促進體旅融合發展的立法建議

體旅融合發展的立法需求

我國體旅產業融合發展需要通過立法促進產業政策的制度化。具體來說，當前發揮立法對體旅產業融合發展的引領推動作用，具有以下四個方面的必要性。

一是促進體旅產業資源開發利用和生態保護的需要。發展體旅產業，亦可認為是對體育旅游資源的開發和利用。我國體育旅游資源豐富， 如東北可以開發冰雪體育旅游，西北可以開發沙漠體育旅游，為數眾多的名山大川可以開發山地河流體育旅游等。體育旅游具有健身、表演、競賽、觀賞等多功能價值，具備產業開發的經濟價值。體旅產業規劃和相關法律法規，對相關資源市場化開發和利用應予以承認并鼓勵，為其市場化良性發展提供必要的制度支持。同時，很多體旅項目特別是戶外體旅項目的開展，多依托當地的自然生態環境，其開發不當會破壞生態環境，如滑雪場地等必要設施及設備的修建對部分地貌的改變，對森林植被可能造成破壞等，需要相關法律法規的制約和引導。

二是促進體旅產業深度融合、推動產業集群形成的發展需要。一方面，當前我國體育旅游業部分從業者尚未完全理解產業融合的理念，體育和旅游相關部門對體旅產業的管理亦缺乏橫向協作，導致體旅產品與服務質量不高，直接影響了體旅項目的體驗效果。另一方面，在體旅產業集群的形成和演化過程中，政府部門不僅掌握大量微觀層面可供分析的信息資源，而且對于地區經濟發展定位、發展態勢、產業內容的適應性等方面也具有宏觀上的把控能力。只有在體旅產業集群建設中建立政府指導制度，以地區體旅產業發展的優勢資源為基礎積極規劃并建設產業集群，控制經營環境的復雜性和不確定性，才能實現產業發展的規模效應。

三是規范體旅產業市場競爭、維護體旅項目安全的內在需要。體旅產業作為一種經濟形式，其市場管理和產業經營都需要相關立法的充分保障。體旅產業經營主體的自主經營和平等競爭、知識產權的享有和行使，以及體旅產業融合發展過程中各類經濟糾紛和利益沖突等的解決，都離不開法律的規制和保護。同時，體旅項目相較普通旅游項目，最大特點就是帶有一定的挑戰性、刺激性和風險性，旅游者通過挑戰和超越自我獲得愉悅和滿足。體旅項目的開展因此伴隨著不可預知的不安全性。如滑雪、攀巖、賽馬等體旅項目，在消費者參與過程中，較普通旅游項目有更高的安全事故發生率。這些實際情況需要相關法律法規及時出臺，以維護體旅項目的安全開展。

四是對體旅產業加強宏觀調控的需要。一方面，我國體旅產業處于發展的初期階段，整體規模較小、產業層級不高、專業人才不足，單純依靠市場作用短期內難以實現快速發展。另一方面，因市場唯利性偶發的機制失靈情況，使得單靠市場機制往往難以推動體旅產業快速發展，需要國家和地方通過制定產業政策和法律法規引導體旅產業的走向。應從以行政手段為主轉向以法律手段為主，健全財政補貼、金融扶持、稅收優惠等法律制度，營建良好的發展空間。

提升體旅項目服務質量的立法建議

一是修訂旅游法、體育法。

從長遠來看，建議采用單獨立法的方式制定關于體旅產業的法律規范。考慮到當前我國體旅產業處于發展上升階段，以及實踐中呈現區域化特征，體旅產業立法宜采取循序漸進的方式。

首先，在體育法和旅游法中增加相應條款。在未出臺專門的體育旅游法之前， 可在旅游法中增加“體育旅游”和“高風險體育旅游”的特別規定，明確體旅產業的調整范圍和發展定位。除此之外，還可對體育旅游市場主體的法律地位、權利和義務等進行規定。

在完善旅游法的同時，也應對體育法進行修訂，增加“體育產業”的內容，明確體育產業的概念及法律規范的適用范圍。“體育產業”章節應包含“體育旅游”和“高危險性體育項目”的相關內容。

建議在旅游法和體育法中均增加“體育旅游”的相關規定，但立法側重點應有不同。旅游法基于體育旅游中旅游活動的本質，側重于體育旅游的規劃和促進、經營和服務；體育法基于體育旅游、體育活動的內容屬性， 側重于為高風險體育旅游項目的管理提供法律依據。其中旅游法應作為現階段調整我國體育旅游活動中各種社會關系的核心法律規范。

