創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策提升城市創(chuàng)新水平了嗎？

中圖分類號(hào)：F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202505028

Has the Innovative City Pilot Policy Improved the Level of City Innovation？ An Empirical Analysis Based on the Synthetic Control Method

Yao Yaxuan1，Guo Xiaoli1，HeYunfengl，Xu Yunfang2 （1.College of Public Administration，Shanxi Agricultural University，Jinzhong O3o8ol，China; 2.School of Marxism，Shanxi Agricultural University，Jinzhong O3o8oo，China）

Abstract：The pilot policy of innovative cities has been implemented for many years，and its policy effect has attracted attention from all walks of life.Inorder to access the policy effect of innovative pilot cities，this paper uses the synthetic control method to evaluate the pilot policies based on the data of 29 cities in North China from 2O0l to 2021 and test the robustness of the results.The results show that the pilot policyof innovative cities can significantly improve the level of city innovation.There are diferences in the effects of pilot policies，and there isalag effect in the early stage of policy implementation.Based on a variety of robustness tests，the conclusion is robust.The relevant analysis shows thatthe pilot policy of innovative cities improves the level of city innovation through strategic guidance and policy support，agglomeration of innovation elements，and optimization of innovation environment. In the future，the promotion experience should be summarized，and the scope of the pilot should be expanded；strengthen strategic guidance and implement policies precisely；promote the agglomeration of factors and optimize the innovation environment；improve the evaluation mechanism and dynamically adjust policies；so as to improve the level of independent innovation of cities.

Key Words：Innovative City Pilot Policy；Urban Innovation Level； Synthetic Control Method

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深人，科技創(chuàng)新已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ彩呛饬繃?guó)家或地區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵指標(biāo)。為應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，2006年我國(guó)提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重大戰(zhàn)略任務(wù)。創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要舉措，旨在通過(guò)政策引導(dǎo)和支持，激發(fā)城市創(chuàng)新活力，提升城市自主創(chuàng)新能力。2010年，科技部開(kāi)展創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作。2012年，黨的十八大報(bào)告中提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“推動(dòng)科技和經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系”，為了落實(shí)這一戰(zhàn)略，國(guó)家持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)建設(shè)；截至2021年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合科技部先后批復(fù)了78個(gè)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市。試點(diǎn)政策已實(shí)施多年，其政策效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅關(guān)乎政策本身的完善，更是對(duì)政策制定者和執(zhí)行者工作成效的檢驗(yàn)。

華北五省服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，其創(chuàng)新能力的提升對(duì)于推動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有重要意義。華北地區(qū)城市類型豐富，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新基礎(chǔ)呈現(xiàn)梯度差異，為檢驗(yàn)試點(diǎn)政策在不同類型城市中的普適性與異質(zhì)性效應(yīng)提供了天然實(shí)驗(yàn)場(chǎng)景。2010年試點(diǎn)城市中華北地區(qū)共有4個(gè)城市，分別為石家莊市、唐山市、太原市、包頭市。因此，研究采用合成控制法，基于華北地區(qū)29個(gè)城市（4個(gè)試點(diǎn)城市，25個(gè)非試點(diǎn)城市）2001一2021年的數(shù)據(jù)，以石家莊市、唐山市、太原市、包頭市作為實(shí)驗(yàn)組，華北地區(qū)的其他非試點(diǎn)地級(jí)市作為控制組，深入評(píng)估創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的效果，避免全國(guó)范圍內(nèi)城市差異過(guò)大帶來(lái)的復(fù)雜性，為其他類似區(qū)域提供有益參考，也為政策的優(yōu)化和推廣提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

1.1 理論基礎(chǔ)

理論上，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策能夠提升城市創(chuàng)新水平。其影響機(jī)理主要涉及以下方面：

第一，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策匯聚了國(guó)家與地方的戰(zhàn)略資源[1]，在戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策支持方面享有諸多便利。中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確了對(duì)試點(diǎn)城市的總體要求、基本原則和主要任務(wù)，并在重大科研任務(wù)、重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、重點(diǎn)創(chuàng)新基地和創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、高層次創(chuàng)新人才培養(yǎng)和引進(jìn)等方面給予試點(diǎn)城市優(yōu)先支持[2]，促進(jìn)城市創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置，為提升城市創(chuàng)新水平提供便利條件。同時(shí)，地方政府也積極響應(yīng)政策并抓緊落地，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展的基礎(chǔ)條件，系統(tǒng)規(guī)劃推動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展的措施，探索適于城市發(fā)展需求且獨(dú)具地域特色的創(chuàng)新路徑。通過(guò)中央與地方的戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制，試點(diǎn)城市獲得先行先試的制度優(yōu)勢(shì)，以此提高城市創(chuàng)新水平。

