摘 要：［目的/意義］智慧城市建設有賴于多領域的聯動協調，在轉型升級進程中面臨多重因素疊加交互下的政策協同問題。［方法/過程］本研究通過挖掘、量化國家和3個省份智慧城市相關政策的文本主題，利用數據可視化技術和統計學方法，對智慧城市政策協同的力度和結構進行了演進分析。［結果/結論］27個政策主題以頂層設計、基礎保障、融合互促、公共治理和公共服務等方式與智慧城市建設形成協同，在協同力度上經歷了“空白期—起步期—活躍期—轉型期”4個階段，央地政策協同主題的比例總體上趨向一致，區域間存在差異。本研究彌補了相關研究在量化分析和整體性、系統性上的不足，創新了政策協同力度、結構的演進分析方法。

關鍵詞：智慧城市政策；政策量化分析；文本主題挖掘；政策協同力度；政策協同結構

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2025.09.008

〔中圖分類號〕G252.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2025）09-0081-16

The Evolution of Smart City Policies Coordination：

An Analysis of Strength and Structure Based on Topics

Liu Bowen Xia Yikun*

（Research Institute for Data Management Innovation，Nanjing University，Suzhou 215163，China）

Abstract：［Purpose/Significance］Smart city construction relies on coordinated efforts across various domains，but faces policy coordination challenges stemming from a convergence of multiple interacting factors during transformation and upgrading processes.［Method/Process］This study explored and quantified textual topics within national and three provincial smart city related policies.Through the application of data visualization techniques and statistical methods，the study conducted an evolutionary analysis on the strength and structure of policy collaboration in smart cities.［Result/Conclusion］27 policy topics contribute to coordination in smart city construction through top-level design，basic guarantees，integration and mutual promotion，public governance，and public services.The analysis reveals four stages of coordination strength：the blank period，initiation period，active period，and transformation period.The proportion of topics between central and local governments is generally consistent，but there are differences between regions.This study addresses gaps in quantitative research，integrity and systematicness of related studies，and also innovates research methods for analyzing the evolution of policy coordination intensity and structure.

Key words：smart city policy;policy quantitative analysis;text topic mining;policy coordination strength;policy coordination structure

智慧城市是城市數字化、工業化與智能化的綜合集成，在推進新型城鎮化、提升城市治理水平、破解“大城市病”、提高公共服務質量中發揮著不可替代的作用。全球在建智慧城市中，中國數量占比接近一半，是智慧城市建設最火熱的國家［1］，智慧城市已成為推進數字中國戰略、推動數字經濟發展的重要載體。2024年5月，《國家發展改革委 國家數據局 財政部 自然資源部關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》聚焦提升城市全域數字化的整體性、系統性、協同性做出系統謀劃，旨在打造兼顧城市治理現代化與產業體系現代化的智慧城市升級版［2］。

作為智慧城市建設的主導，政府通過政策文件準確傳達建設目標、思路與任務，但由于技術條件、管理體制、數據供給以及區域經濟文化基礎等因素疊加交互，國家與地方、地方與地方以及地方內不同行業系統之間在智慧城市政策目標、領域、行為等方面往往難以形成有效的聯動協同。因而，客觀梳理智慧城市政策協同現狀，深入分析多主題政策協同演進的規律特征，明晰政策協同力度與結構的變化趨勢，探究政策協同發展方向，不僅有助于緩解智慧城市建設中的政策沖突、協同低下的現實困境，還可為我國智慧城市政策體系優化、政策合力提升提供理論參考。

1 研究綜述

1.1 政策協同基本理論研究

政策協同被認為是涉及政策協調、政策一致、政策組合等相關術語的綜合性概念［3］，強調政策要素間的相互配合，是政策相互兼容、協調、支持以解決復雜問題和實現共同目標的一種有效方式［4］。現有研究主要集中在：①政策協同內涵。相關研究普遍認為，政策協同是跨越現有政策領域或職能邊界、多主體協同的政策制定過程［5］，其基本功能是發揮政策組合優勢以解決復雜的跨部門公共問題［6］，即通過組合、協調、整合等方式減少政策系統及子系統之間的重復、交叉和沖突［7］。②政策協同類型。既有學者從政策系統視角出發，將政策協同類型劃分為主體協同、結構協同和功能協同［8］，也有學者從橫向府際整合、縱向央地整合以及時間整合角度展開分析［9］。③政策協同機制。國內外學者著重從政策源頭、保障、主體、過程等要素整合視角搭建政策協同分析框架［10］，抑或從治理勢能的形成與傳導角度分析政策協同機制建構的作用［11］，抑或面向實踐探討了政策整合與協調行政改革的必要實施條件［12］。

