數智化背景下全球網絡空間治理的演變與特點

【摘要】全球網絡空間治理的演進，由技術演進和國家間博弈兩種力量驅動。當下，新一輪人工智能技術發展浪潮推動網絡空間快速進入數字智能時代，世界百年未有之大變局加速演進，大國在網絡空間和人工智能領域的前沿技術競爭不斷加劇，全球網絡空間治理聚焦網絡空間安全、數字治理和人工智能治理三個重點領域。在技術演進與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數智時代的網絡空間對國家經濟發展和安全的戰略意義實現全局性提升，統籌發展和安全成為國家層面網絡空間治理的應有之義；大國競爭聚焦人工智能等前沿科技領域，給全球網絡空間治理進程帶來更大的不確定性，推動其進入多重競爭和不同治理模式并存的多元發展階段。

【關鍵詞】全球網絡空間治理" 人工智能治理" 數字治理" 數智時代

【中圖分類號】TP393.09/D820" " " " " " " "【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.006

引言

網絡空間是一個新興且仍在快速發展的人造技術空間。根據聯合國國際電信聯盟（ITU）的定義，網絡空間是指“由以下所有或部分要素創建或組成的物理或非物理的領域，這些要素包括計算機、計算機系統、網絡及其軟件支持、計算機數據、內容數據、流量數據以及用戶”。[1]隨著以互聯網為代表的信息技術快速創新應用，網絡空間的內涵和外延逐步擴大，由最初“人類使用互聯網而形成的活動空間”泛化為“人類使用信息和數字技術而形成的活動空間”。由此而出現的“網絡空間治理”概念也隨之拓展和泛化，換言之，當下的網絡空間治理在內涵和外延上已經與21世紀初有了顯著不同。

從概念上看，全球網絡空間治理包含兩個維度：一是國家層面的網絡空間治理，二是全球層面的網絡空間國際治理。前者是指各國政府通過制定法律法規、技術和行政等多種手段，統籌協調國內各方利益，對本國網絡空間進行治理的過程，其目標是實現國家主權管轄范圍內網絡空間的安全和有序發展；后者則源于網絡空間議題的跨國界屬性，各國政府、私營部門、技術社群等多利益相關方共同參與網絡空間治理與國際合作進程，其目標是確保國際互聯網的互聯互通、有效運轉以及全球網絡空間的安全和可持續發展。這兩個維度的網絡空間治理進程相互作用、相互影響，共同構成當下全球網絡空間治理的整體圖景。

數智時代全球網絡空間治理的演進邏輯

從發展進程看，全球網絡空間治理進程受兩種力量推動：技術演進和國家間博弈。一方面，網絡空間作為一個人造的技術空間，正處于快速創新應用之中的信息和數字技術始終是推動其治理進程不斷演進的核心力量，從互聯網到大數據、云計算再到人工智能，技術推動網絡空間的內涵不斷拓展。然而，新興技術既可以推動社會發展和進步，也會引發新的安全風險和治理需求，網絡攻擊、網絡犯罪、數據治理、平臺治理、算法治理、人工智能治理成為網絡空間治理的重要議題，并且隨著未來技術的創新應用將產生更多新的治理議題。另一方面，即使在多利益相關方參與的全球網絡空間治理中，國家行為體仍然是塑造未來國際秩序的主導力量，而大國博弈則是影響全球網絡空間治理進程的關鍵變量。特別是隨著網絡空間成為國家安全和經濟競爭的關鍵領域，大國之間關于技術主導權、網絡安全、經濟利益以及國家安全的戰略對抗和競爭愈發激烈。大國間的競爭與合作態勢將決定網絡空間能否從治理走向秩序以及形成何種秩序。上述兩種力量相互交織疊加，推動全球網絡空間治理邁向數字智能時代。

