擇什么審計內容一直是審計實務中的重要難題，各級審計機關在審計實施過程中面臨“無從著手”的困境，審計內容過窄，未能覆蓋到資源環境治理的重要領域，過多的審計盲區造成資源環境的風險敞口增大。二是審計重點不突出。部分審計機關片面追求“大而全”，對審計內容的確立缺乏嚴謹的論證[ 5 ]。由于對政策理解的偏誤和審計能力的偏差，審計內容過寬過泛導致抓不準關鍵問題，無法真實反映領導干部資源環境管理的突出問題。三是重復審計引致浪費資源。自然資源資產離任審計與其他不同類型審計項目之間的銜接不暢，同一審計事項或同一審計對象存在頻繁進點和重復審計，增加了基層審計機關的工作負擔，嚴重浪費了審計資源。

（三）審計過程碎片化：規范失序與標準不一

領導干部自然資源資產離任審計在程序性安排方面，審計指南尚未制定，僅有部分審計部門相關的項目組織方案或實施方案。自然資源資產離任審計是一個發現、分析和解決問題的過程，規范化程度不高容易造成審計實踐過程出現斷裂和分化，影響審計的實際成效。一是事前審計計劃的制定不規范。審計計劃制定是實現審計目標、保證審計質量的前提[ 16 ]。盡管當前自然資源資產離任審計朝著常態化審計發展，但具體到審計計劃的制定和項目的立項上缺乏規范引導，常存在調研不充分、變更頻繁等現象，影響審計項目的可行性和權威性。二是事中審計評價的標準難統一。領導干部自然資源資產離任審計實踐中評價框架偏籠統，《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》提出了可量化的評價指標體系，但尚未制定出臺細化的評價依據，審計實踐中不少基層審計部門只是通過經驗判斷確定審計評價等級。三是事后審計結果運用的程序不健全。審計結果的運用與黨政干部考評機制銜接不足，尚未完全建立相適應的獎懲制度和責任追究機制，缺乏與領導干部評價相對應的獎懲措施標準，審計成果在被審計領導干部考核、任用和責任追究中所發揮的作用有限。

（四）審計數據碎片化：信息孤島與數字鴻溝

詳實準確的數據信息是自然資源資產離任審計的基礎。長期以來我國自然資源資產領域基礎數據的信息化、一體化建設遲滯，“信息孤島”“數字鴻溝”等問題突出，阻礙了審計效果的發揮。一是數出多門造成數據獲取難。自然資源資產種類較多，且管理職責分散在多個職能部門，部分審計指標基礎數據尚未建立常規的統計制度，造成數據獲取困難。二是口徑不一造成質量低。各部門對不同種類資源信息的采集、管理和維護水平不一，彼此間又未形成信息共享機制，缺乏標準化共享數據庫，以致不同部門提供的數據標準不一致、統計口徑不一致，數據不全、數據不規范及數據零散等問題突出。三是數據的準確性難以把握。現有的審計技術和力量難以復核審查相關職能部門提供數據的真實性和可靠性，不但影響審計質量，而且存在審計風險隱患。四是自然資源資產負債表等基礎性數據缺乏。由于自然資源資產負債表編制工作尚在推進中，審計人員無法通過自然資源資產負債表掌握領導干部任職前后自然資源資產的總體情況和增減變化情況，基礎性作用難以體現。

二、整體性治理嵌入領導干部自然資源資產離任審計的時代內涵

從國家治理和國家審計關系來看，較高的國家治理水平能夠拓展國家審計功能范圍，而國家審計功能服務于國家治理能力的提升[ 17 ]。現代化的國家審計可以促進相關治理制度的建立完善，從決策力、執行力、廉潔性和績效性等方面提升國家治理能力。協同、整合和信任機制是整體性治理的關鍵性要素。整體性治理主要通過構建協同機制、整合機制以及信任機制對領導干部自然資源資產離任審計的碎片化問題予以縫合，有利于完善干部管理監督制度體系和構建資源環境協同治理格局，推動形成面向人民之治的國家善治。在國家治理現代化的總棋局上，基于整體性治理視域破解領導干部自然資源資產離任審計的碎片化困境，建立系統完善的生態文明制度體系和形成完整有效的審計框架具有重要的現實意義和時代價值。