1.2 政策協同評價與演進研究

從研究方法上看，除傳統的案例分析、比較分析、文獻分析等定性方法外，量化分析方法也開始用于政策協同研究。在政策協同評價研究中，有學者通過構建關聯網絡、運用計量方法定量分析，試圖揭示政策協同主體［13］、主題［14］、結構［15］、對象［16］等的特征，也有學者從政策主體、目標、措施等維度進行政策協同水平測度。例如，何源等［17］提出，利用狀態協同度模型、耦合協調模型測度“政策領域—時間維度”雙重視角下的央地政策協同效果評估，Yi B W等［18］利用多區域功率優化模型結合分解法對政策目標協調進行了定量評估。在政策協同演進研究中，學者多基于單位時間政策數量、政策力度、政策效力等的計算，從時序特征上歸納政策協同的演進歷程［19］。例如，彭紀生等［20］通過政策量化方法對政策協同演變及經濟績效做了測度和討論，Wang S S等［21］構建量化模型探討了政策主題的演變路徑和協調效應。

1.3 智慧城市政策協同研究

智慧城市是一個動態、復雜的多維系統，其政策醞釀、制定與執行涉及多部門、多要素間的多維聯動，政策協同是其內在的結構性要求。對此，國外學者認為，智慧城市政策創新是需求驅動與供應驅動兩種方法的有機平衡，包括不同目標導向各種政策的有效協調［22］。也有學者從政策本地化角度出發，認為智慧城市的政策實施應與本地的人力資源戰略、信息政策等協調一致［23］，例如主體層面，公共行政部門與內部、外部不同利益相關者之間的政策協調與治理合作［24］，宏觀層面，智慧城市戰略與城市發展相關政策之間保持協同［25］等。國內學者多從智慧城市政策主題、政策工具以及政策效果評估角度探討我國智慧城市的政策創新與實施情況，并從中發現諸如政策主題差異［26］、政策工具失衡［27］、政策主體離散［28］等現象。

有學者通過對1999—2019年有關智慧城市的國際文獻統計和比較發現，在“智慧城市政策”類別中，參與研究的亞洲機構僅占18%，歐洲機構占比則高達57%［29］，表明我國智慧城市政策研究還

有較大的探索空間。其中，政策協同研究在國內外尚處于起步階段，零散研究多、專題研究少，基于量化分析的實證研究多聚焦單個城市或發達地區，缺乏對不同地區政策協同水平演進規律的比較和總結，研究維度的立體化、系統性明顯不足。為此，本研究重點關注中國智慧城市建設協同推進中的政策主題，創新提出基于主題時空分布建構政策協同力度、結構分析框架，并通過省域、央地比較進行時序上的演進規律分析。

2 研究設計

2.1 研究思路

政策文本既是政府治理愿景外化的最主要載體，也是政府協同研究的最直接素材，涉及政策主體、政策目標、政策主題與政策工具等一系列要素。其中，政策主題能夠有效反映政策文本所蘊含的主要內容。共現分析方法認為，詞語間的聯系可以用同時被感知到的頻率來衡量，能夠利用量化分析的方法揭示信息的內容關聯和特征項所隱含的寓意［30］。因此，當政策文本中有多個主題同時出現時，表明這些主題在語義上存在程度不同的內在關聯，其所映射的各個領域在政策布局上能夠形成協同。

如前文所述，政策協同從不同視角出發具有不同的解釋維度，本研究試圖建立一種視角立體、維度拓展的政策協同分析模型。基于相關領域已有研究，本研究認為，政策協同可以從橫、縱兩個維度理解：橫向的政策協同是指特定施政目標下，不同決策主體依據職能分工分別制定相應政策，目標是促進組織間協同和功能互補，是主體協同與功能協同的有機統一；縱向的政策協同是指特定施政目標下，地方通過制定政策實現對中央導向的及時響應和落實，或者中央通過制定政策實現對地方探索經驗的全面推廣，目標是實現中央對地方有效的政治領導和政策指導。在不同歷史時期或特定背景下，政策文本中的主題會出現新興、發展、淡化3個階段，既揭示了政策布局熱點和重點的歷時性演進狀況，也能夠以主題數量、類別、比例等映射橫、縱兩個維度的政策協同特征。換言之，對包含“智慧城市”的政策文本進行主題挖掘，能夠基于主題共現及其數據表征進一步凝練政策協同力度、結構等的演進規律。

基于對相關研究的梳理和以往研究的技術經驗，結合政策文本特征，本研究思路如圖1所示。首先，選取具有代表性的行政區域為研究范圍，從政策文件數據庫獲取政策全文數據，構建研究數據集，并通過數據清洗、數據預處理等對數據集進行優化；其次，將政策文本中的有效段落轉換為單條記錄并編碼，利用主題模型為每條記錄分配最具有代表性的文本主題；然后，基于主題識別結果及其數據表征，通過數據可視化、構建指標和統計分析等方法，分別從政策協同力度、結構兩個維度進行演進分析；最后，根據研究結論提出政策建議。

2.2 數據獲取與處理

本研究以“北大法寶”數據庫（https：//www.pkulaw.com/）為數據源，以“全文=智慧城市”分別檢索獲取“中央法規”和“地方法規”。下載內容包含政策標題、發文機構、發文時間、來源網址、政策全文等，其中政策全文將作為本研究開展主題分析的文本來源。為了進行央地比較，除獲取國家層面發布的智慧城市政策文本外，本研究還獲取了以省級行政區（包括其下轄市）為單位的政策文本為研究對象。在《2023亞洲智慧城市排名》［31］的前10%中，江蘇省和廣東省是中國入圍地級市占比最高的兩個省份，且都較早開展了智慧城市建設的實踐探索，因此選取二者作為東部地區的數據來源。為避免數據量對文本挖掘分析造成的結果偏差，西部地區則選取了智慧城市政策數量最高的甘肅省作為研究對象。通過對比3個省份及其與中央的政策協同狀況，可以分析不同階段、不同地區智慧城市政策協同的演進特征與發展差異。