觀察數智時代全球網絡空間治理的演變，仍然可將技術演進和國家間博弈作為邏輯起點。從技術演進的視角看，得益于算力、算法和數據處理能力的提升，以ChatGPT為代表的生成式人工智能技術取得突破性進展并引領新一輪人工智能發展浪潮。人工智能體、空間計算、電子醫療、人工智能驅動的物聯網、后量子加密等技術趨勢將會為各行各業帶來深刻變革。美國未來今日戰略集團《2025前沿科技趨勢報告》指出，人工智能只是一場更大變革的一部分，其與先進傳感器和生物技術在不斷發展的過程中悄然前行并逐漸融合，催生了能夠感知、學習、適應和進化的系統——“生命智能”；科技融合大勢已至，這些技術的相互作用和交叉將產生復合效應，推動世界進入一個新的變革階段。[2]由此，網絡空間進入人工智能引領的數智時代，數字技術在充分賦能各行各業的同時，也使得網絡空間的安全風險急劇上升，治理赤字不斷加劇。

如果說技術演進是全球網絡空間治理演進的基礎邏輯，那么國家間博弈則是促使全球網絡空間由治理走向秩序，即網絡空間國際規則制定的直接推動力。隨著網絡空間的技術基礎逐漸由互聯網轉向大數據、人工智能等前沿技術的融合發展，全球網絡空間治理——治理什么、在哪兒治理——被時代賦予了新的內涵。如果以技術邏輯的不同發展階段為參照系，以國際規則制定為目標的全球網絡空間治理主要聚焦網絡空間安全、數字治理以及人工智能治理三個重點領域。[3]其中，網絡空間安全是“舊議題”，其最具權威性和代表性的進程主要是在聯合國框架下推進，而數字治理和人工智能治理是“新議題”，仍然處于規則提出和興起的早期階段，目前主要依托傳統的國際經濟治理機制和平臺。無論是舊議題還是新議題，都是構建全球網絡空間秩序不可或缺的重要組成部分。

數智時代全球網絡空間規則制定的重點領域

網絡空間安全。在網絡空間安全層面，國際規則的談判進程主要在打擊網絡犯罪和制定網絡空間負責任國家行為規范兩個軌道上推進。2024年12月，聯合國大會以一致同意的方式通過了具有法律約束力的《聯合國打擊網絡犯罪公約》。該公約將于2025年在越南首都河內舉辦簽署儀式，并將在第40個簽署國批準后90天生效。其是網絡領域首個由聯合國主持制定的公約，不僅對強化國際合作、預防和打擊網絡犯罪具有重要意義，也對網絡空間國際法發展具有重要的指標性意義。[4]相較于網絡犯罪領域的重要進展，聯合國框架下的網絡空間負責任國家行為規范談判進程則逐漸進入平臺期。自2004年聯合國大會成立第一個信息安全政府專家組（UNGGE）以來，至今六屆政府專家組（UNGGE）共達成四份共識報告，特別是2015年達成的11項“自愿的非約束性國家負責任行為規范、規則和原則”，被視為聯合國框架下該進程取得的最大成果。其后，聯合國大會于2018年成立信息安全開放式工作組（OEWG），截至2024年12月，新一輪信息安全開放式工作組已舉行九次實質性會議，在建立信任和能力建設領域，決定構建成員（國）間專門的溝通聯絡簿“聯絡點名錄”（PoC），并且建立“合作與能力建設全球門戶”來增強網絡韌性。隨著本屆信息安全開放式工作組的授權將于2025年12月到期，聯合國將如何就網絡安全問題開展“定期的機構對話”尚未明確，新常設機制的設計仍有待觀察。