第二，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策通過(guò)加大政府對(duì)城市創(chuàng)新資源的投入力度[3]，促進(jìn)創(chuàng)新要素的集聚，為城市創(chuàng)新發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。政府積極推動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)在基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)方面的合作，通過(guò)構(gòu)建多元?jiǎng)?chuàng)新基地、研發(fā)服務(wù)平臺(tái)，來(lái)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)的探索，增強(qiáng)城市的持續(xù)創(chuàng)新能力。再者，試點(diǎn)政策中包含許多關(guān)于資源傾斜的舉措，例如人才引進(jìn)、基地建設(shè)、經(jīng)費(fèi)資助、科技支出等，通過(guò)集聚各種創(chuàng)新要素增加城市創(chuàng)新資源，為開(kāi)展創(chuàng)新型城市建設(shè)提供要素保障。

第三，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策通過(guò)改善并優(yōu)化城市創(chuàng)新環(huán)境提升城市創(chuàng)新水平[4]。試點(diǎn)政策聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施的全面升級(jí)，通過(guò)信息化建設(shè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，并完善科技中介體系和技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。這一系列以數(shù)字化為特征的城市基礎(chǔ)設(shè)施，有助于促進(jìn)知識(shí)與技術(shù)的對(duì)接，提高創(chuàng)新資源利用效率。政策同樣重視城市創(chuàng)新軟實(shí)力的培育，包括制度體系的革新與文化創(chuàng)新的探索。通過(guò)構(gòu)建鼓勵(lì)創(chuàng)新、倡導(dǎo)公平的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，試點(diǎn)政策旨在激活企業(yè)家的創(chuàng)新潛能，為企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)提供保障。同時(shí)，政策還加大對(duì)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益的保護(hù)力度，以此激勵(lì)更多創(chuàng)新主體的涌現(xiàn)，共同推動(dòng)城市創(chuàng)新生態(tài)的發(fā)展。

此外，試點(diǎn)政策中還包括了對(duì)創(chuàng)新型城市建設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制。創(chuàng)新型城市建設(shè)過(guò)程具有較大不確定性，需要進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，保證創(chuàng)新資源的合理利用；通過(guò)監(jiān)測(cè)也可為政策提供反饋信息，進(jìn)一步完善城市試點(diǎn)政策體系。同時(shí)，試點(diǎn)政策的經(jīng)驗(yàn)分享可為其他城市的創(chuàng)新發(fā)展提供參考和借鑒，進(jìn)而提升城市整體創(chuàng)新水平?？傮w而言，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的工程，其作用機(jī)制如圖1所示。

1.2 文獻(xiàn)綜述

自創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策推行以來(lái)，學(xué)者們對(duì)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策開(kāi)展了大量研究。目前，相關(guān)學(xué)者對(duì)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的研究主要聚集于理論機(jī)制與研究方法兩方面。

理論機(jī)制方面，已有研究集中在政策引領(lǐng)、資源集聚、環(huán)境優(yōu)化、協(xié)同創(chuàng)新等。李政和楊思瑩指出，試點(diǎn)政策通過(guò)政策引導(dǎo)和資金支持，吸引了大量創(chuàng)新要素向試點(diǎn)城市集聚，從而提升了城市的創(chuàng)新能力。徐圓和呂思敏5提出，資金支持和人才集聚效應(yīng)可以為城市注入創(chuàng)新活力，提升城市創(chuàng)新水平。王愷樂(lè)等根據(jù)實(shí)證研究結(jié)果分析得出，試點(diǎn)城市的創(chuàng)新環(huán)境是影響城市創(chuàng)新水平的關(guān)鍵因素。胡士磊和趙立新強(qiáng)調(diào)協(xié)同創(chuàng)新的重要性，認(rèn)為高校、企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)之間的合作是提升城市創(chuàng)新水平的關(guān)鍵。