（一）協同機制：完善干部管理監督制度體系

重視“吏治”是我國國家治理體系的重要特色之一，影響國家審計制度的構建與發展。貫徹落實“十四五”時期生態文明建設新使命，關鍵在于領導干部“生態文明觀”和“綠色發展觀”的踐行以及監督機制的構建。國家審計作為國家治理的重要手段和經濟社會的有效監督力量，是內嵌于國家治理體系的監督機制。領導干部自然資源資產離任審計是國家審計在黨和國家監督體系中發揮作用的重要方式，在功能層面與黨政干部考核有著高度的耦合性。領導干部自然資源資產離任審計通過依法、獨立行使審計監督權，著力反映領導干部任職過程中履行資源環境管理責任情況，是一種短期目標和長期目標并重的整體性新型體制，是黨政干部考評機制的有效補充。審計實施過程中領導干部自然資源資產離任審計與黨政干部考評的制度銜接不足，功能協調不夠，應審未審、審而不用、審而不改的現象較突出。嘗試將整體性治理理念滲入到領導干部自然資源資產離任審計功能框架中，強化與黨政干部考評制度的協調，對于新時代協同完善干部管理監督制度體系具有重要的戰略意義。

（二）整合機制：構建資源環境協同治理格局

盡管過去一段時間我國政府高度重視環境保護、資源利用工作，但部分地區依然未能徹底擺脫“邊治理邊破壞、治理與破壞同步甚至破壞大于治理”的粗放型發展道路，亟待構建山水林田湖草沙生命共同體的制度體系和從中央到地方權責清晰、運行順暢、監督有力的工作體系。領導干部自然資源資產離任審計正是在這種背景下形成的常態化審計監督機制，旨在提升資源環境治理的效能。然而從審計實踐反饋來看，自然資源資產離任審計涉及的業務專業性高、針對性強，面臨的資源環境治理風險呈現多樣性、交疊性、復雜性，涉及的內容點多、線長、面廣，審計實施難度大。同時，部門分割、條塊分割、地域分割問題突出，部門間缺乏長效的合作共擔機制，審計推動形成的合力不足，加重了審計內容“碎片化”問題。引入整體性治理理念，形成基于多維度考量、多主體參與的治理框架，對打造系統全面的資源環境協同治理格局具有重要的現實意義。

（三）信任機制：形成面向人民之治的國家善治

治理體系現代化就是要面向實踐解決國家的均衡建構問題，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等領域的體制機制、法律法規安排，形成面向人民之治的國家善治。隨著經濟發展伴生的自然資源破壞和生態環境惡化現象日趨嚴重，為回應人民對資源環境問題的關切和“綠水青山”的訴求，黨中央把生態文明建設提升到前所未有的歷史高度。領導干部自然資源資產離任審計作為一種以政府為主體、運用政治力量自上而下的制度變革，具有鮮明的“強制性變遷”特征，是黨和國家堅持和完善生態文明制度體系作出的系統部署。由于審計實施者與被審計對象存在利益關聯，公共利益和責任觀念缺乏，容易滋生“人情審計”“形式審計”等審計風險，置公眾參與監督的訴求于不顧，將政府推向“塔西佗陷阱”式的公信力危機。整體性治理更加注重推動社會治理公私合作議程的形成與信任機制的確立，“公私互動”促進了公共發展目標與個人發展目標間的相互兼容。整體性治理主張“面向公民需求”的治理導向，與國家審計提倡的“為民審計”價值理念本質上是一致的。將整體性治理嵌至領導干部自然資源資產離任審計中，對推動國家審計形成面向人民之治的國家善治具有重要的時代意義。