數字治理。在數字治理領域，數字經貿規則和數據跨境流動是當下最受關注的兩個議題。隨著數字技術的發展為人類的經濟活動帶來深刻變化，數字經濟逐漸成為世界各國經濟發展的新引擎，而原有工業時代建立的國際經濟規則已經無法完全適應數字化時代的國際經濟活動需求，構建國際數字經貿規則也因而被諸多國家和二十國集團、亞太經濟合作組織、世界貿易組織等國際經濟機構提上日程。根據中國信息通信研究院的報告，在雙邊及區域層面，截至2023年，全球涵蓋數字經貿規則專章的自貿協定和數字經貿專門協定總量已達125項，[5]其中較有影響力的協定包括《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）以及《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。2024年7月，世界貿易組織電子商務談判在歷經5年的艱苦談判歷程后發布首個諸邊協定的穩定案文，在促進貿易便利化和提升企業和消費者信任等方面取得重要進展，也推動國際數字經貿規則進入新的發展階段。相較之下，數據跨境流動和計算設施本地化等數字自由化議題的態勢要復雜許多，由于這些議題更多關系所在國公民的個人隱私保護以及國家安全，一方面，各國在數據治理中平衡發展和安全的做法不盡相同，另一方面，由于數字經濟發展階段各異，各國的政策立場仍處于動態調整之中。如美國繼2023年在世貿組織談判中撤回其跨境數據自由流動的立場后轉向加強國內數據管控，中國在2024年出臺《促進和規范數據跨境流動規定》，以更大力度促進數據依法有序自由流動。

人工智能治理。自2022年末生成式人工智能取得重大突破以來，人工智能治理迅速成為全球多邊治理機制和平臺中最受熱議的話題。2023年7月，聯合國秘書長古特雷斯在安理會就人工智能舉行的首場公開辯論會上表示，聯合國是為人工智能制定全球標準與治理手段的“理想場所”，并歡迎會員國提出建立新的聯合國機構來治理人工智能。[6]2024年9月，在聯合國未來峰會上，約130位國家元首和政府首腦通過了《未來契約》及其附件《全球數字契約》和《子孫后代宣言》，將“加強人工智能國際治理，造福人類”視為五大目標之一，提出人工智能治理需要采取平衡、包容和基于風險的方法，并承諾建立具體的實施機制。聯合國大會還相繼通過《加強人工智能能力建設國際合作》和《抓住安全、可靠和值得信賴的人工智能系統帶來的機遇，促進可持續發展》等多項決議，呼吁各國加強合作，共同應對人工智能帶來的挑戰。2023年11月，英國舉辦首屆全球人工智能安全峰會，推動簽署全球首份人工智能治理國際性聲明《布萊切利宣言》，并由此開啟全球人工智能治理的“布萊切利進程”——2024年首爾和2025年巴黎峰會。此外，二十國集團、經濟合作與發展組織、七國集團、金磚國家、世界經濟論壇、世界互聯網大會以及電氣電子工程師學會（IEEE）等國際組織及平臺紛紛聚焦人工智能治理，發表相關聲明或文件，提出負責任開發人工智能以及加強國際合作的倡議。

數智時代全球網絡空間治理的特點

在技術演進與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數智時代網絡空間的內涵和外延有了極大拓展，網絡空間治理的復雜性更甚以往。技術快速創新突破不僅催生出新的治理領域和治理議題，也會擴大國家治理能力和治理需求之間的差距；從國家間博弈的視角看，世界多極化趨勢加速演進，國際政治經濟秩序面臨重塑的關鍵節點，科技競爭特別是人工智能等前沿技術領域，成為數字時代大國競爭的主戰場。在此背景下，數智時代的全球網絡空間治理呈現如下新特點。

網絡空間的技術基礎不斷擴容，對國家經濟發展和安全的戰略意義得到全局性提升。數智時代，網絡空間的底層技術基礎由互聯網轉向人工智能引領的數字生態體系，互聯網作為重要的基礎設施，推動大數據、云計算、區塊鏈等技術高速發展，而算力、算法和數據的發展又進一步激發了人工智能技術的新發展浪潮，展現出賦能國家經濟、軍事、社會等各行各業的強大潛力。[7]如亨利·基辛格在其著作《人工智能時代與人類未來》中所說：“人工智能不是一個行業，更不是單一的產品。用戰略術語來說，它甚至不是一個‘領域’；它是科學研究、教育、制造、物流、運輸、國防等眾多行業及人類生活各個方面的賦能者。縱觀歷史，人類并非沒有經歷過技術變革。然而，從根本上改變我們這個社會的社會架構和政治架構的技術卻屈指可數……但人工智能有望在人類體驗的所有領域帶來變革。”[8]如果說最初的網絡空間對于國家而言僅限于通信領域的變革，那么，隨著數字產業化和產業數字化的推進，其已成為數字經濟發展的新空間。數智時代的網絡空間已經關乎國家的科技、經濟、軍事等綜合國力的全面提升。