研究方法方面，目前學(xué)者主要采用雙重差分法：肖彥博和張競(jìng)予8運(yùn)用雙重差分法分析了試點(diǎn)政策對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。趙亞南和方煒9采用雙重差分法考察了試點(diǎn)政策對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展的影響。彭書(shū)舟[10]運(yùn)用雙重差分法研究試點(diǎn)政策對(duì)城市出口復(fù)雜度的影響。李政和楊思瑩[1應(yīng)用雙重差分法驗(yàn)證了政策對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響。上述研究為之后研究的深入開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。但是，應(yīng)用雙重差分法的一個(gè)條件是實(shí)驗(yàn)組與控制組在政策實(shí)施前有一定的可比性[1]。由于試點(diǎn)城市和非試點(diǎn)城市之間存在一定的差異，所以運(yùn)用雙重差分法評(píng)估創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策存在一定的問(wèn)題。鑒于此，本研究運(yùn)用合成控制法，分析華北地區(qū)的創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策效應(yīng)，通過(guò)對(duì)非試點(diǎn)城市加權(quán)構(gòu)建合成控制組，規(guī)避實(shí)驗(yàn)組與控制組特征差異導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，更精準(zhǔn)地評(píng)估政策在區(qū)域?qū)用娴男Ч?/p>

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究對(duì)象

截至2021年，已有78個(gè)城市獲評(píng)建設(shè)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市。2010年試點(diǎn)城市中華北地區(qū)共有4個(gè)城市，分別為石家莊市、唐山市、太原市、包頭市。以這4個(gè)創(chuàng)新型城市作為實(shí)驗(yàn)組進(jìn)行分析，整個(gè)政策樣本期為 2001- 2021年，2010年為試點(diǎn)政策實(shí)施時(shí)期， 2001-2010 年為政策實(shí)施前期， 2011-2021 年為政策實(shí)施后期。

為構(gòu)造一個(gè)較好的合成控制組，要求選取與實(shí)驗(yàn)組基本特征相似的城市[12]。同時(shí)，控制組需要滿足在試點(diǎn)政策的實(shí)施后期間未出臺(tái)類似政策。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，秦皇島市和呼和浩特市在2011年獲批建設(shè)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市，為保證結(jié)果的信度，將秦皇島和呼和浩特排除在控制組之外。因此，研究以河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的其他非試點(diǎn)地級(jí)市作為控制組，分別為8個(gè)、10個(gè)、7個(gè)城市。通過(guò)對(duì)控制組加權(quán)來(lái)模擬目標(biāo)對(duì)象在未實(shí)行創(chuàng)新型城市建設(shè)的發(fā)展情況。

2.2 研究方法

2003年，Abadie amp; Gardeazabal[13提出了合成控制法（SyntheticControlMethod，SCM）。當(dāng)難以找到與實(shí)驗(yàn)組完全匹配的控制組時(shí)，合成控制法的核心在于通過(guò)對(duì)多個(gè)控制組進(jìn)行加權(quán)，從而構(gòu)建出一個(gè)合成控制組，使得該合成控制組能夠在政策實(shí)施前與實(shí)驗(yàn)組呈現(xiàn)相似的特征。合成控制法相對(duì)于雙重差分法具有顯著優(yōu)勢(shì)，其通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)明確控制單元，可以規(guī)避主觀選擇所致偏差，減少內(nèi)生性問(wèn)題的產(chǎn)生[14]；同時(shí)，該方法能夠清晰呈現(xiàn)實(shí)驗(yàn)組與合成控制組在政策實(shí)施前的情況，并且展現(xiàn)合成控制組中的各個(gè)控制對(duì)象的具體貢獻(xiàn)值[8]。近年來(lái)，合成控制法在多個(gè)研究領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，比如碳交易對(duì)碳減排的影響[15]、房產(chǎn)稅對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響[16]、協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新的影響[1]、生態(tài)文明建設(shè)政策對(duì)綠色技術(shù)創(chuàng)新的影響[18]等。這些研究不僅驗(yàn)證了合成控制法的有效性，也進(jìn)一步豐富了政策效應(yīng)評(píng)估的理論和實(shí)踐體系。

在本研究中，假設(shè)城市的樣本是 （C+1） 個(gè)，其中1為試點(diǎn)城市，其余C個(gè)為非試點(diǎn)城市。研究的時(shí)間段為T(mén)期，在 T₀ ？ （1?T₀?T） 時(shí)實(shí)施創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策，用 Y_it^N 表示城市 i 在 Ψ_t 時(shí)刻未處于試點(diǎn)政策實(shí)施時(shí)的城市創(chuàng)新指數(shù)， Y_it^I 表示處于政策實(shí)施時(shí)觀察到的結(jié)果，則政策效應(yīng)可表示為：