三、整體性治理下領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境的破解

領導干部自然資源資產離任審計的多元主體性和面向人民之治的價值導向為整體性治理提供了適用土壤。整體性治理批判傳統公共行政范式的權威主義和新公共行政范式的市場化社會治理方式，是新時期國家治理體系和國家治理能力現代化建設的應有之義。“協同—整合—信任”是整體性治理一以貫之的邏輯主線，協同機制、整合機制、信任機制的建立是實現整體性治理的重要基礎。以整體性治理為工具破解治理碎片化困境，對完善領導干部自然資源資產離任審計制度而言是重要參考方向。基于此，按照國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，圍繞功能目標、內容重點、組織運用等審計要素的系統歸納，從“協同—整合—信任”三大維度提出整體性治理視域下領導干部自然資源資產離任審計碎片化困境的破解路徑（見圖1），以提升資源環境治理效能，防控資源環境治理風險，維護資源環境治理秩序。需要指出的是，基于“協同—整合—信任”的劃分主要依據是審計要素的特征，協同機制側重于功能和目標的協同，整合機制側重于內容邊界與審計重點的整合，信任機制側重于組織評價和成果運用的規范，各要素之間是相關的，各層面對應的治理功能并非割裂而是整體統一的。

（一）審計功能目標的協同：整體提升資源環境治理效能

實現良好的治理效能是現代化國家治理體系和治理能力的目標追求，有效的治理受制于國家治理表象背后的制度邏輯。審計功能與目標統領審計工作的開展，是審計進行戰略定位和頂層設計的根本遵循。在整體性治理導引下實現資源環境治理效能提升的追求，關鍵在于領導干部自然資源資產離任審計功能和目標的協同。

1.領導干部自然資源資產離任審計的功能協調

審計功能可劃分為本質功能和具體功能。領導干部自然資源資產離任審計的本質功能是資源環境治理子系統中的“免疫系統”功能，是其固有的、客觀的功能。在資源環境治理現代化過程中，領導干部自然資源資產離任審計起到監督、評價自然資源資產受托經濟責任履行情況和防御“公地悲劇”現象發生的作用，亦即監督、評價和防御的具體功能。領導干部自然資源資產離任審計在字面上可以分解為被審計對象“領導干部”和審計內容“自然資源資產”，其特色在于對領導干部的定制化監督與評價，以防御自然資源資產治理風險。從具體功能之間的內在邏輯看，監督與評價功能的受體更加傾向于審計對象，與黨政領導干部考評制度高度協調；防御功能的受體則更加傾向于審計內容及其潛在風險，與審計的“免疫”功能高度契合。無論是“免疫系統”的本質功能還是監督、評價、防御的具體功能，都需要在制度執行過程中進行整體性治理范式的優化。立足整體性治理考量，充分發揮領導干部自然資源資產離任審計的“免疫系統”功能，做到監督、評價、防御功能的協調統一。

2.領導干部自然資源資產離任審計的目標協同

基于整體性治理凝聚共同價值目標是破解治理碎片化的關鍵。整體性治理要求將分散化目標整合成具有總體效應的目標體系。審計目標的實現程度是檢驗審計活動成效的重要標志[ 18 ]，領導干部自然資源資產離任審計目標體系分為根本目標和直接目標兩大層次。審計的根本目標是最高層次的目標，是審計活動的最終目的，為直接目標提供指引；直接目標是在一定時空背景下對根本目標的具象化，是根本目標實現的基礎和前提。領導干部自然資源資產離任審計的顯著特征是通過關注領導干部在資源環境生態領域的履職盡責情況，凸顯出資源環境治理存在的問題和改進路徑。因此，其審計的根本目標是推進資源環境治理效能的提升。領導干部自然資源資產離任審計的直接目標是實現對領導干部資源環境受托責任履行及公共權力運行的有效監督，提高決策能力、執行能力和防范能力。

（二）審計內容重點的整合：系統防控資源環境治理風險

風險抵御是現代化國家治理體系和治理能力的基本要求。整體性治理不僅致力于現實問題的有效化解，而且聚焦問題解決過程中的未預期后果及其社會風險評估[ 12 ]。整體性治理是有效防控各類治理風險的重要保障。審計內容與重點是審計開展的基礎，是審計范圍劃定和業務分層的堅實支撐。在整體性治理導引下，要滿足系統防控資源環境治理風險的任務要求，關鍵在于領導干部自然資源資產離任審計內容和重點的整合。

