國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃原則及策略

0 引言

國土空間規(guī)劃通過構(gòu)建“五級三類四體系”的系統(tǒng)框架，為實施全域土地綜合整治提供了科學(xué)指引，有效協(xié)調(diào)各類空間要素，顯著提升了國土空間開發(fā)利用的合理性。作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，在推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時注重生態(tài)環(huán)境保護，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵支撐。鑒于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃具有系統(tǒng)性強、涉及要素多元等特點，且當(dāng)前實踐中仍存在諸多亟待解決的現(xiàn)實問題，深入開展鄉(xiāng)村振興規(guī)劃策略研究具有重要的理論和實踐價值1]。

1國土空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的作用

國土空間規(guī)劃是一項具有高度專業(yè)性、系統(tǒng)復(fù)雜性和長期持續(xù)性的重要工作。2019年出臺的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)［2019］18號）明確提出，到2025年要基本建立以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的國土空間開發(fā)保護制度，通過統(tǒng)一規(guī)劃用途管制，實現(xiàn)國土資源的科學(xué)配置和可持續(xù)利用。在政策引領(lǐng)下，國土空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興的促進作用主要體現(xiàn)在以下兩個維度。

（1）國土空間規(guī)劃強調(diào)“三區(qū)三線”的系統(tǒng)性劃定，在精準(zhǔn)把握國土資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進行全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，深度挖掘既有資源利用潛力，為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃筑牢根基，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)質(zhì)土地資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與生態(tài)系統(tǒng)的有機協(xié)同。通過積極實施國土空間規(guī)劃，依托優(yōu)質(zhì)資源構(gòu)建科學(xué)合理的空間格局，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護奠定堅實基礎(chǔ)，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

(2）國土空間規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興的起點，能夠為鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件。事權(quán)部門應(yīng)基于鄉(xiāng)村資源，科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村空間布局，合理劃分功能區(qū)域，探索差異化發(fā)展路徑，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮、生態(tài)優(yōu)美、生活富足的全面發(fā)展目標(biāo)。

2 規(guī)劃原則

2.1 可持續(xù)性發(fā)展原則

鄉(xiāng)村振興秉持可持續(xù)發(fā)展理念，倡導(dǎo)綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式，注重不可再生資源的保護與集約利用，鼓勵在農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)中推廣綠色材料應(yīng)用。通過系統(tǒng)性規(guī)劃與布局，推動鄉(xiāng)村綠色轉(zhuǎn)型，夯實可持續(xù)發(fā)展根基。完善的鄉(xiāng)村發(fā)展體系涉及建筑布局、旅游環(huán)境等多維度要素，需聚焦核心要素建設(shè)，強化體系構(gòu)建。以鄉(xiāng)村資源特色為基點，以可持續(xù)發(fā)展理念為導(dǎo)向，實施重點突破與動態(tài)優(yōu)化，形成差異化、適配性的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施過程中，需敏銳洞察農(nóng)村綠色發(fā)展瓶頸，以可持續(xù)發(fā)展原則為指引，探索創(chuàng)新策略，提出前瞻性解決方案，推動現(xiàn)有模式迭代升級，明確發(fā)展路徑，優(yōu)化策略體系，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進。同時，通過科學(xué)的發(fā)展策略與國土空間規(guī)劃形成協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)互促共進的發(fā)展格局[2]。

2.2 因地制宜原則

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須立足地域?qū)嶋H，注重規(guī)劃方案的可操作性，深度挖掘和整合地方特色資源優(yōu)勢。首先，系統(tǒng)開展鄉(xiāng)村資源評估，通過全面分析地域特色、發(fā)展條件和制約因素，科學(xué)研判當(dāng)?shù)刭Y源和人文底蘊，為規(guī)劃編制提供扎實基礎(chǔ)。其次，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導(dǎo)向，實施分類施策，制定差異化的鄉(xiāng)村改造提升方案。堅持因地制宜的規(guī)劃原則，既能充分釋放鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)撃埽帜軐崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙贏，塑造獨具魅力的鄉(xiāng)村品牌。同時，要著力拓展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條，依托資源優(yōu)勢培育多元產(chǎn)業(yè)形態(tài)，創(chuàng)造更多本地就業(yè)機會，形成人才集聚效應(yīng)。還需多維度審視農(nóng)村規(guī)劃瓶頸，精準(zhǔn)把握發(fā)展痛點與難點，并提出針對性解決策略。

3鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的主要問題

3.1農(nóng)村人口外流，鄉(xiāng)村振興人才資源匱乏

城鎮(zhèn)化進程發(fā)展背景下，部分鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移至城市，難以滿足國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興對人才的需求。由于人才匱乏，制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境防護等工作的開展，難以有效推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展進程。