α_1t=Y_it^I-Y_it^N

對(duì)于試點(diǎn)城市而言，無(wú)法觀測(cè)到實(shí)施政策之后（ T₀ 時(shí)期 Y_it^N 的結(jié)果。因此需要構(gòu)建合成對(duì)照組，估計(jì)政策實(shí)施后的結(jié)果，研究采用Abadie等[19]提出的模型估算\"反事實(shí)\"的城市創(chuàng)新指數(shù) Y_it^N ：

Y_it^?N=δ_t+θ_tZ_i+λ_tμ_i+ε_it

式中， δ_ι 代表影響城市創(chuàng)新水平的時(shí)間固定效應(yīng)；Z_i 代表不受試點(diǎn)政策影響的控制變量； θ_t 代表 （1×r） 維的未知參數(shù)向量； λ_t 代表 （1×F） 維的公共因子向量； μ_i 代表 （F×1） 維的城市固定效應(yīng)； 代表每個(gè)城市的短期沖擊，其均值是0。設(shè) c×1 維的權(quán)重向量 W=（? ）滿足 w_c?0，C=2，…，C+1 ，且 w_c+1=1 。向量W代表由非試點(diǎn)城市組成的合成控制組，即C個(gè)控制組城市的權(quán)重。對(duì)于控制組城市的結(jié)果變量，由式（2）經(jīng)加權(quán)后整理的結(jié)果為：

ε_it

Abadie等[19]的研究可以找到最佳權(quán)重向量 （w₂^*，…，w_J+1^*） ，使得 作為 Y_it^N 的無(wú)限估計(jì)量，從而可以得到政策效應(yīng) α_1t 的估計(jì)值：

上述計(jì)算中的權(quán)重 W^* 可以通過(guò)Synth程序計(jì)算得出。

2.3 變量選取

結(jié)果變量是本文希望進(jìn)行后續(xù)觀察的預(yù)期結(jié)果事件，以城市創(chuàng)新水平作為結(jié)果變量。根據(jù)相關(guān)研究[20-21]，選用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心測(cè)算的城市創(chuàng)新指數(shù)代表城市的創(chuàng)新水平。城市創(chuàng)新指數(shù)反映了城市在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才吸引、要素集聚、政策支持、創(chuàng)新環(huán)境等方面的綜合表現(xiàn)。由于截至2025年僅公布了 2001-2021 年的城市創(chuàng)新指數(shù)，因此研究時(shí)期選取 2001-2021 年。

圖2展示了 2001-2021 年4個(gè)試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)與非試點(diǎn)城市的平均創(chuàng)新指數(shù)。如圖2所示，試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)均呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但試點(diǎn)城市增幅更為顯著。石家莊市、唐山市、太原市、包頭市在2021年的城市創(chuàng)新指數(shù)分別為74.99、31.71、88.88、13.49，較2010年分別提升了 92.76%.92.87%.89.19% 產(chǎn)89.33% ，由此可以看出，4個(gè)試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)均有明顯提高。其中，太原市創(chuàng)新指數(shù)最高，其次是石家莊市，其他非試點(diǎn)城市平均創(chuàng)新指數(shù)始終居于末尾。

預(yù)測(cè)控制變量的選取。研究中選取會(huì)對(duì)城市創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響的8個(gè)變量作為預(yù)測(cè)控制變量，具體包括： ① 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)匯聚各類資源，為創(chuàng)新型城市建設(shè)給予穩(wěn)定的物質(zhì)支撐，以人均GDP表征； ② 人力資本水平：人才是提升區(qū)域創(chuàng)新能力的先鋒隊(duì)伍，以每萬(wàn)人高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)表征； ③ 政府支持力度：政府對(duì)創(chuàng)新城市建設(shè)的投人和關(guān)注程度是重要保障，以政府預(yù)算支出中科學(xué)技術(shù)支出表征； ④ 信息化水平：信息化是推動(dòng)科技創(chuàng)新的關(guān)鍵支撐因素，以國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)表征； ⑤ 外資利用水平：城市吸引外資的能力和開(kāi)放程度，為城市創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)了外部資源和動(dòng)力，以城市實(shí)際利用外資額表征； ⑥ 城市人口規(guī)模：以城市人口總數(shù)表征； ⑦ 第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平：反映了城市工業(yè)化的發(fā)展情況，以第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重表征； ⑧ 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平：反映了城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展程度，以第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重表征。