在數據預處理過程中，為減少標題、注釋等短文本對研究精度的干擾，本研究所利用的有效文本為包含“智慧城市”字段且字符不低于80的自然段落。除了對符號和常見詞進行停用處理以外，還對政策文本中的“印發、通知、落實、責任、……”等慣用詞匯進行刪除。

同一政策文件中，不同段落可能涉及不同文本主題，以段落為單位進行主題識別能夠以較細粒度為文本分配恰當主題。因此，本研究依據自然段落標識符“＼n”對有效文本進行拆分，使每個段落文本及其相應的題錄信息成為一條政策記錄，并獨立編碼。編碼格式為“GJ—001—01”，其中“GJ”代表政策來源區域“國家”；“001”代表記錄所屬政策在該區域的序號，最大值為該區域的有效政策總數；“01”代表該記錄在所屬有效文本中的段落序號，最大值為該條政策的有效記錄總數。

2.3 主題識別與描述分析

在主題識別階段，本研究采用隱含狄利克雷分布（Latent Dirichlet Allocation，LDA）主題模型。該主題模型是文本數據挖掘中廣泛應用的概率主題模型，可分析并抽取文檔的主題分布，是一種無監督聚類算法。其算法核心認為文檔由主題組成，主題在文檔中的概率P（z）越大，則越相關；主題由詞語組成，詞語在主題中的概率P（w|z）越大，則越相關。因此，文本中每個單詞的概率分布可以表示如式（1）：

P（wi）=∑Tj=1P（wi|Zi=j）P（Zi=j）（1）

由于LDA主題模型本身不能決定文檔所包含主題的數量，一般通過困惑度計算、主題一致性評分、經驗或試錯等方式確定主題數量。為獲取更準確的主題識別結果，本研究采用“困惑度+肘部法則+人工檢驗”的方式確定最優主題數量。其中，困惑度的計算公式如式（2）所示：

Perplexity=e-∑log（p（w））N（2）

在政策文本主題識別的基礎上，通過數據可視化方法對政策主題進行圖形化呈現，能夠更加直觀地反映智慧城市政策協同推進的時間、空間分布情況。在空間維度上，通過對政策頒布級別、覆蓋區域以及政策主題等的數據聚合，呈現各主題下政策記錄的數量分布，觀察并分析政策協同主題的總體類別和布局走向。在時間維度上，利用不同主題所包含的政策記錄數，刻畫各主題基于時間序列的政策布局熱度變化，剖析政策主題的新興、發展、淡化的不同表征。通過厘清不同主題在智慧城市建設中的作用機制，對主題的協同方式進行類別劃分。

2.4 基于主題的政策協同演進分析

2.4.1 政策協同力度演進分析

在同一時間單位中，政策記錄數量反映了政策制定者的重視程度，政策主題數量則反映了政策協同領域的豐富程度［32］。本研究認為，某一時間段內包含“智慧城市”的政策記錄越多，表明政府越重視推動相關工作；與“智慧城市”同時出現的主題

越豐富，表明有越多領域的工作與智慧城市在協同推進。為了表征政策協同的力度，本研究提出并構建了政策協同力度指數（Policy Coordination Strength Index，PCSI），表達式如式（3）所示：

PCSIa，T=∑ni=1ri·∑mj=1tj（3）

其中，PCSIa，T為a區域在T時間的政策協同力度指數，∑ni=1ri為a區域在T時間的政策記錄總數，∑mj=1tj為a區域在T時間的非重復主題記錄總數。由于主題分配存在一定的偶然性，當T時間中某主題下只存在1條記錄時，并不能斷定政策協同的顯著存在，難以認為政策制定者有協同推進智慧城市與該主題相關的明確導向。為減少這種情況對計算結果的影響，本研究對此做了歸零處理，即記錄數為1的主題不計入非重復主題記錄總數。基于計算結果，繪制協同力度演進示意圖，并根據演進特征對智慧城市政策協同的發展歷程進行階段性劃分。

2.4.2 政策協同結構演進分析

理想狀況下，在政策布局過程中，上下層級間的政策結構保持一致，即以相當占比的政策文件推進某一主題的工作。因此，本研究提出“國家級智慧城市政策協同主題構成比例與省市級政策一致”的研究假設，記為H0。比例差異檢驗也稱為比率Z檢驗，是一種統計學方法，用于檢驗兩個總體比例之差是否為零的假設［33］。設特定主題在國家級、省市級政策中的比例分別為∏1和∏2，則檢驗的假設如式（4）所示：