然而，數智技術創新發展帶來的國家安全風險也更加復雜多變，網絡安全、數據安全、人工智能安全相互聯動，風險交織共生，對國家安全的全局性和戰略性影響日益顯著。首先，網絡攻擊手段快速更新迭代，逐漸轉向大數據和人工智能技術加持下的勒索軟件、數據泄露、高級持續性威脅、漏洞和供應鏈攻擊等，給國家關鍵信息基礎設施安全帶來嚴峻挑戰。2025年3月，美國著名網絡安全公司賽門鐵克稱，隨著生成式人工智能代理的崛起，這類代理已經能夠執行主動任務，如與網頁交互，這一能力的增強在給合法用戶帶來便利的同時，也可能賦予攻擊者更強的破壞能力。[9]其次，數據已成為新型生產要素和國家基礎性戰略資源，數據安全同樣事關國家主權、發展和安全。近年來，數據泄漏事件頻發，竊取重要數據已經成為網絡攻擊的主要目標；數據質量、數據篡改、數據污染或“數據投毒”等問題不僅會干擾和阻礙人工智能的發展，加劇人工智能的算法歧視或倫理風險，甚至可能給社會帶來災難性后果。據奇安信報告稱，2024年全球公開報道的重大數據安全事件中，數據泄露事件170起，占比高達84.6%，共造成至少471.6億條數據泄露，較2023年的103.8億條增長354.3%。[10]再者，作為一項通用使能技術，隨著人工智能技術向政治、經濟和社會生活各領域的不斷滲透和擴展，其所帶來的系統性安全風險將可能出現在技術應用的各個節點，而技術的智能性和不可解釋性還會加劇人工智能技術產業化應用的倫理性風險，特別是一旦通用人工智能技術成為現實并被非法濫用，甚至可能危及人類的生存安全。

在國家層面，統籌發展和安全成為網絡空間治理的應有之義。如同人類社會歷史上蒸汽機、電力等重大技術變革的出現和應用一般，以數字化、網絡化、智能化為核心特征的信息革命正在深刻重塑全球經濟社會發展格局，這一方面表現為社會生產率和生產力的全面提升，另一方面也表現為其能有效賦能安全風險的治理和監管，通過社會治理范式的轉型推動形成新的經濟社會秩序。在早期的網絡空間安全治理中，國家治理者需要處理好信息化和網絡安全之間的關系，即在推進國家經濟發展實現信息化轉型的同時，強化國家網絡安全能力，防范網絡空間安全風險。發展和安全是網絡空間治理的“一體兩面”，可以同時推進。數據治理議題則有所不同，數據作為新型生產要素，只有有效流動才能夠激活其價值。然而，數據具有“一體三性”的特質，即同時事關企業創新、個人信息保護以及國家安全，而這三個數據治理目標之間存在內在張力，不可能同時實現利益最大化，即如果完全釋放數據流動的創新價值，將難以兼顧個人信息和國家機密的絕對安全，因而必須在發展和安全之間尋求平衡。人工智能治理亦是如此，作為一項全面賦能國家經濟社會發展的技術，世界各國都希望抓住人工智能技術帶來的歷史機遇，既要推動其盡可能快速創新發展應用，又要防范其帶來的安全風險，鑒于此，治理者必須處理好創新和監管之間的關系。