1.領導干部自然資源資產離任審計的內容邊界清晰

碎片化的治理模式難以有效應對風險來源多樣化、風險因素復雜化所帶來的生態環境挑戰。在整體性治理要求下，領導干部自然資源資產離任審計需進一步整合國家審計內容邊界，強化國家審計在資源環境管理領域全覆蓋的深度和廣度。其中，真實性風險要求審計內容邊界覆蓋有關自然資源資產管理和生態環境保護信息的真實性或公允性的具體問題。合規性風險要求審計內容邊界覆蓋有關自然資源資產管理和生態環境保護的法律法規及制度的合法性或合規性的具體問題。效益性風險要求審計內容邊界覆蓋有關自然資源資產管理和生態環境保護的經濟性、效率性和效果性的具體問題等。以上多維度審計內容邊界的確定是領導干部自然資源資產離任審計的核心環節，既關乎審計功能的發揮和審計目標的實現，又涉及審計組織的可行性和成果運用的有效性。然而，由于資源環境治理所暴露的風險具有來源廣泛性、危害隱蔽性、消解持久性的特征，導致領導干部自然資源資產離任審計的內容劃定紛繁復雜，在整體性治理邏輯下，需要做到內部要素的整合及關鍵環節的協調。

2.領導干部自然資源資產離任審計的重點需求凸顯

基于審計內容邊界開展審計往往受實際條件限制，需要結合國家治理中的重點領域和重大風險有側重地進行審計。整體性治理追求開放性和包容性，在堅持整體最優的同時注重整體利益與局部利益間的動態平衡。整體性治理導引下領導干部自然資源資產離任審計重點的確定要因時制宜，因地制宜，在特定的條件下對審計資源進行整合。在審計實踐過程中，各級審計實施主體在結合被審計領導干部所在地區的主體功能定位、自然資源資產稟賦特征、資源環境承載能力以及審計現實可能條件等情況后，明確審計主線，突出審計重點，確定審計事項。立足所在地區自然資源資產管理和生態環境保護工作的功能定位，明確審計主線；著眼于自然資源資產稟賦特點和資源環境承載能力，理清被審計對象在自然資源資產管理和生態環境保護中擁有的職責權限與承擔的責任義務，圍繞真實性、合規性和效益性的重大風險點突出審計涉及的重點領域；立足所在地區自然資源資產離任審計的現實條件，考慮人力資源、基礎信息、技術手段等客觀因素，最終確定既滿足審計客觀需要又符合審計客觀現實的重點審計事項。審計重點的劃定并非“盲人摸象”式的以偏概全，而是在全方位、多層次的整體性考量下，基于現有審計資源整合所作出的權宜選擇，本質上是一種長期和短期、全局和局部、主要和次要的關系協調。

（三）審計組織運用的規范：全面維護資源環境治理秩序

規范化的領導干部自然資源資產離任審計是維護資源環境治理秩序的組織保障。由于領導干部自然資源資產離任審計涉及多科層委托代理，治理鏈條越長，信息不對稱造成的多重任務間信任鏈條越不穩固，越易出現信任機制碎片化和信任危機。信任是實現協調和整合的保障性因素[ 19 ]。整體性治理重視信任機制的建構，致力于打破條塊分割的主體界限，從“失范結構”的碎片化信任機制邁向“規范結構”的整體性信任機制，提供了治理主體多元協作的治理范式[ 20 ]。審計的組織與結果運用是審計的具體實踐過程，由審計委托主體、審計實施主體、審計運用主體協作參與完成，形成了全鏈條閉合式審計監督體系，是審計在執行層面進行行為規范和程序設計的基本準則。探索全面維護資源環境治理秩序的實現路徑，重點在于加強領導干部自然資源資產離任審計組織的協調規范和運用的科學有效。