2.4 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《河北省統(tǒng)計(jì)年鑒》《山西省統(tǒng)計(jì)年鑒》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》及相應(yīng)城市的統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。以2010年作為試點(diǎn)政策的干預(yù)時(shí)期，分別收集 2001-2021 年各個(gè)城市的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)。

3 實(shí)證分析

3.1 政策試點(diǎn)前實(shí)驗(yàn)組與合成控制組相似度分析

在進(jìn)行政策效果評(píng)估前，需要先構(gòu)建合成控制組，合成控制組由多個(gè)非試點(diǎn)城市加權(quán)組合而成，權(quán)重分配基于最小化實(shí)驗(yàn)組與合成控制組在預(yù)測(cè)控制變量上的差異。在本研究中，將4個(gè)試點(diǎn)城市作為實(shí)驗(yàn)組，其余非試點(diǎn)城市作為控制組，運(yùn)用以上8個(gè)預(yù)測(cè)控制變量進(jìn)行擬合，通過(guò)計(jì)算得出4個(gè)試點(diǎn)城市相對(duì)應(yīng)的合成控制城市的權(quán)重分配（表2）。合成控制城市占據(jù)的權(quán)重越大，表明其與試點(diǎn)城市的特征越相近，對(duì)試點(diǎn)城市的擬合度越高；權(quán)重為0，則表明與試點(diǎn)城市存在較大差異。表2中已列出對(duì)4個(gè)試點(diǎn)城市貢獻(xiàn)權(quán)重的所有合成城市，未列出的城市不對(duì)試點(diǎn)城市貢獻(xiàn)權(quán)重。由表2可知，在合成石家莊市中，4個(gè)城市貢獻(xiàn)了權(quán)重，分別是保定市、廊坊市、大同市、呼倫貝爾市，其中保定市權(quán)重最大為0.862；在合成唐山市中，3個(gè)城市貢獻(xiàn)了權(quán)重，分別是邯鄲市、廊坊市、鄂爾多斯市，邯鄲市權(quán)重最大為0.838;在合成太原市中，3個(gè)城市貢獻(xiàn)了權(quán)重，分別是保定市、鄂爾多斯市、呼倫貝爾市，呼倫貝爾市權(quán)重最大為0.369；在合成包頭市中，2個(gè)城市貢獻(xiàn)了權(quán)重，分別是鄂爾多斯市和邯鄲市，鄂爾多斯市權(quán)重最大為0.505。

預(yù)測(cè)控制變量用來(lái)控制可能影響政策效果的其他因素，真實(shí)城市與合成城市的預(yù)測(cè)控制變量值差距越小，越能夠控制影響政策效果的其他因素，說(shuō)明真實(shí)城市與合成城市擬合效果越好。創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策實(shí)施前，石家莊市、唐山市、太原市、包頭市預(yù)測(cè)控制變量實(shí)際值與合成石家莊市、合成唐山市、合成太原市、合成包頭市預(yù)測(cè)控制變量值如表3所示。4個(gè)城市的預(yù)測(cè)控制變量實(shí)際值與合成值的差值都較小，說(shuō)明合成控制法較好地控制了其他可能影響政策效果的因素，合成石家莊、合成唐山、合成太原、合成包頭對(duì)相應(yīng)試點(diǎn)城市的擬合度較高。

3.2 試點(diǎn)政策效應(yīng)評(píng)估

2001一2021年4個(gè)試點(diǎn)城市與合成非試點(diǎn)城市的創(chuàng)新水平如圖3所示。圖中實(shí)線表示實(shí)驗(yàn)組在政策實(shí)施前后創(chuàng)新水平的變化情況，虛線表示合成控制組創(chuàng)新水平的變化情況，垂直虛線表示政策開(kāi)始實(shí)施的時(shí)間（2010年）。

通過(guò)對(duì)比真實(shí)城市與合成城市試點(diǎn)政策實(shí)施前后的創(chuàng)新水平曲線發(fā)現(xiàn)，在2010年試點(diǎn)政策實(shí)施前，4個(gè)試點(diǎn)城市的兩條曲線幾乎重合，石家莊市和太原市的真實(shí)曲線與合成曲線之間存在較小的差距，但總體來(lái)看擬合效果較好。而在政策實(shí)施后，4個(gè)試點(diǎn)城市的兩條曲線均出現(xiàn)差距，并且呈現(xiàn)差距逐年增大的趨勢(shì)。這一對(duì)比結(jié)果清晰表明試點(diǎn)政策對(duì)于城市創(chuàng)新水平的提升確實(shí)發(fā)揮了一定的積極作用。具體來(lái)看，2010年后石家莊市、太原市的兩條曲線差距均較大，表明試點(diǎn)政策對(duì)兩市創(chuàng)新城市水平具有顯著提升作用。唐山市、包頭市的兩條曲線差距2015年后逐漸增大，說(shuō)明試點(diǎn)政策對(duì)兩市創(chuàng)新水平的效應(yīng)較晚才開(kāi)始顯現(xiàn)，試點(diǎn)政策效應(yīng)在實(shí)施前期具有一定的滯后性。