H0：∏1=∏2（4）

將單位時間內國家級、省市級政策中的總記錄數記為n1和n2，其中topic_m的記錄數為x1和x2，所占比例分別為p1和p2。即p1=x1n1，p2=x2n2。如果假設成立，最佳的方差是將兩個樣本合并后得到的比例p，其計算公式如式（5）所示：

p=x1+x2n1+n2=n1p1+n2p2n1+n2（5）

在大樣本條件下，兩樣本的比例之差服從正態分布，可得檢驗統計量的表達式如式（6）所示：

z=p1-p2p（1-p）1n1+1n2（6）

本研究通過對時間切片后的國家級、省市級政策協同主題數據進行比例差異檢驗，觀察層級間的結構性差異。同樣地，在計算過程中，對階段時間內記錄數為1的主題做了歸零處理。根據計算結果反映的差異性顯著程度和該主題包含的政策記錄數量，將所有主題的協同狀態分為主題空白、主題一致、主題懸浮、主題創新，并做進一步解讀，如表1所示。

政策主題協同狀態判別依據內"" 涵主題空白該主題下國家級、省市級政策記錄均為0當前階段，國家級、省市級政策均未將該主題與智慧城市建設同步推進，意味著尚未在相關領域間形成政策協同

主題一致接受原假設，且該主題下國家級、省市級政策記錄均不為0當前階段，國家級、省市級政策中，該主題下政策記錄占比不存在顯著差異，即占比結構相對一致，意味著國家層面、省市層面采用基本一致的策略布局該主題與智慧城市建設的政策協同

主題懸浮拒絕原假設，且p1＞p2當前階段，國家級、省市級政策中，該主題下政策記錄占比存在顯著差異，且國家級政策占比高于省市級，意味著自上而下的縱向政策協同在省市級層面體現并不充分，該主題在地方政府的政策協同布局中有待進一步落實

主題創新拒絕原假設，且p1＜p2當前階段，國家級、省市級政策中，該主題下政策記錄占比存在顯著差異，且國家級政策占比低于省市級，意味著省市級層面的政策協同傾向高于國家政策導向，是一種創新性政策行為

3 研究結果分析

3.1 智慧城市政策協同主題分布及其主要表征

3.1.1 主題命名及其時空分布分析

按照研究設計的數據處理流程，最終保留國家級有效政策521條、江蘇省有效政策770條、廣東省有效政策816條、甘肅省有效政策473條，形成有效政策記錄分別為795條、1 406條、1 340條和778條。對所有政策記錄合并后，困惑度計算結果如圖2所示，依據肘部法則和人工檢驗結果，確定最佳主題數量為27。利用LDA主題模型進行主題識別，識別結果及主題命名如表2所示。

對4 319條有效政策記錄及其主題進行識別加工與主題聚類，區分層別、區域、時間后進行可視化呈現，可清晰展現不同層級智慧城市政策協同主題的分布和不同時段政策協同主題的熱度變化，如圖3、圖4所示。

通過不同層級的政策記錄數量可以看出，國家層面各機關發布的智慧城市相關政策共有795條有效記錄，這一數據在省、市層面分別為633條、2 891條。其中，江蘇省和廣東省在市級層面的政策記錄分別為1 129條、1 146條，但甘肅省僅有616條，相比之下存在巨大差距。甘肅省的14個下轄市（州）中，慶陽市、定西市、臨夏回族自治州、甘南藏族自治州4地的有效政策文件不足10項，呈現出顯著的市域發展失衡。

在政策協同的27個主題中，占比最高的前三位分別是經濟社會信息化轉型、信息資源管理與利用、數字治理，與前期國內學者基于政策計量得出的智慧應用與服務、信息基礎設施和關鍵技術、智慧產業發展、信息資源與數據資源建設［26］等應用領域結果高度吻合，表明智慧城市建設的實踐應用是政策協同的重要著力方向。

3.1.2 代表性主題演進特征分析

1）經濟社會信息化轉型是我國部署最早也是占比最高的協同主題，2011—2018年一直處于絕對熱點態勢，旨在實現智慧城市建設與經濟社會信息化發展的相互促進，并通過城市信息化轉型升級帶動整體的經濟發展、社會進步，凸顯了我國早期智慧城市建設的核心目標。代表性政策如“（GJ—029—02）通過積極開展智慧城市建設，提升城市管理能力和服務水平，促進產業轉型發展［34］”“（JS—335—02）深入落實國家推進智慧城市、大數據、‘互聯網+’等戰略部署……讓信息化更好地服務經濟社會發展”［35］。

2）信息資源管理與利用是保持持續熱度的協同主題之一，表明我國的智慧城市建設高度重視信息資源的開發與利用，始終堅持信息資源是城市智慧化的技術基礎和發展條件［36］，并以此推動戰略性新興產業、數字治理、市政管理等多主題的協同發展。代表性政策如“（GS—329—01）形成全市政務服務一體化建設的基礎數據體系，也為平涼建設智慧城市奠定基礎”［37］“（JS—319—01）推動市區兩級政府數據開放一體化建設，鼓勵全社會開展開放數據資源的應用，為智慧城市和民生服務提供便利”［38］。

3）數字治理伴隨大數據技術與應用的發展成為具有廣闊前景的前沿主題。“十三五”期間，中國數字治理與智慧城市建設的政策協同持續增強，2020年以后處于快速上升狀態，強調數字環境下政社關系的重塑以及數字化手段對城市發展的全方位賦能和整體性改變，以實現智慧城市的可持續發展［39］。代表性政策如“（GD—004—08）不斷提高智慧城市和數字政府改革建設水平，提升市域社會治理體系和治理能力現代化”［40］。