1.領導干部自然資源資產離任審計的組織及評價規范

整體性治理通過結構性、程序性制度安排，對散落的要素進行激活、提取和耦合，實現整體服務效能的提升。整體性治理強調“由內而外”“自上而下”“多元融合”的治理思想，在領導干部自然資源資產離任審計的實踐應用中注重層級聯動、跨部門協同和公私互動，構建清晰的合作治理網絡和權責結構，尋求多元主體間的平衡，建立規范的審計組織程序和組織方式，并在政府內部和公私部門間構建起良好的信任關系。從審計組織流程來看，領導干部自然資源資產離任審計涉及多主體協同推進。首先由審計的委托主體（組織部門）明確被審計對象；其次根據被審計對象任職情況向審計機關提出審計委托建議，納入審計機關年度審計項目計劃；最后由審計機關明確審計業務和重點，依據評價指標對領導干部履責情況進行審計評價，并向審計結果運用主體報送審計結果。領導干部自然資源資產離任審計作為國家審計主要由政府部門推動實施，市場和社會主體容易受到忽視和排斥。事實上，在政府相關主體以外，領導干部自然資源資產離任審計還囊括公眾和社會主體的參與，發揮著監督協同作用。整體性治理致力于形成面向人民之治的國家善治，要求政府保持對社會和公眾需求的敏感性，構建信任機制提升公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”。

2.領導干部自然資源資產離任審計的結果運用有效

基于科學嚴謹的審計準則及評價標準進行規范的審計評價和結果運用，是審計合法性產生的重要保障，完善的信息溝通和信息公開機制能夠顯著提升信息資源可獲得性。審計評價結果的運用是審計信息反饋最重要的環節，構成了審計監督體系的閉環。審計評價結果是審計信息的主要載體與傳播渠道。實踐過程中由于資源環境管理具有過程性、滯后性和跨區域性、流動性的特點，產生的問題未必在領導干部任期內或管轄區域內暴露出來，審計評價需充分考慮上述因素并綜合歷史、當前情況與地域、氣候等自然因素，實事求是進行定性評價、定量評級和整體評價，據實揭露和反映實際問題，確保審計結果的客觀公正和真實可靠。組織部門將審計評價結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，同時紀委監委和相關部門對審計發現的違紀違法問題線索或其他事項進行調查追責。審計評價結果的應用同樣強調縱向和橫向有關部門的協調合作，審計部門與各部門建立起規范的情況通報、移交處理機制，通過多方協作、彼此配合的制度化安排，最終形成審計的整體合力。

四、整體性治理下領導干部自然資源資產離任審計的實踐完善

未來一段時期應把握資源環境治理體系與治理能力現代化的總體趨勢，立足整體性治理的思路框架，優化完善領導干部自然資源資產離任審計實踐路徑。制度設計上把握審計服務資源環境治理的基本導向，內容設計上推進審計服務資源環境治理的全面覆蓋，規范設計上建構審計服務資源環境治理的制度秩序。

（一）制度設計上：把握審計服務資源環境治理的基本導向

制度設計是公共政策制定的首要前提。完善領導干部自然資源資產審計功能設計和目標設置，需要牢牢把握審計服務資源環境治理的基本導向，圍繞制度邏輯下的理念、權屬、主體等多方面構建相互銜接、鏈條嚴密的制度體系，實現良好的資源環境治理效能。首先，深化整體性治理價值理念的認識。深化整體性推進領導干部自然資源資產離任審計工作的理念認知，優化價值動員機制，在價值目標吸納、價值治理運作和價值協調反饋等方面實現制度升級[ 21 ]。其次，強化審計制度的頂層設計。從制度建設著手，構建權責清晰、結構合理、功能完備的自然資源資產離任審計制度體系，建立健全自然資源資產產權制度、自然資源資產監管制度和登記制度，在產權明晰的前提下對自然資源資產進行計量確認與管理監督，推進領導干部自然資源資產離任審計工作常態化、制度化和規范化。再次，加強組織協同和統籌協調機制。審計機關與自然資源、生態環保等部門建立協調機制，細化責任分工，厘清職責邊界，增強各部門參與的積極性，促進主管部門由被審計者、旁觀者轉變為參與者，加強主體間協商、溝通、合意，形成齊抓共管的局面。最后，健全社會參與機制。堅持開放式審計理念，建立政府主導、公民有序參與、社會組織積極參與的協同機制，鼓勵審計機關與高等院校、科研機構、第三方機構建立合作機制，充分利用社會審計和內部審計資源形成審計合力。