為更加清晰地展現(xiàn)試點(diǎn)政策效果，研究中計(jì)算了試點(diǎn)城市與合成城市創(chuàng)新水平間的差值。由圖4可知，隨著創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策的持續(xù)實(shí)施，城市創(chuàng)新指數(shù)的差值逐年增大，正面效應(yīng)愈發(fā)顯著。具體來(lái)看，石家莊與太原在政策實(shí)施后的第2年便與合成控制組形成顯著差異，2021年城市創(chuàng)新指數(shù)高于合成控制組60左右，表明該政策促進(jìn)了石家莊、太原創(chuàng)新發(fā)展政策體系的形成，有效提升了兩市的創(chuàng)新水平。對(duì)于唐山和包頭而言，在政策實(shí)施之前，兩市創(chuàng)新指數(shù)真實(shí)值與合成值的差值均圍繞0波動(dòng)，隨著政策實(shí)施，差值出現(xiàn)小幅度增長(zhǎng)，直至2015年后差距逐步擴(kuò)大，政策效應(yīng)呈現(xiàn)滯后性。

政策對(duì)4個(gè)試點(diǎn)城市呈現(xiàn)出不同的效應(yīng)，唐山與包頭在政策前期的效應(yīng)相比石家莊與太原較弱，可能原因有二：其一，太原與石家莊作為省會(huì)城市在基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新資源、制度環(huán)境等方面具有更為優(yōu)越的資源稟賦，試點(diǎn)政策能夠迅速激活存量資源；而唐山與包頭的創(chuàng)新基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，研發(fā)經(jīng)費(fèi)低于全國(guó)平均水平，吸引高層次人才和科研團(tuán)隊(duì)的能力較弱，城市基礎(chǔ)條件對(duì)創(chuàng)新水平提升產(chǎn)生了一定的限制。其二，唐山和包頭作為資源型城市，重工業(yè)占比較大，高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型周期較長(zhǎng)，在政策初期受制于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力，政策效應(yīng)呈現(xiàn)滯后性。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為驗(yàn)證結(jié)果是否在統(tǒng)計(jì)層面上具有顯著意義，排除其他因素對(duì)政策效果的干擾，準(zhǔn)確評(píng)判創(chuàng)新型城市建設(shè)是否促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平的提高，參照Abadie等[19]的研究，采用處置組變換檢驗(yàn)和排列檢驗(yàn)法驗(yàn)證政策效應(yīng)的有效性。

3.3.1 處置組變換檢驗(yàn)

處置組變換檢驗(yàn)的原理如下：在沒(méi)有獲批建設(shè)試點(diǎn)城市的控制組中選擇一個(gè)與試點(diǎn)城市特征最為相似的城市進(jìn)行合成控制分析。如果該城市的合成控制結(jié)果與試點(diǎn)城市的變化軌跡不同，就可以證明研究結(jié)論的穩(wěn)健性。反之，如果兩者的變化軌跡完全一致，則說(shuō)明結(jié)論無(wú)效。在本研究中，選取合成試點(diǎn)城市中權(quán)重最大的城市（保定市、邯鄲市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市）進(jìn)行處置組變換檢驗(yàn)，結(jié)果如圖5所示。由圖5可以明顯看出，保定市在安慰劑檢驗(yàn)中也產(chǎn)生了政策效應(yīng)，但是與試點(diǎn)城市石家莊市的變化軌跡不同，保定市與石家莊市并未在相同時(shí)間產(chǎn)生政策效應(yīng)。由圖可知，保定市在2015年產(chǎn)生了政策效應(yīng)，這說(shuō)明保定市當(dāng)時(shí)可能受到其他影響提高了創(chuàng)新水平。邯鄲市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市與對(duì)應(yīng)試點(diǎn)城市的變化軌跡完全不同，它們并未產(chǎn)生與試點(diǎn)城市相同的政策效應(yīng)，這證明研究結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性。