二是構建與高質量發展相匹配的產業管理與服務體系。

體旅市場管理方面，在做好立法調研的基礎上，應出臺國家層面的體育市場管理條例或體育經營活動管理辦法，必要時還可制定相應的實施細則，對產業發展過程中出現的具體問題進行規范。在有關產業促進的制度建設方面，發展規劃對體旅產業的發展具有前瞻性引領和促進作用。為了更好地促進體旅產業融合發展， 應編制完成全國層面的體旅發展總體規劃，明確該產業的發展定位、發展目標、發展方向、發展重點等。

體旅產業是典型的融合產業， 這就要求旅游部門和體育部門建立聯動機制。發展規劃可對兩部門的歸口管理進行規定，強調以旅游部門為主、體育部門為輔、其他相關部門聯動協同的高效工作機制。在此基礎上注重政策銜接，完善體旅市場培育、人才保障、科技支撐、用地供給、財政金融扶持等政策，切實形成政策合力。

目前，體旅產業的制度、目標、規范大都以政策形式出臺。這些政策措施對促進我國體旅產業的發展起到了非常重要的作用。但一些政策的局限性在一定程度上限制了體旅產業的發展。隨著各項政策的日趨完善，應有步驟地將現有政策法律化，對促進體旅融合發展的人才保障、科技支撐和金融財稅扶持等方面作出具體規定。

三是進一步發揮地方立法在促進體旅產業融合發展中的作用。

各地區的體旅產業優勢不同，發展水平存在差異，重點發展的體旅項目亦有區別。當前我國體旅產業融合處于發展上升階段，實踐中呈現明顯的區域化特征。應通過地方立法解決體旅產業發展面臨的問題，建立體旅產業發展長效機制。

地方立法雖然只能在各行政區劃范圍內發生法律效力，但其不僅體現出對國家法律法規的輔助與補充，還能滿足地區實際發展需要。

首先， 各地在對全國人大、國務院頒布的關于體旅產業的法律法規做好促進實施的相應地方立法工作之余，應以地方促進型立法的形式鼓勵并引導體旅產業融合發展。體旅相關立法要明確劃定以體育和旅游為主的各級不同部門推進體旅產業發展的職責和任務，確保政策在落地實施過程中更具可執行性和可操作性。我國一些地方政府已將體育部門與文旅部門合并，從制度層面推進體育與旅游業加速融合發展，其也將成為體旅產業發展的“排頭兵”及推進地方立法的“先鋒”。

其次，由于實踐中體旅產業發展呈現明顯的區域化特征，在實際管理中特別是對具有地方特色的體旅項目的開發和經營，應堅持問題和需求導向，根據本地區體旅產業的特點和實際需要，對體旅項目的管理對象和調整范圍、審批條件和程序進行有針對性的規定。

四是以完善高風險體旅項目管理為重點，不斷提高立法質量和立法水平。

目前，我國體旅產業的融合發展對體育項目具有較高的依賴性，且市場價值高的項目大多屬于高風險體旅項目。因此，體旅產業相關立法須特別重視高風險體旅項目的管理。例如，確定高風險體旅項目類別，完善其市場準入制度，規范市場經營行為，保障體旅項目參加者的人身安全等。當前，完善高風險體旅項目管理立法，重點是確保旅游法第47條和全民健身條例第32條的有效實施。同時，增強地方各級體育、旅游管理部門關于高風險體旅項目管理規定的可操作性。

首先，應對“高風險體育旅游項目”的內涵進行界定。體育運動和旅游活動中安全事故的發生，具有可能性與不確定性，加之旅游法比全民健身條例的法律效力等級更高，采用旅游法中關于“高風險旅游項目”的用詞并稱之為“高風險體育旅游項目”，更為科學和合理。

其次，《經營高危險性體育項目許可管理辦法》目前只針對游泳、滑雪（高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪）、潛水、攀巖四項高風險體旅項目，其他在性質上屬于高風險的體旅項目，也應盡快根據實際情況完善準入條件。

在對高風險體旅項目的劃分方面，建議將危險性大、專業技術性強、安全保障要求高的體旅項目，都作為高風險體旅項目的行政許可對象。對風險系數高、地域性問題突出但尚未列入國家高危險性體育項目目錄的體旅項目，可通過地方立法納入市場準入范圍，保障高風險體旅項目行政許可范圍有法可依。

對于中央與地方有關高風險體旅項目在法律法規上所存在的沖突，未來可以由國務院出臺《高危險性體育項目經營管理條例》進行統一規制。國家體育總局和地方人大、政府也可以根據實際情況制定具體的規定，補充高風險體旅項目的法律規范。同時，應進一步健全配套的風險轉移法律機制，如對高風險體旅項目增加強制保險規定，完善體旅項目保險賠付制度；制定比一般旅游活動更為嚴格的體旅行業服務標準。以安全管理、風險防范、預警與救援保障等標準為側重點，以權利義務關系強化責任主體的風險防范與安全保障意識，為推動體旅產業融合發展創造良好的法治環境。