工業互聯網脫胎于德國工業4.0，被各國（地區）公認為是智慧城市的重要組成部分［41］，是當前中國另一個新興且持續增強的政策協同熱點主題，強調以智慧能源、智能建筑、智能制造等構建智慧城市建設的重要支撐，進而成為“信息化產業集群”的重要依托［42］。2015年，國務院印發的《中國制造2025》明確了工業互聯網的發展方向，并通過逐步完善配套政策與智慧城市建設協同推進。例如，《工業互聯網創新發展行動計劃（2021―2023年）》中指出，“（GJ—101—02）支持第一產業、第三產業推廣基于工業互聯網的先進生產模式、資源組織方式、創新管理和服務能力，打造跨產業數據樞紐與服務平臺，形成產融合作、智慧城市等融通生態”［43］。

相比較而言，測繪地理信息、標準化建設、網絡與通信設施建設3個主題呈現出明顯的政策協同弱化趨勢，主要原因是其作為“軟基建”“硬基建”任務，經過一段時期的重點投入與政策引導，已基本滿足智慧城市建設的階段性發展需要，在2020年以后呈現出不斷消減的趨勢。以標準化建設為例，2016年以來，以“智慧城市”為主題的國家標準先后發布了46項，涵蓋智慧城市建設、評價、技術應用等諸多方面；而測繪地理信息與智慧城市的政策協同重點從宏觀視角出發，統籌全國智慧城市建

設中測繪地理信息領域的基礎數據規劃或應用試點，相關政策主要集中在國家層面的政策布局當中，省、市層面較少涉及，受區域性發展差異的影響不大。需要說明的是，政策協同主題演進趨勢的弱化并不意味著協同的消失，例如，測繪地理信息主題正以激活測繪地理數據要素潛能為目標，倡導“（GJ—085—01）結合實景三維中國建設進程，全面推進智慧省區、智慧城市時空大數據平臺建設，加快建成數字中國時空大數據平臺［44］”。隨著數智技術與社會需求的發展變化，新的協同方向和模式仍然值得期待。

3.1.3 主題協同方式及其互動關系構建

依據各主題與智慧城市建設的關系對政策協同主題做進一步歸納，本研究認為智慧城市的所有環節均需要與相應主體、行業等進行全方位的業務關聯和全生命周期的行為互動，政策協同方式主要有頂層設計、基礎保障、融合互促、公共治理和公共服務5個類型，類型劃分及其相互關系如圖5所示。其中：①頂層設計型協同是智慧城市建設的宏觀指南，統籌與其他各主題發展相關的總體或專項規劃，發揮政策引導作用。②基礎保障型協同通過多主題的基礎設施建設和優化提升，“軟硬兼施”，為智慧城市建設構建必要的物質基礎和環境基礎。③融合互促型協同與智慧城市建設構成雙向互動，既通過自身發展為智慧城市及其他政策協同主題提供技術、產業、市場支撐，也由智慧城市建設水平的提升獲得創新發展動力。④公共治理型協同的關鍵主體是政府機構，是市域社會治理能力與治理體系現代化的行動體現，通過重塑政府機構間、政社間的關系應對復雜的治理問題，構成了智慧城市運轉的靈魂。⑤公共服務型協同的關鍵主體是社會公眾，旨在通過變革生活、消費方式提升“以人為本”的智慧城市生活品質，是智慧城市建設末端落地環節，同時也是對智慧城市建設水平最直接的檢驗。各類型的政策協同方式共同構成了智慧城市建設的完整政策生態。

3.2 智慧城市政策協同力度演進與發展階段

按照本研究提出的政策協同力度指數計算方法，分別對國家和江蘇省、廣東省、甘肅省的政策記錄按時間序列進行計算，結果如表3所示。為了獲得較好的數據可視化效果，本研究對原始數據做了［0，1］歸一化處理，并繪制出協同力度演進曲線圖，如圖6所示。由于該部分研究重點是揭示協同力度的時序演進規律，因而未對國家、省市不同層面的政策權重做差異化考慮，同時，計算結果并不影響3個省級區域的橫向對比。

總體上，江蘇、廣東等地智慧城市建設的先試先行及其政策探索推動了國家級智慧城市政策的出臺，而國家層面智慧城市政策的出臺又產生了巨大的政策輻射，形成波浪式的協同帶動效應，促進省市層面相關政策的落地生根。省市層面與國家層面政策波動的一致性反映了該區域政策布局的靈敏度，圖6結果表明，江蘇省、廣東省的政策靈敏度較高，能夠敏銳洞察智慧城市建設的深遠影響，及早進行政策布局，并能夠跟隨國家層面的政策布局積極開展政策創新。相較于江蘇省政策協同力度呈現出“中間高、兩邊低”的發展態勢而言，廣東省“波動中上升”的曲線反映了其對智慧城市建設及相關主題政策協同的積極性態度。甘肅省則經歷了較長的政策協同遲緩期，靈敏度相對較低，政策布局的時間和數量均明顯滯后。本研究對3個省份的國民經濟和社會發展規劃做了梳理回顧：江蘇省、廣東省均在“十二五”規劃（2011—2015年）中首次布局智慧城市建設，而甘肅省在“十三五”規劃（2016—2020年）中的首次布局遲滯了一個規劃時期；近一個階段來看，“十四五”規劃（2021—2025年）時期江蘇省的有關規劃部署呈現弱化，僅強調了國際合作中的智慧城市建設協同，而廣東省仍然在推動制造業高質量發展、推進數字化發展的多個領域做了規劃。以上發現，進一步印證了各省份在政策協同力度上的差異，也反映了省級重大宏觀規劃對區域內一個時期政策制定方向具有重要的指導意義和指南作用。