網絡空間治理統籌發展和安全的內在需求決定國家治理政策動態調整的必然性，然而，由于國情不同、利益考量各異等因素，不同國家統籌發展和安全的表現也會有所不同。例如，美國作為國際互聯網的締造者和數字領域的“領頭羊”，之所以最初堅持跨境數據自由流動的立場，更多是意在幫助美國科技企業更便利地進入全球市場并使數據流回美國，從而將美國的經濟實力轉化為強制性權力。2023年，美國商務部在世貿組織談判中宣布撤回其跨境數據自由流動的立場，轉而加強國內數據管控，則是因跨境數據自由流動可能會為競爭對手提供追趕的便利，反而將危及美國的安全。歐盟一貫重視公民隱私保護和規范性權力，此前憑借《一般數據保護條例》引領了全球數據規則的制定，并且在2024年出臺全球首部全面監管人工智能的法案——歐盟《人工智能法》。然而，面對全球人工智能技術發展的浪潮，2025年2月，在法國巴黎舉辦的全球人工智能行動峰會上，歐盟委員會執行副主席維爾庫寧表示已開始著手簡化人工智能監管規則，以便為技術創新松綁。中國跨境數據流動政策的動態調整也主要是遵循統籌發展和安全的邏輯，2024年3月，國家互聯網信息辦公室發布《促進和規范數據跨境流動規定》，該規定出臺的主要目的是在保障數據安全、保護個人信息權益和促進數據依法有序自由流動之間尋求平衡，是在數字經濟迅猛發展的新背景下，對《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》相關規定作出調整。

大國競爭聚焦人工智能等前沿科技領域，給全球網絡空間治理格局帶來更大不確定性。美國作為國際互聯網的發源地以及網絡空間技術創新的“領頭羊”，將人工智能視為數字時代大國競爭的關鍵領域。2025年1月，美國總統特朗普宣布啟動一項名為“星際之門”（Stargate）的龐大人工智能（AI）基礎設施計劃，預計未來4年內投資5000億美金，以鞏固美國在人工智能領域的領導地位。2025年1月，中國人工智能企業“深度求索”（DeepSeek）發布DeepSeek-R1模型。該大模型成本僅為同類型模型的二十分之一，性能卻與OpenAI頭部大模型相當。這一成果引發美西方各界高度關注，部分觀點認為DeepSeek的出現是美國人工智能的“斯普特尼克時刻”，中國正在成為開源人工智能的全球領先者，并將重塑全球人工智能競爭格局。在這場日益白熱化的全球競賽中，歐盟也不甘落后。2025年2月巴黎人工智能行動峰會期間，歐盟委員會主席馮德萊恩強調，“希望歐洲成為人工智能領域的領先大陸之一”，并官宣了歐盟版的“星際之門”——“InvestAI”計劃，為歐盟的人工智能發展籌集2000億歐元，計劃建設四個“人工智能超級工廠”。美國副總統萬斯出席巴黎人工智能行動峰會并發表演講，他認為人工智能不是一個抽象的政策問題，而是一場高風險的經濟和地緣政治競賽，是可以幫助美國獲得經濟和地緣政治優勢的戰略資產。

當今世界，以人工智能為核心的新一輪科技和產業競賽已經開啟，全球人工智能監管可能會經歷重大調整，并對全球網絡空間治理產生深遠的影響。首先，在大國競爭的邏輯下，適度放松人工智能領域監管或將成為全球人工智能治理的重要走向。美國特朗普政府已經明確表示將引領人工智能創新，抵制該領域的過度監管，保障言論自由，將人工智能驅動的權力競爭作為政策的優先目標；盡管歐盟以全球人工智能治理為抓手，試圖獲取更大的國際話語權，但是在人工智能發展浪潮所蘊含的巨大現實利益面前，創新發展相關話題在巴黎人工智能行動峰會上被熱議，而安全治理議題則被邊緣化，歐盟《人工智能法》很可能加大對本土企業創新的激勵力度，而繼續強化對國外企業的監管。其次，各國在人工智能國際規則制定議題上存在顯著的立場差異，將進一步削弱全球人工智能治理的集體行動力。作為網絡空間的“領頭羊”，美國的立場將在國際社會產生示范和溢出效應。美國拜登政府的科技政策更強調兼顧技術創新與安全監管之間的平衡，相較而言，特朗普政府基于人工智能驅動的大國競爭邏輯則不希望全球人工智能治理束縛美國的“手腳”，美英拒絕簽署2025巴黎人工智能行動峰會宣言就是上述邏輯的體現。從國家間博弈的視角看，當本已占據優勢的一方轉向更加積極的競爭策略，那么棋局中的其他行為體也必然會不斷強化自身的競爭力，以確保實力差距不被進一步拉大。再次，基于當下科技融合發展的大勢，網絡、數據、算力等各領域的發展相互聯動，全球人工智能領域的監管態勢將不可避免地擴散至網絡空間治理的其他領域，推動全球網絡空間治理進入多重競爭和不同治理模式并存的多元發展階段。