3.3.2 排列檢驗(yàn)

排列檢驗(yàn)法的運(yùn)行原理如下：在控制組中任意選擇一個(gè)城市，假設(shè)該城市也受到了此項(xiàng)政策的影響。將選取的城市作為實(shí)驗(yàn)組，并構(gòu)建合成控制組，估算其政策效果。在進(jìn)行多次檢驗(yàn)之后，能夠獲取安慰劑檢驗(yàn)的排列情況，將試點(diǎn)城市的真實(shí)效應(yīng)與其他城市的效應(yīng)進(jìn)行比較。如果試點(diǎn)城市呈現(xiàn)出的政策效應(yīng)優(yōu)于其他城市，則可以證明政策效應(yīng)的顯著性；反之，政策效應(yīng)不具備顯著性。

在安慰劑檢驗(yàn)中，如果某城市的控制組合成效果不佳（即均方誤差MSPE較大），那么其檢驗(yàn)之后的效應(yīng)會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，會(huì)降低結(jié)果的可信度。因此，參考Abadie等[19]的做法，去除在處理前的MSPE大于試點(diǎn)城市處理前MSPE兩倍的城市。最后，將試點(diǎn)城市的政策效應(yīng)與其他城市的安慰劑效應(yīng)進(jìn)行了對(duì)比展示。

穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果如圖6所示，石家莊市、唐山市、太原市對(duì)應(yīng)折線位置均處于排列檢驗(yàn)圖的上方，表明創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策對(duì)于以上3個(gè)城市的創(chuàng)新水平具有顯著促進(jìn)作用；在包頭市排列檢驗(yàn)圖中，僅有1個(gè)城市位于包頭折線圖的上方，其他城市均位于折線圖下方，說(shuō)明試點(diǎn)政策實(shí)施之后控制組要得到與試點(diǎn)城市相同政策效果的概率是極小的，試點(diǎn)政策對(duì)于包頭市創(chuàng)新水平提升也具有顯著性。綜上，試點(diǎn)政策對(duì)城市創(chuàng)新水平的提升是顯著的，且該結(jié)論具有良好的穩(wěn)健性。

4結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

基于2001一2021年華北地區(qū)29個(gè)城市的數(shù)據(jù)，運(yùn)用合成控制法，檢驗(yàn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響。同時(shí)，采用處置組變換和排列檢驗(yàn)的方法對(duì)結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策能夠提升城市創(chuàng)新水平。4個(gè)試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)在政策實(shí)施后出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)相比非試點(diǎn)城市的創(chuàng)新指數(shù)提升速度更快，說(shuō)明該試點(diǎn)政策加速了創(chuàng)新型城市的建設(shè)進(jìn)程，這與李政等[]、胡士磊等的研究一致。研究也發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)政策效應(yīng)存在異質(zhì)性，其差異主要由資源稟賦與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定。太原與石家莊作為省會(huì)城市，憑借創(chuàng)新資源稟賦和政策虹吸效應(yīng)，政策實(shí)施后創(chuàng)新水平顯著提升；而唐山、包頭作為資源型城市存在轉(zhuǎn)型壁壘，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型周期較長(zhǎng)，加之創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱，因此政策效應(yīng)存在滯后性。

第二，創(chuàng)新型試點(diǎn)城市政策通過(guò)戰(zhàn)略引領(lǐng)、要素集聚與環(huán)境優(yōu)化提升了城市創(chuàng)新水平。中央層面通過(guò)頂層設(shè)計(jì)賦予試點(diǎn)城市戰(zhàn)略定位，4個(gè)試點(diǎn)城市結(jié)合區(qū)域特色制定具體實(shí)施方案，包括創(chuàng)新體制機(jī)制、創(chuàng)新資源整合、創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化等措施。石家莊市實(shí)施的“人才強(qiáng)市\(zhòng)"戰(zhàn)略、太原市對(duì)國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)等，說(shuō)明試點(diǎn)政策通過(guò)集聚創(chuàng)新要素提升城市創(chuàng)新水平。唐山市推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，石家莊市落實(shí)新產(chǎn)品稅收返還政策等措施，說(shuō)明試點(diǎn)政策通過(guò)優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境提升城市創(chuàng)新水平。