依據政策協同力度時序演進的趨勢變化判斷，可以將中國智慧城市政策協同的發展劃分為空白期、起步期、活躍期和轉型期4個階段。

1）政策協同空白期（2008—2010年）：2008年11月，美國IBM公司提出建設“智慧地球（Smarter Planet）”［45］被公認為是全球智慧城市的起源，然而，在同年更早的4月，南京市政府印發的《關于加快建設無線寬帶城市的意見》提出“（JS—172—01）建設‘無線寬帶城市’將為我市邁向‘智慧城市’的目標奠定基礎”［46］，實質上成為中國智慧城市政策布局的先驅。此后，中國省、市層面陸續出現提及“智慧城市”的政策文本，如《南京市人民政府關于加快發展南京信息服務業的意見》《濟南市創建國家創新型城市發展規劃（2010—2015年）》《寧波市人民政府關于深入實施標準化戰略的若干意見》等。2010年，汕尾市成立“智慧城市”工作領導小組，成為中國最早成立智慧城市建設統籌協調機構的城市之一，推動廣東省進入智慧城市建設的率先行列。這一階段相關政策仍處于智慧城市概念的推廣普及階段，尚未出現實質性的多主題政策協同。

2）政策協同起步期（2011—2014年）：2011年是中國智慧城市建設由概念邁向實踐的起點，各級政府陸續出臺了一系列發展規劃，重點引導在智慧城市的頂層設計、行業應用指南、扶持資金支持等層面形成政策合力［47］。例如，住房城鄉建設部在2012年正式啟動國家智慧城市試點工作，并在2013年、2014年啟動兩批次試點申報，要求申報城市制定智慧城市發展規劃，從保障體系與基礎設施、智慧建設與宜居、智慧管理與服務、智慧產業與經濟等方面協同推進建設［34］，進一步推動政策層面協同力度的增強。2014年，發展改革委、工業和信息化部、科學技術部等八部委聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，提出建立部際協調機制推進智慧城市建設領域的橫向“跨界合作”，智慧城市創建、經濟社會信息化轉型、網絡與通信設施建設等基礎性關鍵領域的政策協調與業務聯動成為政策發力點。

3）政策協同活躍期（2015—2018年）：結合本研究量化分析的協同主題來看，2015年所有主題的政策主題首次在國家、地方政策文本中同時出現，意味著較為全面的智慧城市多主題政策協同局面初步形成。隨著《促進大數據發展行動綱要》《“十三五”國家信息化規劃》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等重要文件的頒發，這一階段政策協同的突出特征表現為：一是智慧城市與新型城鎮化建設的政策協同增強，工作重心由“以城市為主”向“城鄉一體化”逐步轉變，重點以推動政務信息系統整合共享打破“數據孤島”［48］，“城鄉規劃與城市建設”“城鄉建設改造升級”“信息化建設規劃”等主題的政策協同迅速升溫。二是智慧城市與產業升級的政策協同緊密，無論是國家層面還是地方層面，以智慧城市為牽引孵化信息化產業集群和培育高新技術產業、電子商務產業、文旅產業、醫療健康產業等產業應用成為政策聚焦的核心，有力推動了智慧城市政策發展與技術創新、產業升級、生態環保等政策的有機銜接。三是智慧城市政策協同基礎不斷夯實，政策數量、協同主題持續增長，圍繞大數據、云計算等智慧城市支撐技術平臺研發的信息資源管理與利用、標準化建設、測繪地理信息等政策關聯與部門間業務合作問題受到各級政府的普遍重視。例如，“杭州城市大腦”就是在這一時期從交通“治堵”切入奠定了城市數智化發展基礎。

4）政策協同轉型期（2019—2023年）：這一階段以自然資源部的《智慧城市時空大數據平臺建設技術大綱（2019版）》為起點，進入以智能基礎設施建設為中心的加速升級版，數字化基礎設施升級與物聯感知技術支撐的智能技術創新、智慧化場景應用等成為政策協同的組成部分，并落腳到城市數據底座建設、智慧政務、智慧交通、智慧醫療等政策應用領域。圍繞《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《“十四五”數字經濟發展規劃》《數字中國建設整體布局規劃》等一系列數據要素治理重要政策的出臺，央地政策的協同重心在強化信息資源管理與利用、公共信息內容服務、數字治理等數據深度融合或數據賦能發展相關主題的同時，進一步擴展到工業互聯網、戰略性新興產業等數字產業化、產業數字化應用體系。值得關注的是，在新冠肺炎疫情的沖擊下，原有的城市數字化基礎設施、智慧化應用系統顯現韌性不足、頻繁失靈等問題［49］，應急與安全管理、醫養健康公共服務等提高城市韌性、增強抗風險能力的政策協同主題受到關注，整合交通、能源、醫療等城市公共基礎設施，組建多部門聯動的應急響應機制成為這一時期數字治理政策協同的主要聚焦點。總體而言，智慧城市政策協同轉型有望進入新的平穩探索期。