3.2規(guī)劃覆蓋失衡，土地資源利用低效

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需統(tǒng)籌全局發(fā)展與基礎(chǔ)配套建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)性發(fā)展框架。其中，全局發(fā)展需錨定總體規(guī)模、空間布局、功能節(jié)點等核心要素，為鄉(xiāng)村戰(zhàn)略定位與路徑選擇提供方向性指引；基礎(chǔ)建設(shè)則聚焦水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，需通過精細(xì)化土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)設(shè)施布局與鄉(xiāng)村發(fā)展訴求的動態(tài)適配。作為區(qū)域空間統(tǒng)籌的關(guān)鍵載體，當(dāng)前部分地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃存在系統(tǒng)性缺陷，規(guī)劃范疇局限于建設(shè)用地，對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)用地管控缺位，開發(fā)模式粗放單一，導(dǎo)致土地資源碎片化、低效化利用問題凸顯。

3.3資質(zhì)管控不足，規(guī)劃成果有限

在實施國土空間規(guī)劃的過程中，存在部分專業(yè)能力薄弱、實踐經(jīng)驗匱乏的企業(yè)盲目入局，所采用的方法失當(dāng)?shù)葐栴}。因?qū)⑴c主體的資質(zhì)審查與管控機制不健全，致使鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量參差不齊，難以切實保障規(guī)劃成果的科學(xué)性與有效性。

4國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施策略

4.1優(yōu)化土地資源配置，提升集約化利用效能

4.1.1鄉(xiāng)村土地資源統(tǒng)籌整合

系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村非建設(shè)用地與零散建設(shè)用地整治，通過土地資源整合實現(xiàn)規(guī)模化開發(fā)，在驅(qū)動鄉(xiāng)村經(jīng)濟提質(zhì)增效的同時修復(fù)生態(tài)基底。

（1）建設(shè)用地重構(gòu)。基于現(xiàn)狀用地條件，構(gòu)建功能復(fù)合、交通暢達、配套完善、秩序井然的現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)，重點實施空心村整治與特色村落保護工程，優(yōu)化用地空間結(jié)構(gòu)。整治過程中充分保障農(nóng)民權(quán)益，建立宅基地有償退出機制，推動土地資源集約配置。通過村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建層級分明、功能完備的農(nóng)村居民點體系，破解鄉(xiāng)村空間碎片化發(fā)展困局。

（2）農(nóng)用地提質(zhì)增效。基于土地利用現(xiàn)狀分析，劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)，實施坡耕地梯田化改造，強化水土保持功能，系統(tǒng)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。結(jié)合鄉(xiāng)村自然優(yōu)勢、經(jīng)濟基礎(chǔ)與社會需求，規(guī)劃永久基本農(nóng)田整備區(qū)，推進土地綜合整治項目。通過零散永久基本農(nóng)田歸并整合，形成集中連片、設(shè)施完備的規(guī)模化種植基地，配套建設(shè)水利灌溉與水土保持工程。在具備條件的區(qū)域，引導(dǎo)非農(nóng)建設(shè)用地有序退出，實現(xiàn)農(nóng)用地資源高效整合。通過農(nóng)用地系統(tǒng)整治，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益與社會效益的協(xié)同提升（見圖1）。

圖1鄉(xiāng)村振興農(nóng)用地整治的綜合效益

4.1.2連片鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展

以自然聚落為肌理形成的鄉(xiāng)村，蘊含著緊密的共生紐帶關(guān)系，需立足其空間分布特征，從協(xié)同發(fā)展維度進行系統(tǒng)引導(dǎo)，通過零散村落的整合重組，提升區(qū)域連片發(fā)展效能。鑒于分散資源開發(fā)利用的局限性，在鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展框架下，需打破行政村壁壘，實現(xiàn)資源要素的系統(tǒng)性整合與優(yōu)勢互補，推動資源價值躍升[3]。

(1）資源要素整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同。構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長效機制，探索產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展模式，基于區(qū)域發(fā)展需求優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)資源利用效率最大化。依托資源優(yōu)勢差異，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，明確各村產(chǎn)業(yè)功能定位，確保每村至少承載一個特色產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，強化一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。以生態(tài)農(nóng)業(yè)資源為基底，培育生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，提升國土空間資源綜合價值。

（2）設(shè)施體系統(tǒng)籌與空間優(yōu)化。采用“小集中、大分散”的空間布局策略，在鄉(xiāng)村群中心區(qū)域建設(shè)片區(qū)級公共服務(wù)樞紐，完善交通網(wǎng)絡(luò)骨架，通過道路通達性強化區(qū)域空間聯(lián)系。同步統(tǒng)籌自然村級公共服務(wù)設(shè)施配置，構(gòu)建全域覆蓋、分級響應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。通過鄉(xiāng)村群連片發(fā)展，破解旅游設(shè)施孤立分散的困境，打造綜合型旅游服務(wù)節(jié)點，提升設(shè)施服務(wù)能級，以高品質(zhì)服務(wù)供給增強鄉(xiāng)村旅游吸引力，構(gòu)筑區(qū)域競爭新優(yōu)勢。