4.2 政策建議

4.2.1總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍

創(chuàng)新型城市試點(diǎn)在提升城市創(chuàng)新水平方面成效顯著，需系統(tǒng)性總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍[22]。梳理創(chuàng)新型試點(diǎn)城市的成功模式，如西安憑借“秦創(chuàng)原”創(chuàng)新平臺(tái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展；成都依托成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的創(chuàng)新資源建設(shè)創(chuàng)新高地；石家莊、太原等省會(huì)城市在人才引育、稅收優(yōu)惠方面特色和成效明顯。通過(guò)城市觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流等活動(dòng)，強(qiáng)化試點(diǎn)城市的示范引領(lǐng)效應(yīng)，為其他城市提供借鑒與參考。同時(shí)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東、中、西及東北區(qū)域布局，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)城市范圍，建立區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制縮小區(qū)域創(chuàng)新差異，構(gòu)建契合政策效應(yīng)滯后特征的中長(zhǎng)期政策支持體系，全面推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)。

4.2.2加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，精準(zhǔn)實(shí)施政策

強(qiáng)化中央與地方政府在創(chuàng)新型城市建設(shè)中的戰(zhàn)略協(xié)同與引領(lǐng)作用，清晰界定中央與地方協(xié)同角色定位，充分挖掘各試點(diǎn)城市的創(chuàng)新潛力，對(duì)于激發(fā)城市創(chuàng)新活力、推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)至關(guān)重要。中央層面需制定創(chuàng)新型城市建設(shè)的規(guī)劃與指引，明確主要目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)，并通過(guò)中央財(cái)政專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠等方式給予試點(diǎn)城市戰(zhàn)略支撐。地方政府需把創(chuàng)新型城市建設(shè)工作提升至戰(zhàn)略高度，結(jié)合區(qū)域發(fā)展與城市特色制定差異化方案[23]，如對(duì)于省會(huì)城市，聚焦豐厚的人才、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)等科技資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市創(chuàng)新快速發(fā)展；對(duì)于資源型城市，可以制定傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的雙軌政策，支持重點(diǎn)行業(yè)智能化改造；對(duì)于城市的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)一業(yè)一策精準(zhǔn)扶持，確保政策靶向精準(zhǔn)適配區(qū)域發(fā)展需求。

4.2.3推動(dòng)要素集聚，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境

集聚創(chuàng)新要素、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境在提升城市創(chuàng)新水平過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。未來(lái)需進(jìn)一步推動(dòng)創(chuàng)新要素集聚，優(yōu)化城市創(chuàng)新環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。在要素集聚方面，政府應(yīng)加大對(duì)科技研發(fā)的財(cái)政投入，設(shè)立專項(xiàng)創(chuàng)新基金；探索人才引進(jìn)與培養(yǎng)制度，吸引高端人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，建立人才培養(yǎng)基地；為城市創(chuàng)新發(fā)展提供持續(xù)的人才和資金支持。同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)、政府、高校與科研院所之間的合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新，加快科研成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化[24]。在環(huán)境優(yōu)化方面，政府應(yīng)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市數(shù)字化水平[25]，推進(jìn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的全覆蓋；加強(qiáng)創(chuàng)新生態(tài)制度供給，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，營(yíng)造開(kāi)放包容的創(chuàng)新環(huán)境，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境。

4.2.4完善評(píng)估機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策

完善評(píng)估機(jī)制，通過(guò)科學(xué)、全面的評(píng)估，精準(zhǔn)把握創(chuàng)新城市建設(shè)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并作出調(diào)整，推動(dòng)城市創(chuàng)新能力的持續(xù)提升。2016年《科技部國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)建設(shè)創(chuàng)新型城市工作指引的通知》中已列出相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上增設(shè)一些特色指標(biāo)，如針對(duì)資源型城市可增設(shè)“資源型城市轉(zhuǎn)型進(jìn)度\"等特色指標(biāo)，反映不同類型城市的政策效應(yīng)。各試點(diǎn)城市應(yīng)根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系做好自評(píng)估工作，同時(shí)引入多元評(píng)估主體，邀請(qǐng)專家學(xué)者、企業(yè)代表、社會(huì)組織等多方主體參與評(píng)估，形成多主體、多方位協(xié)同治理的評(píng)估新格局?；谠u(píng)估結(jié)果，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策，對(duì)成效顯著的措施加大復(fù)制推廣，對(duì)滯后的領(lǐng)域通過(guò)延長(zhǎng)政策周期、調(diào)整配套資源等方式強(qiáng)化支持，持續(xù)提升創(chuàng)新型城市建設(shè)效能。

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（主起田座）