結語

數智時代的網絡空間既蘊含著巨大的發展機遇，也伴隨著諸多不確定性的風險。從技術演進的視角看，當數字技術創新應用滲透至國家政治經濟社會生活的方方面面，網絡空間的概念已經基本等同于現實空間，而處于快速創新和發展之中的數字技術將會給國家諸多領域帶來全局性的重塑。如何在網絡空間治理中處理好發展和安全的關系成為考驗國家治理能力的重要挑戰，也使得全球網絡空間治理的內涵處于不斷發展變化之中。從國家間博弈的視角看，地緣政治因素對網絡空間治理的滲透和影響正不斷強化，特別是當人工智能技術成為影響全球權力結構、經濟主導地位和社會轉型的決定性力量時，大國間不斷加劇的競爭和博弈態勢將會給全球網絡空間治理的演進帶來更大的不確定性。如果說全球治理本身是一種通過各方行為體平等協商進行權責分配的集體行動，那么數智時代在網絡空間治理形成全球層面的共識將更加困難，但聚焦防范重大安全風險和避免國家間競爭失控的大國協調仍將發揮重要作用。

（本文系中國社會科學院創新工程重大項目“人類命運共同體的歷史文化根基研究”的階段性成果，項目編號：2023YZD049）

注釋

[1]UN， \"ITU Toolkit for Cybercrime Legislation，\"" http：//www.itu.int/cybersecurity.

[2]《未來今日戰略集團：〈 2025 前沿科技趨勢千頁報告〉》，2025年3月12日，https：//www.163.com/dy/article/JQFOPOVU051193U6.html。

[3]全球互聯網治理進程最早源于技術層的治理，以互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、互聯網工程任務組（IETF）、國際互聯網協會（ISOC）為代表的技術社群基于多利益相關方的治理模式，圍繞互聯網域名與IP地址分配形成了有序的治理框架，由于技術層面的互聯互通規則本質上約束的并不是國家行為體，因而不在本文的討論范圍內。

[4]葉偉、姜博謙：《聯合國打擊網絡犯罪公約開啟網絡空間國際規則新篇章》，《中國信息安全》，2024年第8期。

[5]中國信通院：《全球數字經貿規則年度觀察報告（2024年）》，2024年9月，http：//www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202411/P020241129523268827657.pdf。

[6]《秘書長：聯合國是為人工智能制定全球標準與治理手段的“理想場所”》，2023年7月18日，https：//news.un.org/zh/story/2023/07/1119877。

[7]《美國國家網絡安全戰略（2023版）》，2023年5月15日，https：//cn-sec.com/wp-content/uploads/2023/05/usasec2023.pdf。

[8]亨利·基辛格、埃里克·施密特、丹尼爾·胡滕洛赫爾：《人工智能時代與人類未來》，胡利平、風君譯，北京：中信出版集團，2023年，第15～16頁。

[9]Gintaras Radauskas， \"Threat Hunters Successfully Use OpenAI's Operator for Phishing Attack，\" 13 March 2025， https：//cybernews.com/news/openai-operator-phishing-experiment-symantec/.

[10]奇安信：《2024中國政企機構數據安全風險研究報告》，2025年3月11日。

責 編∕包 鈺" 美 編∕梁麗琛