3.3 央地差異視角下的智慧城市政策協同結構演進

為觀察不同時期省市層面的政策協同結構與國家層面是否存在差異，本研究按照3.2提出的階段劃分，將政策協同起步期、政策協同活躍期和政策協同轉型期分別命名為S2、S3和S4，再抽取國家、江蘇省、廣東省、甘肅省的政策記錄總數和分主題數量，并利用比例差異檢驗方法對國家—江蘇省、國家—廣東省、國家—甘肅省的各主題比例進行計算。檢驗假設為“國家級智慧城市政策協同主題構成比例與省市級政策一致”，設置置信水平為99%。當計算結果Z＞2.58，則拒絕原假設，意味兩組比例存在顯著性差異。以S4時期國家級“工業互聯網”主題協同政策比例與江蘇省比例的檢驗為例，計算結果表明假設成立，如表4所示。

依據比例差異計算結果和分主題政策記錄數量，按照表1方案將所有主題的協同狀態分為主題空白、主題一致、主題懸浮、主題創新4種，聚合后的呈現如圖7所示。

從協同主題看，公共治理和公共服務兩種方式的政策協同具有較高的央地比例一致性，其中，各省市在信息化產業集群、應急與安全管理、信息資源管理與利用、電子商務及其產業配套主題政策協同創新的空間更多，結合實際進行政策協同布局的積極性更高，在智慧消防、健康碼、“一網通辦”、農村電商等主題協同創新的成效也更為突出。此外，大力推進經濟社會信息化轉型、城鄉規劃與城市建設、標準化建設、戰略性新興產業、市政管理等主題的政策協同已成為國家、省、市各級政府的共識，政策實施中的各方聯動機制相對健全。與之相對應的則是智慧城市創建、測繪地理信息主要存在于國家層面的政策協同布局中，主要圍繞智慧城市試點、地理信息相關平臺建設等推進各方政策聯動與合作機制，宏觀統籌性較強，省市層面一般以推進政策落地為主。而節能減排主題的政策協同省市層面的重視程度與推進力度總體薄弱，與國家政策導向尚有一定差距，在下一步政策結構調整中應給予重點關注。

從區域差異看，江蘇省、廣東省的智慧城市政策協同結構明顯優于甘肅省，不僅具有早布局、早起步、早發展的優勢，還十分重視融合互促型政策協同，如通過產業發展提升城市“智慧”含量，而不僅僅依賴行政手段“大包大攬”的單向輸出，政策協同主題整體結構較為均衡。具體來看：①廣東省智慧城市政策協同結構優勢突出，各階段均與國家層面的政策布局保持較高的一致性，在智能技術創新、工業互聯網、國際交流與合作等主題的協同創新探索方面走在前列，注重依托“一帶一路”沿線和粵港澳大灣區等區位優勢提升智慧城市政策協同水平。②江蘇省智慧城市政策協同結構整體向好，具有較高的政策靈敏度，在政策協同布局中能夠形成多部門協同的政策合力，但在智慧城市國際交流合作方面的政策協同有待增強。如前文所述，江蘇省“十四五”規劃中強調了“協同推進‘一帶一路’沿線國家和地區智慧城市建設”，體現了政策協同結構的向好趨勢。③甘肅省智慧城市建設起步相對較晚，早期政策協同主題的布局較為薄弱，以高新技術為支撐的多主題政策協同動力有限，但總體結構不斷優化，與東部省份相比差異在逐漸減小。

結合以上兩個視角來看，3個省份的差異集中體現在融合互促、基礎保障、公共服務3種類型的協同主題上，間接反映了區域間的基礎差異：“融合互促”中的產業、技術影響了區域的經濟發展水平；“基礎保障”影響了區域基礎設施建設水平和城市化水平；“公共服務”則通過應用場景投射了社會需求。因此，江蘇省的產業優勢、廣東省的技術優勢為兩區域的經濟發展奠定了十分重要的基礎，促進了人才與城市的相互驅動，進而提供了更為多元的需求和場景。廣東省以珠三角、粵港澳大灣區等城市集群優勢和“南大門”區位優勢，具備更為廣闊的國際視野，成為“融合互促”中一股獨特的力量。甘肅省受經濟、技術、基礎設施等多重制約，導致了多領域協同推進智慧城市建設中的被動局面。

4 研究結論與政策建議

4.1 研究結論

本研究以國家和代表性省市智慧城市相關政策為對象，通過主題挖掘對政策協同的力度與結構演進進行了深入分析，并得出以下結論。

一是中國智慧城市建設的政策協同主題分布廣泛，上下聯動、橫向協同的政策布局已經成為各級政府的戰略共識，頂層設計、基礎保障、融合互促、公共治理和公共服務5種類型的協同涵蓋了智慧城市建設的核心主題。隨著城市數字基礎設施建設水平的提高，政策協同主題在新戰略、新技術、新理念的推動下將不斷拓展，從局部到整體、從縱向到橫向，協同主題正向智能化轉型升級，以政策協同推進治理協同的目標更加明確。