4.2發(fā)展田園綜合體，開發(fā)優(yōu)質(zhì)自然資源

合理開發(fā)利用鄉(xiāng)村生態(tài)資源與農(nóng)業(yè)資源，在保證國土資源具有可持續(xù)開發(fā)潛力的基礎(chǔ)上提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟收益。

（1）整理村莊的農(nóng)用地和生態(tài)用地，發(fā)展為非建設(shè)用地，再根據(jù)土地資源特點采取開發(fā)策略，利用有限的土地資源增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟收入。

（2）打造田園綜合體結(jié)構(gòu)，憑借鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢塑造鄉(xiāng)村田園風(fēng)光，實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、文化旅游、鄉(xiāng)村休閑多方面協(xié)同發(fā)展，建立多元化發(fā)展模式，豐富創(chuàng)收途徑 (見圖2)

（3）發(fā)掘鄉(xiāng)村特色自然要素，打造具有生態(tài)價值的村莊特色農(nóng)產(chǎn)品，例如水果干貨、自然山泉水等，利用優(yōu)質(zhì)的自然資源帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟進步，同時做好防護，以免因自然資源枯竭導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪?/p>

圖2田園綜合體結(jié)構(gòu)示意圖

4.3全域統(tǒng)籌規(guī)劃與多維度空間布局

4.3.1系統(tǒng)化空間規(guī)劃，構(gòu)建多層次發(fā)展格局

在田園綜合體規(guī)劃中，需科學(xué)評估現(xiàn)有空間結(jié)構(gòu)的合理性，動態(tài)優(yōu)化功能體系，構(gòu)建符合現(xiàn)代化發(fā)展需求的生產(chǎn)經(jīng)營模式。堅持整體規(guī)劃與精細(xì)設(shè)計相結(jié)合，以鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興為導(dǎo)向，制定可操作性強的實施方案，并根據(jù)實踐反饋持續(xù)優(yōu)化。通過分層級空間利用策略，提升規(guī)劃落地性，形成立體協(xié)同的發(fā)展格局。強化空間利用效率，拓展公共空間與庭院空間的復(fù)合功能，結(jié)合居民實際需求，科學(xué)制定空間開發(fā)方案，實現(xiàn)多維度、可持續(xù)的空間規(guī)劃目標(biāo)。

4.3.2資源保護與可持續(xù)發(fā)展并重

鄉(xiāng)村振興需實施全域空間規(guī)劃，通過現(xiàn)狀評估優(yōu)化經(jīng)濟振興策略，識別短板并針對性改進。以總體規(guī)劃為引領(lǐng)，結(jié)合鄉(xiāng)村特色，在資源優(yōu)越區(qū)域設(shè)立發(fā)展試點，探索創(chuàng)新模式并總結(jié)經(jīng)驗；統(tǒng)籌土地資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)升級，同步加強本土風(fēng)貌保護，防止自然生態(tài)破壞和歷史文化流失；堅持綠色發(fā)展理念，建立健全鄉(xiāng)村振興規(guī)范體系，確保發(fā)展方式科學(xué)有序，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量提升[4]。

4.4培養(yǎng)高素質(zhì)人才，合理配置人才

鄉(xiāng)村振興離不開高素質(zhì)人才隊伍支撐。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，亟需加強信息技術(shù)等專業(yè)人才培養(yǎng)，彌補鄉(xiāng)村人才缺口。政府部門應(yīng)聯(lián)合高校及科研機構(gòu)，制定定向培養(yǎng)計劃，打造專業(yè)化人才梯隊。建立人才精準(zhǔn)輸送機制，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展需求合理配置人力資源。同時完善長效培養(yǎng)體系，確保人才供給的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.5建立產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展“一村一品”

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)需聚焦產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分發(fā)揮集群效應(yīng)，拓寬農(nóng)民增收渠道。立足本地資源優(yōu)勢，推動一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，將信息技術(shù)應(yīng)用于資源開發(fā)、生產(chǎn)管理和生態(tài)保護全過程。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺優(yōu)勢，培育“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建具有市場競爭力的鄉(xiāng)村品牌體系（見圖3)，全面提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價值。

圖3一村一品結(jié)構(gòu)示意圖

5結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃具有系統(tǒng)化、多維度的特征，需在國土空間規(guī)劃框架下統(tǒng)籌推進。應(yīng)立足鄉(xiāng)村自然資源優(yōu)勢與人文特色，科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃體系，深度挖掘資源價值，在遵循國土空間規(guī)劃基本原則的基礎(chǔ)上實現(xiàn)規(guī)劃創(chuàng)新。同時建立動態(tài)調(diào)整機制，確保規(guī)劃方案與鄉(xiāng)村發(fā)展實際保持同步。未來應(yīng)持續(xù)深化可持續(xù)發(fā)展理念在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用研究，增強發(fā)展內(nèi)生動力，推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

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