（二）內容設計上：推進審計服務資源環境治理的全面覆蓋

領導干部自然資源資產離任審計內容及重點設計要滿足系統防控、有效化解資源環境治理風險的任務要求，確保領導干部自然資源資產審計的系統性和整體性，促進審計服務資源環境治理的全面覆蓋。首先，因時制宜廓清審計邊界。聚焦中長期我國生態文明建設導向和資源環境治理過程中風險演化趨勢，動態跟蹤領導干部在資源環境管理中的權力運行主線，把握被審計對象任職期間貫徹執行生態文明建設方針政策、決策部署以及完成資源環境治理目標情況，進行風險識別、問題揭露，并形成信息反饋，科學劃定和動態調整審計內容邊界，推進審計全覆蓋和審計監督無死角。其次，因地制宜突出審計重點。根據審計對象任職情況和所在地區自然資源資產稟賦特點、環境容量、生態狀況，突出針對自然資源資產實物量和生態環境質量狀況變化情況，結合區域布局和功能定位確定審計重點，著力揭示和反映被審計地區資源環境領域迫切需要解決的“短板”問題。再次，注重審計協同聯動。對與領導干部自然資源資產離任審計類型相似的資源環境專項審計及其他專項審計，在內容設計上注重統籌協同，在實施過程中采取“結合審”“1+N”等方式，整合審計資源，避免重復審計。最后，強化審計基礎數據的整合。以信息技術為手段對治理信息碎片化進行有效縫合，推進資源環境審計信息化建設，搭建資源環境數據平臺與共享平臺，加強自然資源資產負債表編制與應用，不斷歸納完善自然資源資產和環境保護相關的業務臺賬、數據資料，形成完整的“數據流”。

（三）規范設計上：建構審計服務資源環境治理的制度秩序

加強領導干部自然資源資產離任審計的規范設計，要做到審計的組織流程先后有序、評價標準疏密有致、獎懲程度強弱有別，最終將領導干部自然資源資產離任審計建構成為維護資源環境治理秩序的重要保障。首先，健全審計工作標準體系。在《審計法》及《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的基礎上，各級審計機關結合實際情況，規范領導干部自然資源資產離任審計操作行為，構建領導干部自然資源資產離任審計準則，探索建立符合區域特色的制度規范體系。其次，結合審計內容健全評價機制。健全“可量化、好評價、易操作”的審計評價機制，力求對領導干部自然資源資產履職盡責情況精準畫像。以《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》為指引，定量指標主要根據任職前后自然資源資產實物量和生態環境質量數據對比以及目標完成情況進行評價，定性指標主要通過調查取證等方式收集資料。再次，加強與黨政干部考評機制的銜接。進一步完善審計結果運用機制，制定審計結果運用辦法，強化審計結果運用的方法和途徑，將審計結果切實作為對領導干部考核、任免、獎懲的重要依據；加大責任追究力度，落實整改責任制，建立整改臺賬，實施終身負責制、終身追責制，確保領導干部自然資源資產離任審計發揮應有作用。最后，完善審計結果信息公開制度。加強被審計對象和其所在部門審計結果及整改情況的公示，為社會公眾參與提供信息和渠道，強化信息互動、成果共享。

五、結語

完善領導干部自然資源資產離任審計是生態文明建設領域推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。對現有審計制度進行全面梳理和評估以明晰碎片化問題，根據整體性治理理念，加強審計協同機制建設，優化審計內容結構，完善審計過程管理，同時加強監督和評估，確保審計實踐能夠取得實效，并根據實施效果進行反饋和優化，形成持續改進的良性循環。然而，本研究也存在一定的局限性。雖然根據整體性治理提出審計碎片化困境的破解路徑，但具體實踐中的實踐細節和效果評估仍需進一步探索。未來，可從斷點回歸、雙重差分等政策評估方法入手，對領導干部自然資源資產離任審計的政策效果進行更為精準的評估，以進一步擴展研究領域和深化實踐應用。同時，也將持續關注審計實踐中的新問題和新挑戰，為完善領導干部自然資源資產離任審計制度提供更加全面和深入的支撐。

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