二是中國智慧城市政策協同力度呈現出周期性遞進的發展趨勢，由早期的政策協同空白期、政策協同起步期發展到政策協同活躍期和政策協同轉型期，智慧城市政策協同力度不斷增強，技術與治理、經濟與社會、信息內容與信息產業、市域治理現代化與新型城鎮化等主題在架構設計、實施方案與推進路徑上基本形成了多部門聯動的政策合力。

三是中國智慧城市政策協同結構總體趨向“央地一致”，國家層面智慧城市政策的宏觀導向性在省市層面得到積極響應，產生了波浪式的協同帶動效應，而地方在智能技術創新、信息資源管理與利用、數字治理等方面的政策探索又推動了新一輪的政策完善，形成了國家統籌、地方創新的全國“一盤棋”發展格局。同時，也存在顯著的區域性結構差異，東部省份政策協同的組合效應和“跨界優勢”體現充分，注重將產業、技術等優勢融入智慧城市建設，而西部省份政策協同基礎薄弱，需要有一定的政策傾斜與經驗指導。

4.2 政策建議

“市域社會治理現代化”重大決策提出以來，社會治理方式變革逐漸推向深入，智慧城市建設已經成為市域社會治理的關鍵環節［50］和戰略選擇［48］。然而，將政策協同主題擴展到經濟發展各領域上看，中國在協同推進智慧城市建設的政策設計中，還存在一些問題和不足：①頂層設計統籌協調的全面性不強，“大而全”的政策布局未能關注領域、區域的發展基礎差異，分層分類的政策安排較少。②多領域協同政策碎片化，協同功能定位模糊，尚未依據相關領域的社會分工形成政策協同體系。③政策協同發力的持續性有限，一些領域依賴上級政策的強制性推動，主動推進的目標協同性不強。為此，有必要從以下幾方面加以改進：

第一，強化宏觀統籌，推動領域間、區域間協同發展。市域社會治理的復雜系統性決定了智慧城市政策協同的必然性。國家層面，要充分認識到政府宏觀統籌在消除縱橫協同權責不清、界限不明、目標分歧等癥結上的重要作用，注重發揮地方政策協同創新的積極性。在及時將各地方成功經驗轉化為國家層面制度設計和示范樣本的同時，還要關注領域短板和區域差異，鼓勵跨領域和跨區域的技術、人才、經驗交流，防止因政策盲點而加劇發展失衡。省域層面，以廣東省為主的經驗豐富區域，應積極發揮典型示范和輻射帶動作用；江蘇省應持續推動產業優勢向智慧城市建設的有序轉化，注重依托國際交流借鑒更前沿的建設經驗；甘肅省應深入挖掘區域性優勢和現實需求，以更加靈活的資源配置方式將智慧城市與整體社會治理、城市建設結合起來，避免在粗放式的宏觀布局中形成政策盲從。

第二，優化政策協同結構，增強智慧城市建設的可持續性。首先，要厘清智慧城市建設總體與局部的協同關系，系統化構建政策協同體系，推動各領域與智慧城市建設的有機協調；其次，要善于利用區域優勢，鼓勵各地在政策實施中積極探索，形成發展特色和領域優勢；然后，要注重調動技術、數據、市場等要素應用的疊加作用，形成政策工具協同，避免單純依賴行政手段造成政策乏力或政策空轉。同時，在實施“雙碳”戰略的大背景、大趨勢下，盡快彌補“節能減排”的政策協同短板，增強智慧城市建設在全球可持續發展中的支撐作用。

第三，增強政策敏銳度和政策執行力，把握協同發展先機。相較于國際上智慧城市建設的理論與實踐，中國面向智慧化的城市治理政策布局仍有較大提升空間，尤其是人工智能技術應用對智慧城市發展的深遠影響需要從人才、創新、數據等方面形成全方位政策合力加以推進。因此，應深化智慧城市領域的國際交流與合作，主動圍繞“數據要素×城市治理”戰略，繪制數據要素賦能新型智慧城市建設的實施路線圖，以智慧城市建設助推高質量發展。

5 結 語

立足推動新型智慧城市建設的歷史新節點，本研究運用文本挖掘技術、數據可視化技術和統計學方法，對國家和3個省份的智慧城市相關政策進行了主題挖掘和量化分析，立體化呈現了智慧城市政策協同力度和結構的演進歷程。對照《國家發展改革委 國家數據局 財政部 自然資源部關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》在城市數字化轉型及其支撐增強、生態優化等方面提出的行動路徑，本研究的結論和建議形成了良好回應，為多領域、多層級協同推動智慧城市建設的政策規劃、政策跟進、政策創新提供了思路借鑒。但由于視野和精力局限，本研究未結合政策落實力度、實施成效等開展政策協同效果分析，有待于在今后的研究中做進一步探討。

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（責任編輯：楊豐僑）